Sisäasiainministeriö 	Dnro 11/2011
Maahanmuutto-osasto 
PL 26
00023  VALTIONEUVOSTO	27.4.2011	1 (7)

maahanmuutto-osasto@intermin.fi
hare@intermin.fi

Lausuntopyyntönne SM002:00/2011, 17.3.2011
KANSAINVÄLISTÄ SUOJELUA HAKEVILLE ANNETTAVA OIKEUDELLINEN NEUVONTA JA OIKEUSAPU

1.	Yleistä

Ehdotus kansainvälistä suojelua hakevien (turvapaikanhakijat) oikeusapupalveluiden siirtämisestä oikeusapulain mukaisen oikeusapujärjestelmän piiriin on lähtökohtaisesti kannatettava uudistus. Siirron voi odottaa poistavan sen epäkohdan, että nykyisessä järjestelmässä vastaanottokeskukset ovat noudattaneet erilaisia käytäntöjä esimerkiksi palkkioiden maksamisessa ja puuttuneet hakijan oikeuteen valita itse avustajansa. Vastaanottokeskukset ovat katsoneet olevansa turvapaikkatoimeksiannon antajia, vaikka toimeksiantosuhde on syntynyt hakijan ja avustajan välille. Hakijat ovat olleet oikeusapupalveluiden saatavuuden ja avustajan valinnan osalta eriarvoisessa asemassa riippuen siitä, missä vastaanottokeskuksessa he ovat asuneet. 

Turvapaikanhakijoiden siirtäminen turvapaikkaprosessin aikana vastaanottokeskuksesta toiseen on ollut omiaan aiheuttamaan ongelmatilanteita, jos uusi vastaanottokeskus on suosinut oikeusapupalveluiden hankinnassa tiettyä palveluntarjoajaa, mutta hakija on jo luonut luottamuksellisen toimeksiantosuhteen toisen vastaanottokeskuksen hyväksymään avustajaan. Jotkin vastaanottokeskukset ovat ilmoittaneet edellyttävänsä avustajan vaihtamista, vaikka ovatkin toisaalta vedonneet siihen, että vaihdokset tapahtuvat aina hakijan suostumuksella. Toiset vastaanottokeskukset ovat suosineet yhtä palveluntarjoajaa eivätkä ole suostuneet maksamaan hakijan oma-aloitteisesti hankkimaa avustajaa riippumatta tämän ammattitaidosta ja asiantuntemuksesta. Ääritapauksissa tämä on johtanut siihen, ettei hakijalla ole ollut avustajaa turvapaikkapuhuttelussa, kun vastaanottokeskuksen edellyttämä palveluntarjoaja on suorittanut asiakkaittensa joukossa priorisointia puhuttelussa avustamisen osalta, vaikka muualta hankittu avustaja olisi ollut käytettävissä. Ehdoton kieltäytyminen matka-ajan korvaamisesta tilanteessa, jossa hakijan turvapaikkapuhuttelu on järjestetty maahanmuuttoviraston Kainuun tulosalueen turvapaikkayksikössä Kuhmossa, on ollut omiaan vaikeuttamaan avustajan löytämistä niille hakijoille, joiden puhuttelu on järjestetty siellä. Oikeusapujärjestelmän piirissä hakijan oikeus valita avustajansa voisi toteutua täysimääräisesti ja palkkiot määrättäisiin yhdenmukaisin kriteerein.
Yleisen oikeusavun piiriin siirtäminen tuo oikeusavun saatavuuteen yhtenäiset säännökset ja saattaa oikeusapukulujen valvonnan yhtenäisen valvonnan piiriin. Tulossa olevan lupalakimiesjärjestelmän ulottaminen myös turvapaikanhakijoiden oikeusapuun tuo yhtenäisen järjestelmän myös avustajien toiminnan valvontaan. Yleiseltäkin kannalta on perusteltua, ettei oikeusavun tarjoamisessa ole päällekkäisiä järjestelmiä. Kun kyseessä on kaikkiin Suomessa asuviin ja oleskeleviin yhtäläisesti sovellettava järjestelmä, koetaan se myös paremmin yleistä oikeustajua vastaavaksi.

