OM/4/32/2006

Vakuutusoikeuden toiminnan kehittäminen

Oikeusministeriö on pyytänyt meiltä lausuntoa Vakuutusoikeuden toiminnan kehittämistä koskevasta työryhmän mietinnöstä (Työryhmämietintö 2009:10). Pyydettynä lausuntona esitämme kunnioittavasti seuraavaa.

Työryhmän kokoonpanosta

Työryhmässä on ollut yhdeksän jäsentä, joista viisi on ollut vakuutusoikeudesta, kaksi oikeusministeriöstä, yksi sosiaali- ja terveysministeriöstä sekä yksi korkeimmasta hallinto-oikeudesta. Esitykseen sisältyy oikeusministeriön ja korkeimman hallinto-oikeuden jäsenten eriävät mielipiteet.

Työryhmän kokoonpano ja edustavuus on silmiinpistävän suppea, etenkin kun ryhmän enemmistö on vakuutusoikeudesta, jonka toimintaa on ollut tarkoitus selvittää. Vakuutusoikeudella on ollut valmistelussa vahva rooli, ja käytännössä esitykset ovatkin ilmeisesti pitkälle vakuutusoikeuden itsensä esityksiä.

Tuomioistuimen kokoonpano ja menettelytavat ovat merkittäviä yhteiskunnallisia kysymyksiä, jotka edellyttäisivät laajapohjaista ja monipuolista valmistelua. Ei voida pitää hyväksyttävänä sitä, että tuomioistuin voisi päättää kokoonpanostaan käytännössä itse. Sen vuoksi tämä valmistelu ei voi olla ainakaan laajakantoisempien ja periaatteellisempien muutosesitysten pohjana. Yksityiskohtaisia esityksiä kommentoimme tarkemmin jäljempänä.

Kiinnitämme huomiota myös siihen, että työryhmä ei ole juurikaan pystynyt esittämään arvioita siitä, mitä konkreettisia vaikutuksia muutosesityksillä olisi esimerkiksi käsittelyaikoihin. Pitkiä käsittelyaikoja pidetään vakuutusoikeuden suurimpana ongelmana. Vakuutusoikeuden toiminta ja prosessit on kuvattu esityksessä huolella, mutta ehdotusten konkreettiset vaikutukset on jätetty arvioimatta.

Mietinnön mukaan vakuutusoikeuden päätöksen antopäivästä sen postittamiseen kuluu huomattavan pitkä aika, jopa yksi kuukausi. Tämä viittaa siihen, että tuomioistuimen sisäisissä prosesseissa on sellaista kehittämisen tarvetta, joka ei edellytä välttämättä lainmuutoksia. Prosessien selvittämiseen olisi luontevaa käyttää ulkopuolisia asiantuntijoita.

Asiantuntijalääkärien lausuntojen käyttö

Työryhmä ehdottaa, että vakuutusoikeuden lääkärijäsenten varajäsenet korvattaisiin uudella asiantuntijalääkäri-instituutiolla. Asiantuntijalääkärit eivät kuuluisi tuomioistuimen kokoonpanoon, mutta he antaisivat tuomioistuimelle lausuntoja. Tarkoituksena on, että asiantuntijalääkärin lausunto hankittaisiin nykyistä huomattavasti useammin, noin joka kymmenennessä jutussa.

Asiantuntijalääkärien lausuntojen käytöllä pyrittäisiin lisäämään vakuutusoikeuden toiminnan läpinäkyvyyttä ja vuorovaikutteisuutta.

Emme pidä ehdotusta onnistuneena. Työryhmän mietinnössä kuvataan perusteellisesti, kuinka ulkopuolisten lääkärinlausuntojen hankkiminen voi johtaa päätösvallan siirtymiseen tuomioistuimen ulkopuolelle. Olemme tästä samaa mieltä. Asiantuntijalääkäreiden laajamittainen käyttö johtaisi käytännössä samaan lopputulokseen. Vakuutusoikeus joutuisi todennäköisesti tilanteisiin, joissa sen olisi vaikea poiketa asiantuntijalääkärin lausunnosta.

Ehdotusta on perusteltu vakuutusoikeuden lääkärijärjestelmää kohtaan tunnetulla epäluottamuksella. Työryhmä katsoo, että muutoksella voitaisiin lisätä luottamusta vakuutusoikeuden toimintaan.

Vakuutusoikeuden lääketieteellinen osaaminen on käsittääksemme korkeatasoista, eikä epäluottamukselle ole todellisia perusteita. Emme usko, että ehdotus johtaisi luottamuksen lisääntymiseen. Se voisi johtaa jopa päinvastaiseen lopputulokseen kuin on tavoiteltu.

Ehdotus merkitsisi sitä, että vakuutusoikeuteen muodostuisi kaksi erilaista oikeudenkäyntimenettelyä. Valtaosa jutuista käsiteltäisiin nykyiseen tapaan, mutta noin joka kymmenennessä jutussa prosessi olisi erilainen. Niissä vakuutusoikeus hankkisi asiantuntijalääkärin lausunnon, siitä kuultaisiin asianosaisia ja järjestettäisiin ehkä suullinen käsittely. Pelkästään vuorovaikutteisuuden ja läpinäkyvyyden lisäämiseen käytettäisiin huomattava määrä vakuutusoikeuden resursseja.

