Valtiovarainministeriö
PL 28
00023 HELSINKI
valtiovarainministerio@vm.fi

LAUSUNTO KUNTARAKENNELAKILUONNOKSESTA

	Hallituksen kuntauudistus sisältää kuntarakennelain, sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistuksen, valtionosuusjärjestelmän uudistamisen ja kuntalain kokonaisuudistuksen. Valtiovarainministeriö on pyytänyt 22.11.2012 päivätyllä kirjeellään kunnilta ja eräiltä muilta organisaatioilta 7.3.2013 mennessä lausunnot kuntarakennelakiluonnoksesta.

Kuntarakenneuudistuksen toteuttamista koskevat säännökset on esitetty sisällytettäväksi kuntajakolakiin. Kyseessä on siis voimassa olevan kuntajakolain muuttaminen. Lain valmistelun aikana on korostettu vapaaehtoisuutta vahvojen peruskuntien muodostamisessa. 

Yleisiä huomioita

Hallituksen kuntauudistukselle asettamat tavoitteet merkitsisivät toteutuessaan kunnallisen itsehallintomme perustuslaissa määritellyn paikallisdemokratian luonteen olennaista muutosta. Siksi on tarkoin arvioitava, etteivät lait ole ristiriidassa perustuslain kunnallista itsehallintoa koskevien säädösten kanssa. 

Hallitus on päätöksissään aivan oikein todennut, että kuntauudistuksella ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteella on keskinäisriippuvuus. Kyseessä on erittäin mittava kunta-alan kokonaisuudistus. Kuntarakennelain arviointia olisi helpottanut, jos lausunnon antajilla olisi käytettävissään tarkat sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistusta ja valtionosuusjärjestelmää koskevat linjaukset. Sosiaali- ja terveydenhuollon linjaukset ovat vielä avoinna, joten lausunnot joudutaan antamaan ilman kokonaiskuvaa. Kuntien kannalta ongelma on myös lausunnonantoajan pituus, koska uudet valtuustot ovat aloittaneet toimintansa vasta tammikuun aikana. Näin ollen todellinen lausuntoaika on hyvin lyhyt.

Hallituksen kuntarakenneuudistuksen tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne niin, että kunnat pystyisivät laajasti ja pääosin itse vastaamaan peruspalveluiden järjestämisestä ja tuottamisesta sekä tuloksekkaasta kehittämistyöstä. Tavoitteena on lisäksi vahvistaa kuntien kykyä hallita markkinoita palveluiden tuotantotapojen monipuolistuessa ja vastata vaatimuksiin asukkaiden valinnanvapauden lisäämisestä. Vahvat peruskunnat muodostuisivat luonnollisista työssäkäyntialueista, pystyisivät luomaan edellytykset talouskasvulle ja työllisyydelle sekä kykenisivät tehokkaasti huolehtimaan yhdyskuntarakenteen kehittämisestä ja estämään yhdyskuntarakenteen hajautumista. Tavoitteena on lisäksi vahvistaa ja edistää kuntataloudeltaan vakaampien kuntien muodostamista. 

On selvää, että aluerakenteeltaan Suomen kaltaisessa maassa ei pystytä luomaan vahvojen peruskuntien verkostoa, joka pystyisi laajasti ja pääosin itse vastaamaan peruspalveluiden järjestämisestä ja tuottamisesta, jopa erikoissairaanhoito mukaan lukien. Mikään tutkimus ei myöskään yksiselitteisesti tue sitä, etteivät alle 20.000 asukkaan kunnat olisi elinvoimaisia, kehittymiskykyisiä tai etteivät ne pystyisi tuottamaan kuntalaisilleen palveluita taloudellisesti ja tehokkaasti. Usein kuntien välisellä vapaaehtoisella yhteistyöllä saavutetaan kuntaliitoksia parempia tuloksia.

Selvitysvelvollisuus ja selvitysperusteet 

Ehdotetussa lakiluonnoksessa säädetään selvitysvelvollisuudesta. Sen perusteina ovat väestöpohja (alle 20 000 asukasta), vähintään 50 lapsen alle yksivuotiaiden ikäluokka (palveluperuste), työpaikkaomavaraisuus (alle 80 prosenttia), pendelöinti keskuskuntaan suurkaupunkien työssäkäyntialueella vähintään 35 prosenttia ja muilla alueilla 25, yhdyskuntarakenneperuste ja useat taloudelliset perusteet sekä ns. orpokuntaperuste. Lakiesityksen perusteluissa on lueteltu kunnat, joita kukin peruste koskee. 

Lakiesityksestä ja sen perusteluista ilmenee, että selvitysvelvollisuuden perusteet ovat monimutkaisia ja yksityiskohtaisia ja selvitysvelvollisuus koskee kaikkia kuntia. Kunnille ei ole jätetty harkintavaltaa eikä valinnan mahdollisuuksia. Toisin sanoen kyse on pakkoselvitysmenettelystä, vaikka se on tehty lukuisten perusteiden varaan.  