1.1. Yleisestä oikeudellisesta neuvonnasta
Ohjausryhmä on suosituksissaan erotellut toisistaan yleisen oikeudellisen neuvonnan ja yksilöllisen oikeusavun ja suosittanut, ettei yleisen neuvonnan antamiseen tehtäisi muutoksia. Yleisestä oikeudellisesta neuvonnasta on vastannut kaikkialla sama palveluiden tarjoaja. Käytännössä yleinen oikeudellinen neuvonta sisältää juuri maahan saapuneille turvapaikanhakijoille järjestetyn infotilaisuuden, jossa hakijoille annetaan suurelta osin standardisoidusti samat yleiset tiedot, jotka tulevat toistetuksi turvapaikkamenettelyn aikana useaan kertaan esimerkiksi turvapaikkapuhuttelujen aluksi. Yleisellä neuvonnalla ei tämän vuoksi ole hakijan oikeusavun kannalta niin korostettua merkitystä kuin sen asettaminen toiseksi pääasialliseksi oikeusavun muodoksi antaa ymmärtää. Oikeusavun antaminen on kuitenkin aina lähtökohdiltaan yksilöllistä ja liitoksissa tietyn yksittäisen ihmisen henkilökohtaiseen tilanteeseen.
Yleinen infotilaisuus, ns. ”alkuinfo”, ei pääsääntöisesti ole interaktiivinen tilaisuus, vaan tiedot välitetään niissä luennonomaisesti lakimieheltä tulkin välityksellä hakijoille. Tällöin olennaisessa asemassa tiedon laadun ja oikean ymmärtämisen kannalta ei ole se, mitä lakimies kertoo vaan se, miten tulkit puheen kääntävät. Esitettävien tietojen standardisoitu luonne on omiaan muodostamaan myös tulkkien tulkkauksesta standardisoitunutta. Näin ollen yleisen oikeudellisen neuvonnan laadun ja sen nykymuotoisen järjestämisen mielekkyyden arvioimisessa tulisi erityistä huomiota kiinnittää alkuinfojen omakielisen tiedon sisältöön. Mikäli alkuinfoja ei ole tarkoitus kehittää interaktiiviseen suuntaan, voisi ne jopa korvata esimerkiksi tarkoitusta varten laaditulla DVD-tallenteella, jonka sisältöön ja tulkkauksen/käännöksen tarkkuuteen kiinnitettäisiin erityistä huomiota. Tällaisen standardisoidun yhdenmukaisen materiaalin tuottaminen kaikkien vastaanottokeskusten käyttöön ja sen ajantasaistaminen tarvittaessa esimerkiksi kahden vuoden välein voisi tuoda merkittäviäkin säästöjä yleisen oikeudellisen neuvonnan järjestämiseen. Toinen vaihtoehto on alkuinfon kehittäminen interaktiiviseksi, jolloin sen korvaaminen tallenteilla ei luonnollisestikaan ole mahdollista. Nykymuotoiset alkuinfot tosin toimivat turvapaikanhakijoille myös kanavana saada ensimmäinen henkilökohtainen kontakti oikeudelliseen avustajaan, joka saattaa olla painava peruste säilyttää järjestelmä nykyisessä muodossaan. 
Työryhmän ehdotus yleisen oikeudellisen neuvonnan antamisesta vastaanottokeskusten kautta nykymuodossaan on kannatettava ajatus, mikäli sen antamisessa ei ole ilmennyt erityisiä ongelmia. Yleisen neuvonnan laadun varmistamiseksi voitaisiin kuitenkin harkita hakijoille suunnattavaa omakielistä kyselylomaketta, jolla myös yleisen neuvonnan kehittämistarpeita voitaisiin kartoittaa. Hankintalain säännökset aiheuttavat yleisen oikeudellisen neuvonnan antamiselle haasteita. Koska turvapaikanhakijoille oikeudellisia palveluita tarjoavia suurempia toimijoita näyttää työryhmän selvityksen perusteella olevan vain kaksi, ei yleisen neuvonnan kilpailuttaminen muodostane kovin suurta muutosta nykytilanteeseen. Kilpailuttamisessa on kuitenkin ehdottoman tärkeää huolehtia yleistä neuvontaa antavan toimijan asiantuntijuudesta.

