OTT Matti Pellonpää

Vakuutusoikeuden toiminnan kehittäminen (työryhmämietintö 2009:10)

OIkeusministeriölle

 
Minulta on pyydetty lausuntoa yllä mainitusta mietinnöstä. Rajoittuen eräisiin Euroopan ihmisoikeussopimuksesta  (EIS)  aiheutuviin näkökohtiin esitän kunnioittaen seuraavaa.

 1.  Lääkärijäsenjärjestelmän kehittäminen 

Suurin osa vakuutusoikeuden ratkaisemista asioista (vuosittain n. 6000) edellyttää lääketieteellistä asiantuntemusta, jonka  turvaa ennen muuta vakuutusoikeuden lääkärijäsenjärjestelmä eli se,  ratkaisukokoonpanoon kuuluu kahden lakimiesjäsenen ohella lääkärijäsen. Tällaisen kokoonpanon osalta ei ole huomauttamista EIS:n  kannalta. Myöskään lääkärijäsenen kannanoton jääminen neuvottelusalaisuuden piiriin ei ole 6 artiklassa turvatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vastaista.

Lääkärijäsenjärjestelmän ongelmana pidetään sitä kohtaan tunnettu epäluottamusta (s. 21).  Lisäksi mietinnöstä käy ilmi, että nykykäytäntöön saattaa sisältyä myös oikeudenmukaisen  oikeudenkäynnin periaatteiden kannalta arveluttavia piirteitä,  erityisesti konsultoitujen lääkärijäsenten kannanottojen jääminen neuvottelusalaisuuden piiriin. (s. 22).  Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on korostanut, että asiaosaisen tulisi saada lausua kaikesta ulkopuolelta  tulleesta aineistosta, jolla pyritään vaikuttamaan ratkaisun sisältöön. Tuomioistuimen  oikeuskäytännössään julkituomien periaatteiden kannalta  ongelmallisena voidaan nähdä se, että asian ratkaisukokoonpanolla on  ilmeisesti usein käytössään sen ulkopuolelta tullutta ratkaisun sisältöön vaikuttavaksi  tarkoitettua materiaalia, jota asianosainen ei ole voinut  kommentoida.

Myös viitattujen  ihmisoikeussopimukseen liittyvien näkökohtien kannalta työryhmän  muutosehdotus on perusteltu (26 s.). Lääkärivarajäsenten aseman muuttaminen niin, että heistä tulisi ratkaisukokoonpanon ulkopuolisia  vakuutusoikeuden asiantuntijalääkäreitä, joiden tarvittaessa antaman lausunnon johdosta  asianosaista kuultaisiin, lisäisi merkittävästi menettelyn läpinäkyvyyttä sekä turvaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin asettamat vaatimukset epäilyksettä täyttävän menettelyn myös tältä osin.

2 Muodollisista istunnoista luopuminen 

Tiettyjen asioiden ratkaiseminen tuomioistuimessa ilman muodollisen istunnosta  järjestämistä ei ole kansainvälisesti katsoen  tuntematon  menettely. Sitä on eräissä asioissa sovellettu mm. EIT:n  omassa sisäisessä käytännössä sekä Norjan korkeimmassa oikeudessa, joka ratkaisee valitusluvan myöntämistä  koskevan asian useimmiten ilman istuntoa (jos lupa myönnetään, suullinen käsittely sen sijaan pidetään säännönmukaisesti).

Mietinnöstä käy ilmi, että vakuutusoikeus on käytännössä luopunut muodollisten istuntojen järjestämisestä kolmen jäsenen kokoonpanossa ratkaistavissa asioissa (s. 77). Nyt tämä käytäntö ehdotetaan tehtäväksi mahdolliseksi myös viisijäsenisissä asioissa  sekä vahvistettavaksi laissa. Uudistuksen puolesta on esitetty painavia käytännöllisiä ja myös prosessin läpinäkyvyyteen liittyviä syitä (s. 65-66) .

Asiaan liittyy kuitenkin myös tärkeitä periaatteellisia näkökohtia, joihin erityisesti mietintöön liitetyssä jäsenten Halila ja Heikkilä eriävässä mielipiteessä  on kiinnitetty huomiota.

Kuitenkaan istunnoista  luopumista ei voida pitää  EIS:n vastaisena, mikäli asiasta säädetään laissa ja menettelyllä on rajoitettu käyttöala.  Mikäli päätöksenteko ilman istuntoja muodostuisi kuitenkin käytännössä poikkeuksettomaksi pääsäännöksi,  saattaisi nousta kysymys, ollaanko enää tekemisissä EIS 6 artiklan  mukaisen  tuomioistuimen perustunnusmerkit täyttävän elimen kanssa. 

Ehdotettujen uudistustenkin jälkeen järjestelmään kuitenkin sisältyy siinä määrin merkittäviä rajoitteita, että ehdotettu uudistus on mielestäni hyväksyttävissä.  Periaatteellisesti tärkeimmissä asioissa, jotka ratkaistaan joko vahvennetussa istunnossa tai  täysistunnossa (13 §), suullinen kollegiaalinen menettely on turvattu.   Myös muissa asioissa on tarkoituksena, että epäselvissä tilanteissa olisi  järjestettävä istunto. Ehdotetun 10 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan: "Asia voidaan ratkaista myös ilman erillistä istuntoa sen jälkeen, kun jäsenet ovat asiakirjojen heillä kierrettyä olleet asiasta yksimielisiä." 