Selvitysvelvollisuuden poikkeusperusteita koskevat säännökset ovat taas niin yleisellä tasolla, että se jättää poikkeamisen täysin valtiovarainministeriön vapaan harkinnan varaan. Poikkeamisperusteiden tarkempi määrittäminen on kuitenkin harvaan asutuille alueille erittäin tärkeää. Poikkeuksia koskeva päätöksenteko on aikataulutettava. On määrättävä, milloin poikkeushakemus on jätettävä ja mihin mennessä ministeriön on annettava päätös asiasta. Ilman tätä mahdollisen selvityksen aloittaminen viivästyy ja vaikeuttaa muun aikataulun noudattamista, joka puolestaan voi johtaa yhdistymisavustuksen menettämiseen.  

Lakiluonnos määrittelee selvityksen vähimmäisvaatimukset, joihin ei sisälly yhteistoimintavaihtoehtoa. Perusteluissa kuitenkin todetaan, että samassa yhteydessä kunnat voivat tarvittaessa selvittää myös muita, uudistuksen tavoitteita tukevia täydentäviä hallinnon ja palvelujen järjestämisen tapoja. Jatkovalmistelussa lakiin tulee täsmentää, tarkoittaako tämä kuntien välistä syvenevää yhteistyötä. 

Hallitus on linjannut, ettei kuntien pakkoliitoksia tehdä lakiluonnoksen taloudellisissa vaikeuksissa olevia kuntatapauksia lukuun ottamatta. Selvityksen tekeminen on kuitenkin voimavaroja vaativa tehtävä. Olisi harkittava, onko alueen liitosselvityksen tekeminen tarpeen, jos esimerkiksi yli puolet kohteena olevista kunnista vastustaa vai riittäisikö halukkaiden kuntien keskinäinen selvitys ja siihen liittyvä palvelurakenneselvitys.  

Kuntarakenneuudistuksen toteuttamiseksi kunnalla olisi velvollisuus selvittää kuntien yhdistymistä, jos yksikin seuraavista kolmesta selvitysperusteesta osoittaa selvitystarvetta: 1) palveluiden edellyttämä väestöpohja; 2) työpaikkaomavaraisuus, työssäkäynti ja yhdyskuntarakenne; 3) kunnan taloudellinen tilanne. Kriteerit ovat osittain tulkinnanvaraisia.

Kuntaliitosselvitystarvetta koskevien väestöpohjaa, työpaikkaomavaraisuutta, työssäkäyntiä, yhdyskuntarakennetta ja kunnan taloutta kuvaavien kriteereiden määrittelyssä tulisikin ottaa huomioon alueelliset erityispiirteet eikä 20 000 asukkaan väestöpohja ole automaattisesti oikea kuntarakenneselvityksen perustaksi. Kunnilla tuleekin olla aito mahdollisuus vaikuttaa selvitysalueiden määrittelyyn erilaiset alueelliset olosuhteet huomioon ottaen. 

Kuntarakenteen muutosten tulee perustua vapaaehtoisuuteen ja kunta- ja palvelurakennemuutokset tulee toteuttaa paikallisista aloitteista ja paikallisilla päätöksillä. Niillä alueilla, joilla vahvoja peruskuntia ei synny, on annettava mahdollisuus tiivistää kuntien välistä yhteistyötä. 

Määräajat ja menettelyt	Kuntarakennelaki on tarkoitus saada voimaan kesällä 2013 ja kuntien ilmoitukset selvitysalueista tulee tehdä 30.11.2013 mennessä. Aikataulu selvitysten tekemiseen 1.4.2014 mennessä on liian tiukka, etenkin kun sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakennetta koskevat linjaukset ovat vasta selvitettävänä. Kuntien yhdistymisselvityksille tuleekin antaa esitettyä neljää kuukautta pidempi aika. Meri-Lapin alueella vuosina 2010-2011 tehty kuntaliitosselvitys vaati noin vuoden valmisteluprosessin. Kunta- ja palvelurakenteiden toteuttamisen tavoitevuotena tulee olla vuosi 2017, seuraavan valtuustokauden alku. 

Valtioneuvoston toimivalta kuntajaon muuttamisessa 

Lakiesitys antaa valtioneuvostolle oikeuden pakkoliitokseen kuntajakoselvittäjän esityksestä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden palvelujen turvaamiseksi. Tässä asetelmassa ovat vastakkain kaksi perustuslain säännöstä: oikeus kunnalliseen itsehallintoon ja jokaisen oikeus peruspalveluihin asuinpaikasta ja varallisuudesta riippumatta. 