2. Uuteen järjestelmään siirtymisen haasteista 
Mikäli turvapaikanhakijoiden yksilöllisen oikeusavun antaminen siirretään oikeusapulain järjestelmän piiriin, tulee oikeusaputoimistojen ohjauksella varmistaa, ettei oikeusapuhakemuksia hylätä pelkästään sen vuoksi, että kyse on hallintomenettelyssä käsiteltävästä asiasta. Järjestelmään siirtymisvaiheessa tarpeellisia lainsäädäntömuutoksia valmisteltaessa on lähtökohtana pidettävä sitä, että turvapaikka-asiassa avustajan tarve on lähtökohtaisesti aina olemassa. Avustajan tarvetta ei tule kyseenalaistaa niissäkään tapauksissa, joissa hakijan hakemus saatetaan jättää tutkimatta ns. Dublin-menettelyssä. Dublin-menettelyyn joutuvat eivät ole pelkästään jo aikaisemmin turvapaikkaa toisessa maassa hakeneita turvapaikanhakijoita, vaan hyvin usein on kyse siitä, että matkareitin selvittelyssä tulee ilmi hakijan saapuminen Suomeen toisen EU-jäsenvaltion kautta tai esimerkiksi toisen jäsenvaltion myöntämällä viisumilla. Turvapaikanhakija on myös saattanut olla sukulaisuussyistä matkalla Suomeen hakemaan turvapaikkaa, mutta jäätyään kiinni toisen jäsenvaltion viranomaisille, hän on joutunut hakemaan turvapaikkaa välttääkseen käännytyksen kotimaahan. Näissä tapauksissa hyvin usein tulee esiin inhimillisiä tekijöitä. Pääsääntöisesti turvapaikan hakeminen Suomessa toisen jäsenvaltion sijasta johtuu nimenomaisesti siitä, että Suomessa asuu hakijan sukulaisia.

Työryhmän selvityksessä käsitellään laajasti muiden Euroopan valtioiden oikeusapujärjestelmiä. Useissa järjestelmissä turvapaikanhakijan maksuttoman oikeusavun kriteeriksi on asetettu hakemuksen menestymismahdollisuuden todennäköisyys tai muunlainen tarveharkinta. Suomessa tällaista tarveharkintaa ei ole suoritettu, vaan turvapaikanhakija on saanut aina valtion varoista kustannettavan avustajan turvapaikkaprosessiinsa. Suomalaista järjestelmää voidaan pitää eurooppalaisessa vertailussa malliesimerkkinä hyvästä oikeusapujärjestelmästä. Mikäli uuteen järjestelmään siirryttäessä hakijan oikeusavulle asetetaan muiden maiden mallin mukaisesti erityisiä edellytyksiä, on tämä selkeästi heikennys turvapaikanhakijoiden asemaan. Suomalaisessa turvapaikkajärjestelmässä hakijan turvapaikkaperusteet tulevat selvitettäväksi vasta maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelussa eli vaiheessa, jossa avustaja tulisi jo olla käytettävissä. Turvapaikanhakijan hakemusta jättäessään laatiman käsin kirjoitetun hakemuksen merkitys on useimmissa tapauksissa vähäinen. Muissa Euroopan valtioissa omaksuttu tarveharkinta on mahdollista sen vuoksi, että niiden turvapaikkamenettely on monivaiheisempi kuin Suomessa. Hakemuksen menestymismahdollisuuksia ei Suomessa edes voida ottaa oikeusavun myöntämisen edellytykseksi, koska mahdollisuudet voidaan arvioida vasta sen jälkeen, kun avustajan tarve on ollut suurimmillaan. Tarveharkinta oikeusavun edellytyksenä sopii myös huonosti suomalaiseen oikeusapujärjestelmään. Esimerkiksi rikosasioissa avustaja jätetään oikeusapulain nojalla määräämättä vain silloin, kun vastaajalle ei ole odotettavissa sakkoa ankarampaa rangaistusta tai asia on niin selvä, ettei syytetyn oikeusturva edellytä avustajan käyttämistä. Turvapaikka-asiat ovat jo lähtökohtaisesti luonteeltaan sellaisia, ettei niiden merkitystä hakijalle voida rinnastaa perusteisiin, joilla esimerkiksi rikoksesta syytetyltä voidaan evätä oikeusapulain mukainen avustaja.
Mikäli oikeusapujärjestelmään siirrytään, on oikeusaputoimistoja ohjeistettava riittävästi siihen, ettei oikeusapuun käytettävää tuntimäärää aseteta liian pieneksi. Lähtökohtana voidaan pitää samantasoisia tuntimääriä (60-80 tuntia), joita hallinto-oikeudessa käsiteltävissä turvapaikkavalituksissa asetetaan oikeusavun enimmäismääräksi. Avustajan oikeusaputoimistolle toimittaman laskun kohtuullisuutta arvioitaessa on erityistä huomiota kiinnitettävä turvapaikkapuhuttelun kestoon, joka muodostaa avustamisessa keskeisen osan; joissain tapauksissa jopa yli puolet avustajan toimenpiteistä. Usein pitkään kestävä turvapaikkapuhuttelu viittaa siihen, että hakijalla on hyviä perusteita hakemukselleen. Tällöin on usein myös niin, että puhuttelun lisäksi asiassa saattaa tulla laadittavaksi lisäselvityksiä. Lisäselvityksillä ei kuitenkaan voida korvata hakijan henkilökohtaisesti turvapaikkapuhuttelussaan esittämää kertomusta. Toinen huomionarvoinen seikka on, että ulkomaalaislain 94.3 §:n mukaan turvapaikkamenettelyssä tutkitaan ja ratkaistaan myös oleskeluluvan myöntäminen muilla esille tulevilla perusteilla. Tämän vuoksi oikeusaputoimistojen on erityisesti huomioitava, ettei toimenpiteitä ”leikata” laskusta pelkästään sen vuoksi, että ne liittyvät muihin oleskelulupaperusteisiin eivätkä varsinaisesti turvapaikkahakemukseen.
Turvapaikanhakijoiden oikeusavun siirtämisessä yleisen oikeusavun piiriin on kiinnitettävä erityisen paljon huomiota oikeusaputoimistojen ohjeistamiseen muuttuneesta järjestelmästä. Riittävällä ja riittävän yksiselitteisellä ohjeistamisella vältetään myös kielteisistä oikeusapupäätöksistä tehtävät tarpeettomat ratkaisupyynnöt hallinto-oikeuteen. Helsingin hallinto-oikeus on 11.2.2004 antamassaan päätöksessä 04/0218/7 korostanut turvapaikkaa ja oleskelulupaa sekä maasta poistamista koskevan asian merkitystä yksittäisen turvapaikanhakijan kannalta ja poistanut oikeusapupäätökseen sisältyneen kahden tunnin ajallisen rajoituksen. Oikeuskäytännössä turvapaikanhakijan oikeusavun tarpeelle on annettu erittäin suuri merkitys. Tätä merkitystä tulee kauttaaltaan korostaa myös mikäli turvapaikanhakijoiden yksilöllinen oikeusapu siirretään kokonaan oikeusapujärjestelmän piiriin. 
Ohjausryhmä ehdottaa myös, että turvapaikanhakijoiden oikeusapuun liittyviä tulkkauskuluja koskeva arviomääräraha siirretään sisäasiainministeriön hallinnonalalta yleisen oikeusavun piiriin. Tulkkauskulujen siirto on ongelmallinen. Olemassa olevassa oikeusapujärjestelmässä ei ole varauduttu siihen, että tulkki tai kääntäjä voisi toimittaa laskunsa oikeusaputoimistolle maksettavaksi suoraan valtion varoista. Mikäli turvapaikanhakijoiden oikeudelliseen avustamiseen liittyvät tulkkauskulut halutaan siirtää pois vastaanottokeskusten vastuulta, on oikeusapujärjestelmään luotava oma menettelynsä tulkkaus- ja käännöskulujen maksamiselle. Vaihtoehtona on jättää tulkkaus- ja käännöskulut jatkossakin kokonaan vastaanottokeskusten maksettavaksi.

