VAKUUTUSOIKEUS 	MUISTIO
Prosessityöryhmä 	30.10.2006

TIIVISTELMÄ ARVIOIDUISTA PROSESSUAALISISTA TEHOSTAMISKEINOISTA

Johdanto
Vakuutusoikeus on jo pitkään ollut pahoin ruuhkautunut tuomioistuin. Mahdollisista lisäresursseista huolimatta tilanne uhkaa jatkua entisellään. Päätösten poistamista koskevia asioita ollaan vuonna 2007 siirtämässä muutoksenhakulautakunnille, mutta tilalle on tulossa uusia valitusasiaryhmiä. Päätösten poistamista koskevat asiat ovat pääosin selkeitä, eivätkä ne yleensä edellytä yksityiskohtaisia perusteluja. Valitusasiat ovat sen sijaan työläämpiä ja ne tulee perustella laajemmin. Jatkossa vakuutusoikeus tullee ratkaisemaan suunnilleen entisen määrän asioita, mutta ne tulevat olemaan keskimäärin nykyistä vaativampia. 

Prosessityöryhmä katsoo, että ei ole järkevää yrittää korjata tilannetta lisäämällä vakuutusoi-keuden resursseja loputtomiin, vaan tulisi pyrkiä puuttumaan myös ruuhkautumista aiheuttaviin prosessuaalisiin rakenteisiin. Nykymenolla vakuutusoikeus uhkaa kasvaa liian suureksi tuomioistuimeksi, mistä aiheutuu monenlaista haittaa. Mitä suuremmaksi tuomioistuin kasvaa, sitä vähäisemmäksi käy lisäresursseista saatava hyöty. Tämä on  nähtävissä jo vakuutusoikeudessakin. Yhdelle tuomioistuimelle yli 11.000 tuhannen hyvin perustellun päätöksen antaminen vuosittain alkaa olla epärealistinen tehtävä, kun otetaan huomioon, että näistä yli 10.000 asiassa päätös on lopullinen. Ylimpänä muutoksenhakuasteena vakuutusoikeudella on myös erityisvelvoitteita, jotka pitäisi pystyä täyttämään. Tällä hetkellä vakuutusoikeuden tilanne muistuttaa KKO:n tilannetta ennen valituslupajärjestelmän käyttöönottoa.

Vakuutusoikeuden toiminnan tehostamista suunniteltaessa ohjenuorana voidaan käyttää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 16.5.2006 antaman päätöksen (Pirinen-tapaus) perusteluissa lausuttua:

“Niin ollen ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että monet sosiaaliturvaa koskevat jutut voidaan käsitellä paremmin kirjallisessa kuin suullisessa menettelyssä, koska ne ovat yleensä varsin teknisiä ja niiden lopputulos riippuu tavallisesti kirjallisista lääkärinlausunnoista. On perusteltua katsoa, että tällä alueella viranomaiset saavat kiinnittää huomiota tehokkuuden ja ta-loudellisuuden vaatimuksiin. Suullisten käsittelyjen systemaattinen pitäminen voisi olla esteenä sille erityiselle joutuisuudelle, jota sosiaaliturva-asioissa edellytetään.”

1. Valituslupajärjestelmä
Valtaosa vakuutusoikeuden käsittelemistä asioista on sellaisia, joilla on yksityisen asianosaisen toimeentulon tai oikeusturvan kannalta suuri merkitys. Toisaalta vakuutusoikeus käsittelee  runsaasti myös sellaisia asioita, jotka ovat yksityiselle asianosaiselle vähemmän merkityksellisiä.

Työryhmä katsoo, että käytettävissä olevat rajalliset voimavarat tulisi jatkossa kohdentaa optimaalisesti siten, että kuhunkin asiaan kohdennettaisiin voimavaroja oikeusturvan toteutumisen varmistamisen kannalta riittävästi, mutta ei kuitenkaan enempää kuin kunkin valittajan oikeusturva todellisuudessa edellyttää. Mikäli yksityisille asianosaisille vähemmän tärkeiden asioiden käsittelyä kevennettäisiin, olisi vapautuvat voimavarat mahdollista kohdentaa näille tärkeämpien asioiden käsittelyyn. Nykyisin tämä ei ole mahdollista, vaan kaikki asiat joudutaan käsittelemään samoja menettelytapoja noudattaen.  Kun asioita ratkaistaan n. 11.000 vuodessa,  jo pelkästään yksinkertaistenkin, asiaratkaisun sisältävien päätösten kirjoittaminen vaatii suuren vuotuisen työmäärän. 