Sanamuodon valossa ei tosin ole välttämättä aivan selvää, tarkoittaako yksimielisyysvaatimus yksimielisyyttä itse asiaratkaisun osalta vai edellyttääkö luopuminen istunnosta yksimielisyyttä myös tämän menettelykysymyksen osalta. Toisin sanoen,  voisiko pääasian osalta yksimielisen kokoonpanon yksi jäsen  saada suullisen istunto järjestettäväksi, mikäli hän katsoo sen tärkeäksi  asian merkittävyyden vuoksi tai muusta syystä?  Oletettavasti asia olisi käytännössä  hoidettavissa niin, että yhden jäsenen mistä syystä tahansa halutessa istuntoa sellainen järjestetään. Kuitenkin saattaisi olla aihetta vielä enemmän  korostaa sitä, että  pelkästään asiakirjojen kierrätykseen perustuvan menettely on sen määrällisestä yleisyydestä huolimatta periaatteessa  poikkeus pääsäännöstä.. Tämä voitaisiin tehdä selventämällä, että jäsenellä on aina mahdollisuus saada asia käsiteltäväksi  suullisessa istunnossa käytävässä kollegiaalisessa  menettelyssä. Tässä tarkoituksessa voitaisiin 10 §:n 1 momentin toista virkettä harkita muutettavaksi kuulumaan esimerkiksi seuraavasti: "Asia voidaan ratkaista myös ilman erillisen istunnon järjestämistä sen jälkeen, kun jäsenet ovat asiakirjojen heillä kierrettyä olleet  lopputuloksen osalta yksimielisiä eikä kukaan ole vaatinut istunnon järjestämistä."

 3. Lisäselvityksen rajoittaminen  

Vakuutusoikeusmenettelyn osalta on Euroopan ihmisoikeustuomioistuin vahvistanut erinäisiä ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan loukkauksia kuulemisvirheen perusteella. Taustalla on EIT:n noudattama  tiukka kuulemisperiaate; asianosaista on kuultava kaikista oikeudenkäyntiaineistoon sisältyvistä lausunnoista ja selvityksistä ja hänen on itsensä voitava päättää, onko hänellä aihetta lausua niistä. Näitä  vaatimuksia on joskus saatettu rikkoa pelkästä huolimattomuudesta, kun hyvin myöhään - jopa ratkaisupäivän jälkeen -  tuomioistuimeen saapuneesta materiaalista ei ole kuultu asianosaista.  Tähän nähden on 16 §:n momentin sisältämä säännös perusteltu: "Vakuutusoikeus voi jättää kirjallisen tai suullisen selvityksen huomioon ottamatta, jos selvitys saapuu vakuutusoikeuteen asian ratkaisupäivänä tai sen jälkeen."  Ehdotus ei rajoita kohtuuttomasti asianosaisen oikeuksia, selkeyttää yhdessä 4 momentissa ehdotetun säännöksen kanssa  prosessia ja helpottaa ihmisoikeussopimuksen asettamien vaatimusten noudattamista. Viimeksi mainitulta kannalta olisi suositeltavaa tehdä selväksi, että huomioon ottamatta jäävää selvitystä ei sisällytetä oikeudenkäyntiaineistoon.  Näin on sen vuoksi, että aina tapauksesta  Kerojärvi v. Suomi (1995) lähtien ongelmalliseksi ihmisoikeustuomioistuimessa on osoittautunut  juuri se, että oikeudenkäyntiaineistoon ("case file", "dossier")  sisällytetystä materiaalista ei ole kuultu asianosaista. Harkittavaksi voitaisiin ottaa 16 §:n  
3 momentin täydentäminen asiaa koskevalla täsmennyksellä (esim.: "Tällaista selvitystä ei sisällytetä oikeudenkäyntiaineistoon."). 

4. Lopuksi

Vakuutusoikeus ratkaisee vuosittain enemmän asioita kuin mikään muu maamme hallintotuomioistuin.  Siinä noudatettavien menettelyjen on oltava joutuisia ja muiltakin osin täytettävä kansalaisten oikeusturvaodotukset.  Katson, että työryhmän ehdotukset ovat toiminnan tehokkuuden näkökulmasta perusteltuja mutta samalla sellaisia, että ne mahdollistavat oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. EIS 6 artiklan mukaiset vaatimukset on kuitenkin pidettävä mielessä myös lakia sovellettaessa ja huolehdittava esim. siitä, että suullisia käsittelyä koskeviin pyyntöihin suhtaudutaan vakavasti ja että istunnoista luopumisesta  ei muodostu poikkeuksetonta automatiikkaa. Tällaisilla reunaehdoilla pidän työryhmän ehdotuksia kannatettavina.

Helsingissä marraskuun 19. päivänä 2009

Matti Pellonpää

oikeustieteen tohtori, Espoo