Koska valtio on viime kädessä vastuussa myös kunnan tarjoamista peruspalveluista, niin niissä tapauksissa, jossa kansalaisen oikeus peruspalveluihin on yksittäisessä tapauksessa todella vaarassa, on valtiolla oltava oikeus turvata se liitoksellakin, jos se on todellinen ratkaisu asiaan eikä palvelujen saavutettavuus muutu asukkaille kohtuuttomaksi. 

Pykälän perusteluissa onkin edellytettävä, että selvitysmenettelyssä ei ole löydetty keinoja talouden tervehdyttämiseksi ja kuntaliitoskumppanit ovat sellaisia, että ne pystyvät kantamaan vastuun peruspalveluista eikä ratkaisuna ole vain palvelujen lakkauttaminen liitettävästä kunnasta. Samalla on kiinnitettävä vakavaa huomiota siihen, ettei kuntia tietoisesti ajeta kriisitilanteisiin kuntaliitosten aikaansaamiseksi esimerkiksi käyttämällä valtionosuuslainsäädäntöä vastoin sen perusajatusta. Kun kuntaliitospakkoa ei ole, selvitysvelvollisuus tulisi koskea joko kuntaliitosta tai kuntien välisen yhteistyön tiivistämistä palvelujen rakenteen uudistamisessa. Näin ollen on syytä kysyä, tarvitaanko valtiovarainministeriölle mahdollisuus nimetä erityistä kuntajakoselvittäjää kriisikuntien lisäksi, mikäli kunnat eivät lähde tekemään kuntaliitosselvitystä.

Yhdistymisavustuksen ehdot ja määrät

Yhdistämisavustuksen saannin ehdot on säädetty äärimmäisen tiukoiksi. Toisin sanoen yhdistymisen on oltava lakiesityksen mukaisen alueen eli kuntakartan mukainen tai muutetulle alueelle on saatu poikkeuslupa. Uuden yhdistyneen kunnan asukasluku tulisi pääsääntöisesti olla vähintään 20 000 asukasta. Muissa poikkeustapauksissa avustus olisi harkinnanvarainen. Lisäksi kuntaliitosesitys on tehtävä 1.4.2014 mennessä, jotta se olisi avustuskelpoinen. 

Tervolan kunta ei pidä näitä ehtoja tarkoituksenmukaisina. Esimerkiksi Lapin harvaanasutuilla alueilla on lähes mahdoton saavuttaa järkeviä yli 20 000 asukkaan kuntia, vaikka kunnat niitä haluaisivatkin. Tervolan kunta katsoo, että yhdistymisavustusta tulisi aina myöntää, jos valtioneuvosto hyväksyy liitoksen. Siksi yhdistymisavustus pitäisi porrastaa siten, että avustusta saisivat kaikki liitokset, jotka tulevat voimaan vuoden 2017 alkuun mennessä, jolloin määräaikaiset säännökset kumoutuvat. 

Kuntien yhdistämisen taloudellinen tuki tulee mitoittaa niin, että se kattaa todelliset yhdistymiskulut ja luo aidon kannustimen kuntaliitoksiin. Kuntakohtainen taloudellinen tuki pitää olla lakiluonnoksessa ehdotettua suurempi. Valtioneuvoston tulee osoittaa riittävä erillismääräraha yhdistymisavustuksiin, eikä avustusta saa maksaa kuntien valtionosuuksista.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakennelinjaukset

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakennetta koskevat linjaukset ovat vasta selvitettävänä. Niihin ei ole tässä vaiheessa mahdollista esittää yksityiskohtaisia näkemyksiä. Hallitusohjelmassa tavoitteeksi asetettu kaksiportainen järjestelmä: uusi laaja perustaso, jota tukee erityisvastuutaho, on käytännössä mahdoton vahvojen peruskuntien pohjalta. Jo kuntarakennelaki esityksen perusteluissa todetaan, että tavoitteena olevan 20 000 kunnan väestöpohja on riittämätön laajalle perustasolle. Kuntauudistuksen kiinteä kytkentä sote-uudistukseen on purettava, jos halutaan toimiva sosiaali- ja terveydenhuollon järjestelmä

Alustavat tiedot hankkeen linjauksista saattavat johtaa maamme eri alueilla uusien organisaatioiden synnyttämiseen, joka ei ollut uudistuksen alkuperäinen tavoite. Tervolan kunta katsoo, että sosiaalihuollon, perusterveydenhoidon ja erikoissairaanhoidon palveluista tulee muodostaa yhtenäinen palvelukokonaisuus pääasiassa nykyisten sairaanhoitopiirien alueista muodostettavalle sote-alueelle.

Tervolan kunta toivoo, että edellä esitetyt näkökohdat otetaan huomioon jatkovalmistelussa. 

		TERVOLAN KUNTA

		Mika Simoska		Marjatta Vaajoensuu
		kunnanjohtaja		hallintojohtaja