Valituslupajärjestelmän käyttöönotto olisi sekä yksinkertainen että tehokas keino luoda vakuutusoikeuteen uusi, kevennetty muutoksenhakuprosessi. Se on työryhmän mielestä lisäksi ainoa nähtävissä oleva toimiva “seulontajärjestelmä” vakuutusoikeuteen. Valituslupajärjestelmä on myös ainoa nähtävissä oleva keino luoda todellisuudessa tuntuvalla tavalla vaihtoehtoinen kevennetty menettely. Tehokkuutta käsittelyyn saavutettaisiin mm. sillä, että valituslupapäätöksiä ei olisi  tarpeen perustella ja ne voitaisiin käsitellä nykyisiä ratkaisukokoonpanoja kevyemmissä kokoonpanoissa. Myös pakollisten prosessitoimien määrä vähenisi. Valituslupajärjestelmä vähentäisi myös jonkin verran muutoksenhaun määrää yksityiselle asianosaiselle vähemmän tärkeissä asioissa.

Valituslupajärjestelmään suhtaudutaan yleisesti varauksellisesti. Valituslupajärjestelmä vakuutusoikeudessa oikein toteutettuna ei kuitenkaan vaarantaisi kokonaisoikeusturvaa, vaan päinvastoin parantaisi sitä, koska yksityiselle asianosaiselle merkittävämmät asiat voitaisiin käsitellä joutuisammin. Valituslupajärjestelmän käyttöönottoa harkittaessa tulisikin punnita, kumpi on tärkeämpää: Se, että yksityiselle asianosaiselle vähemmän tärkeisiin asioihin uhrataan tarpeettoman paljon voimavaroja, mistä johtuen vakuutusoikeus on jatkuvasti ruuhkautunut, eikä valittajien toimeentulon kannalta merkittäviä asioita voida käsitellä riittävän joutuisasti (vrt. KKO ennen valituslupajärjestelmää), vaiko päinvastainen tilanne. Punninnan lopputulos lienee selvä. 

Vakuutusoikeudessa on asiaryhmiä, joihin valituslupajärjestelmä sopisi hyvin (vielä 1980 - luvulla vakuutusoikeudessa oli käytössä valituslupajärjestelmä KELA-asioissa). Parhaillaan vireillä olevissa lakiesityksissä ehdotetaan päätöksen poistamista koskevien asioiden (purkuasiat) käsittelyn siirtämistä vakuutusoikeudelta muutoksenhakulautakunnille. Lakiesitysten mukaan muutoksenhakulautakuntien poistoasiassa antamiin päätöksiin olisi kuitenkin valitusmahdollisuus vakuutusoikeuteen. Valituslupajärjestelmä sopisi erityisen hyvin näihin valitusasioihin, sillä ei ole tarkoituksenmukaista, että vakuutusoikeus käsittelisi valitusasioina kaikki päätöksen poistamista koskevat valitukset. Riittävää olisi, että vakuutusoikeus ainoastaan valvoisi ja seuraisi muutoksenhakulautakuntien päätöksen poistamista koskevaa ratkaisukäytäntöä sekä tarvittaessa ratkaisuillaan ohjaisi sitä. Valituslupajärjestelmä saattaisi sopia myös esim. erilaisiin tukiasioihin (opintotukiasioita käsiteltiin aikaisemmin KHO:ssa ja siellä ne olivat valitusluvan takana).

2. Ratkaisukokoonpanojen keventäminen
Ottaen huomioon, että vakuutusoikeus on ylin muutoksenhakuaste, ratkaisukokoonpanoja ei työryhmän mielestä voida keventää nykyisestä 3-jäsenisissä asioissa. Ratkaisukokoonpanojen keventäminen 5-jäsenisissä asioissa voisi kohdentua vain työoloja tunteviin asiantuntijajäseniin.  Heidän osallistumistaan vähentämällä olisi mahdollista lyhentää käsittelyaikoja  ja vähentää heistä aiheutuvia käsittelykustannuksia (n. 100.000 euroa vuodessa). Työryhmän mielestä tulisi selvittää, ovatko työoloja tuntevat asiantuntijajäsenet nykyisessä määrin tarpeellisia vakuutusoikeudessa. Tällöin tulisi ottaa huomioon erityisesti se, että jo muutoksenhakulautakunnissa asioiden käsittelyyn osallistuu työoloja tuntevia asiantuntijajäseniä. 