3. Lopuksi 
Ohjausryhmän ehdotuksia voidaan pitää yleisesti ottaen kannatettavina. Kuten ohjausryhmä on todennut, olemassa olevassa järjestelmässä esiintyneet epäkohdat ja puutteet ovat parhaiten poistettavissa siirtämällä koko järjestelmä yleisen oikeusavun piiriin. Koska siirto ei sulje pois alan nykyisiä toimijoita, ei ole vaaraa palveluiden laadun heikkenemisestä. Avustajien toimintaan tulisi uudistuksen ja lupalakimiesjärjestelmän käyttöönoton jälkeen ulkopuolista valvontaa, joka tällä hetkellä puuttuu kokonaan pääosalta alan toimijoista. Samalla poistuu maahanmuuttoviraston kaksijakoinen rooli toisaalta turvapaikanhakijoiden oikeusavun ohjaajana ja toisaalta turvapaikka-asioissa ratkaisun tekevänä viranomaisena. Hakijoiden määrän kasvaessa tai vakiintuessa nykyisellekin tasolle on oikeusavun saatavuuden kannalta toivottavaa, että muutos rohkaisee alalle myös uusia toimijoita. Viime kädessä tämä voi myös valtavirtaistaa turvapaikanhakijoiden oikeusavun niin, että pakolais- ja ulkomaalaisjuridiikka ei ole enää suppean lakimiespiirin erityisalaa. Sitä kautta muutos voi jopa myötävaikuttaa suomalaisen ulkomaalaisoikeuden kehittymiseen.

Helsingissä 27. huhtikuuta 2011

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Mika Ilveskero
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATI 	Ville Punto, asianajaja, Asianajotoimisto Punto, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu hallinto-oikeuden asiantuntijaryhmässä.