Selvittää tulisi myös, ovatko jotkut asiaryhmät laadultaan sellaisia, että asiantuntijajäsenten osallistuminen niiden käsittelyyn ei nykyisin olisi välttämätöntä. Tällä hetkellä osallistumista ei ole rajoitettu asiaryhmien sisällä. Esim. työtapaturma-asioissa työoloja tuntevat asiantuntijat osallistuvat kaikkien näiden asioiden käsittelyyn asian laadusta riippumatta. Vakuutusoikeudessa on kuitenkin useita asiakokonaisuuksia, joiden käsittely voisi tapahtua ilman työoloja tuntevien asiantuntijajäsenten osallistumistakin (mm. prosessuaaliset ratkaisut, vain vähäisessä määrin harkinnanvaraiset asiat, intressiltään hyvin vähäiset asiat sekä hyvin selvät asiat; vrt. käräjäoikeuksien lautamiesten osallistuminen asioiden käsittelyyn).
 
Työoloja tuntevien asiantuntijajäsenten osallistumista tulisi siis kohdentaa nykyistä paremmin asiaryhmä- ja asiakohtaisesti. Työryhmän mielestä heidän tulisi osallistua asioiden käsittelyyn vain siinä laajuudessa kuin se on muutoksenhakijan kokonaisoikeusturvan kannalta perusteltua.

3. Tuomaripainotteisuuden lisääminen
Tarkastavana jäsenenä toimiva esittelevä vakuutusoikeustuomari voi myös esitellä asian lääkeopillisissa asioissa. Tällöin ei tarvita jäsenten lisäksi esittelijää, jolloin hänen työpanoksensa vapautuu. Tällä tavalla voidaan keventää lääkeopillisissa asioissa käsittelykokoonpanoa. Tämä edellyttää kuitenkin sitä, että esittelevä tuomari on riittävän kokenut. Tähän saakka tuomaripainotteisuuden hyödyntämistä on rajoittanut se, että esittelevien tuomareiden työpanos on jouduttu käyttämään tuomareiden työtilanteen helpottamiseen. Pidemmällä aikavälillä tuomaripainotteisuuden lisäämisellä voidaan kuitenkin ratkaisutoimintaa tehostaa paitsi laadullisesti, myös määrällisesti. 

4. Muut keinot

4.1 Muodollisista istunnoista luopuminen
Tältä osin prosessityöryhmä viittaa asiasta 15.6.2006 laadittuun erilliseen muistioon. Muistiota on käsitelty vakuutusoikeuden hallintoistunnossa, jossa katsottiin, että muodollisesta istunnosta luopuminen edellyttää lainsäädäntötoimenpiteitä.

4.2 Lisäselvityksen toimittamisoikeuden rajoittaminen 
Tällä hetkellä vakuutusoikeus ottaa vastaan lisäselvitystä rajoituksetta koko asian vireilläoloajan. Toimitettavan lisäselvityksen suuri määrä pidentää käsittelyaikoja ja aiheuttaa lisätyötä. Mikäli lisäselvityksen toimittamisoikeutta rajoitettaisiin, lyhentäisi se käsittelyaikoja ja vähentäisi työtä. Tulisi selvittää, miten lisäselvityksen toimittamisoikeutta voitaisiin rajoittaa (valitus- tai muuhun määräaikaan tmv.). Tämä saattaa edellyttää, että asiasta säädettäisiin laissa.

4.3 Sisäisten menettelyjen ja käytäntöjen tehostaminen
Työryhmä katsoo, että menettelyteitse ei ole mahdollista kohdentaa voimavaroja kokonaisoikeusturvan kannalta parhaalla mahdollisella tavalla. Erillinen kevennetty sisäinen menettely edellyttäisi, että asiat “seulottaisiin” vireilletulovaiheessa ja ohjattaisiin niiden vaatiman käsittelytavan mukaisesti eteenpäin. Asioiden suuren määrän vuoksi  niiden “seulominen” ei kuitenkaan olisi käytännössä mahdollista. Kevennettyä sisäistä menettelyä ei olisi mahdollista toteuttaa siitäkään syystä, että kaikki prosessitoimet ja asianmukaisesti perustellun päätöksen laatiminen on joka tapauksessa tehtävä.

Sisäisen käytännön tehostamisen osalta työryhmä on havainnut merkittäväksi tehostamismahdollisuudeksi nykyisen työkyvyttömyyseläkeasioiden käsittelyjärjestyksen muuttamisen. Aiemmassa käsittelyjärjestyksessä lääkärijäsen laati alustavan lausuntonsa ennen kuin asia siirtyi esittelijälle, ja esittelijä laati esityksensä sekä päätösehdotuksensa sen perusteella. Maija Sakslin OM:n määräyksestä laatiman selvityksen (Lausuntoja ja selvityksiä 2003:21) johdosta vakuutusoikeuden aiempaa käsittelyjärjestystä muutettiin siten,  että nykyisin lääkärijäsen perehtyy työkyvyttömyyseläkeasiaan vasta sen jälkeen kun esittelijä on laatinut esityksensä sekä päätösehdotuksensa. Uudistuksella tavoiteltiin lääkärijäsenen roolin selkeyttämistä eli haluttiin päästä eroon tilanteesta, jossa vakuutusoikeuden lääkärijäsen toimi asiassa ensin asiantuntijan roolissa ja sen jälkeen samassa asiassa ratkaisukokoonpanon jäsenenä. Tämä tavoite on nykyisessä käsittelyjärjestyksessä saavutettu.

Aiempaan verrattuna nykyinen käsittelyjärjestys edellyttää kuitenkin esittelijältä syvällistä perehtymistä sellaisiin lääketieteellisiin seikkoihin, joihin hänellä ei voi koulutuksensa puolesta olla minkäänlaisia valmiuksia. Tarpeetonta lisätyötä aiheutuu myös siitä, että esittelijän ratkaisuehdotus saattaa sittemmin osoittautua vääräksi pelkästään sen vuoksi, että lääkärijäsen asiantuntemuksensa perusteella on asiasta toista mieltä. Nykyisellään työkyvyttömyyseläkeasiat vaativat esittelijältä enemmän aikaa kuin aiempaa käsittelyjärjestystä noudatettaessa. Uusien esittelijöiden kohdalla tämä korostuu erityisesti ja se on saattanut vaikuttaa esittelijöiden vaihtuvuuteen. Koska nykyiseen käsittelyjärjestykseen siirryttäessä ei voitu edellyttää, että työkyvyttömyyseläkejuttujen pisteytys olisi pidetty entisellään, niin juttukohtaisia pisteitä korotettiin. Tämän seurauksena työkyvyttömyyseläkeasioita ratkaistaan vuosittain runsaat 500 juttua aikaisempaa vähemmän. Nykyisen käsittelyjärjestyksen on myös muutoin havaittu hidastavan työkyvyttömyyseläkeasioiden käsittelyä. Se on myös lähtökohdiltaan vastoin niitä periaatteita, joita asiantuntijan tehokkaassa hyödyntämisessä yleisesti noudatetaan.

Maija Sakslinin selvityksen johdosta lääkärijäsenen roolia vakuutusoikeudessa on kyetty selkeyttämään, mutta se on toisaalta johtanut siihen, että työkyvyttömyyseläkeasioiden käsittelyajat ovat pidentyneet. Kun näin on käynyt, on varsin kyseenalaista, onko muutoksenhakijan kokonaisoikeusturvassa tapahtunut mitään paranemista. Työryhmän näkemyksen mukaan näin ei ole käynyt. Tähän nähden ja huomioon ottaen, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään korostanut käsittelyn joutuisuuden tärkeyttä sosiaaliturva-asioissa jopa muutoksenhakijan muiden prosessuaalisten oikeuksien kustannuksella, työryhmä katsoo, että työkyvyttömyyseläkeasioiden käsittelyjärjestys tulisi palauttaa entiselleen. Tällöin voitaisiin lisätä vakuutusoikeuden vuosittain ratkaisemien asioiden määrää, kun juttujen pisteytys samalla palautettaisiin aiemmalle tasolle. 

5. Jatkotoimenpiteet
Jatkotoimenpiteiden osalta prosessityöryhmä on toteaa, että edellä kohdissa 1, 2, 4.1 ja 4.2 mainittujen tehostamiskeinojen riittävä selvittäminen ei ole mahdollista virkatyön ohella, vaan se vaatisi päätoimisesti selvitystyöhön keskittyvän selvitysmiehen tai työryhmän asettamista.