Uuden, perusteellisemman menettelyn ulkopuolelle jääneiden luottamus vakuutusoikeutta kohtaan ei varmaankaan lisääntyisi. Lienee myös selvää, että vakuutusoikeus ei voisi poiketa asiantuntijalausunnosta valittajalle kielteiseen suuntaan, mikäli tavoitteena on luottamuksen lisääminen. Päätösvalta siirtyisi tältä osin asiantuntijalääkärille, joka ei kuuluisi tuomioistuimen kokoonpanoon.

Työryhmä esittää, että asiantuntijalääkäreitä käytettäisiin silloin, kun asialla on huomattavan suuri merkitys asianosaiselle tai kun asiassa on esitetty poikkeuksellisen laadukas selvitys. Tältäkin osin näemme asian hieman toisin. Merkittävissä asioissa todellinen päätösvalta on pidettävä tiukasti tuomioistuimella. Juttujen jakaminen kahteen eri menettelyyn on kaiken kaikkiaan niin merkittävä periaatteellinen kysymys, että sen toteuttamiselle ei ole mielestämme edellytyksiä tämän selvityksen pohjalta.

Kuten olemme edellä todenneet, epäluottamukselle ei mielestämme ole todellisia perusteita. Voidaan myös kysyä, kuinka laajaa tuo epäluottamus todella on. Käsittääksemme kyse on pienestä mutta äänekkäästä ryhmästä. Tuomioistuimen tärkein tehtävä on aineellisesti oikeiden ratkaisujen tekeminen. Asiantuntijalausunnoilla on varmasti tärkeä merkitys myös tulevaisuudessa, mutta niiden käyttö tulisi rajata tilanteisiin, joissa tuomioistuimella itsellään ei ole tarvittavaa erityisasiantuntemusta. 

Asiantuntijajäsenten käytön vähentäminen

Työryhmä esittää, että mm. työmarkkinajärjestöjen ehdotuksesta nimettyjen sivutoimisten asiantuntijajäsenten käyttöä vakuutusoikeudessa vähennettäisiin merkittävästi. Asiantuntijajäsenet jäisivät pois jutuista, jotka ovat puhtaasti lainopillisia. Esimerkiksi työttömyysturvajutuissa asiantuntijajäseniä käytettäisiin vain, jos asiassa on annettu työvoimapoliittinen lausunto.

Pidämme esitystä yllättävänä emmekä voi hyväksyä sitä. Työryhmä ei ole perustellut millään tavalla sitä, miten tällaiseen esitykseen on päädytty tai mitä hyötyjä sillä saavutettaisiin. Esitystä lukiessa päätyykin helposti siihen lopputulokseen, että muutos ei parantaisi vakuutusoikeuden toimintaa vaan päinvastoin heikentäisi sitä.

Työryhmän mietinnössä korostetaan tuomioistuimen luotettavuuden tärkeyttä. Esityksessä siteerataan vakuutusoikeuden omaa lausuntoa, jossa on todettu, että asiakaspalvelussa saatujen kokemusten mukaan asiantuntijajäsenten käyttö on ollut omiaan lisäämään muutoksenhakijoiden luottamusta vakuutusoikeuden toimintaan. Asiantuntijajäsenten käytön vähentäminen olisi nurinkurista, koska työryhmän keskeinen tavoite on luottamuksen lisääminen.

Monet työmarkkinajärjestöjen esityksistä nimetyt asiantuntijajäsenet ovat juristeja ja työlainsäädännön sekä työehtosopimusten erityisasiantuntijoita. Tämä on todettu myös vakuutusoikeuden lausunnossa. Vakuutusoikeus on todennut, että vakuutustuomareiden voi olla vaikeata pitää yllä asiantuntemusta näissä asioissa. Työryhmä esittää kuitenkin, että asiantuntijajäsenistä luovuttaisiin nimenomaan erityisasiantuntemusta edellyttävissä eli lainopillisissa jutuissa.

Esitys johtaisi siis luottamuksen vähentymiseen vakuutusoikeutta kohtaan sekä asiantuntemuksen poistumiseen. Mitään perusteluita ehdotukselle ei ole esitetty. Muutos ei esimerkiksi jouduttaisi juttujen käsittelyä. Päinvastoin voidaan ajatella, että monien erilaisten kokoonpanojen ylläpito ja juttujen jakaminen niille voisivat aiheuttaa vakuutusoikeudelle lisää hallinnollista työtä.

Tuomioistuimen kokoonpano pitää määrätä laissa. Käsityksemme mukaan monissa tapauksissa voisi olla vaikea vetää rajaa sen suhteen, milloin on kyseessä puhtaasti lainopillinen juttu ja milloin muu juttu. Käytännössä tämä merkitsisi sitä, että vakuutusoikeudella itsellään olisi runsaasti harkintavaltaa sen suhteen, missä kokoonpanossa juttu käsiteltäisiin. Tätä ei voitane pitää lain mukaisena menettelynä.

Vakuutusoikeus on erityistuomioistuin, ja yksi sen erityispiirre on ollut sivutoimisten asiantuntijajäsenten käyttäminen. Mikäli asiantuntijajäsenten käytöstä asteittain luovutaan, vakuutusoikeuden olemassaololle ei ole välttämättä samanlaisia perusteita kuin tähän asti. Tällöin voitaisiin harkita esimerkiksi sitä, olisiko sosiaalivakuutuksen muutoksenhakuasiat siirrettävä ylimmässä asteessa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Muodollisista istunnoista luopuminen

Työryhmä ehdottaa, että osa jutuista ratkaistaisiin ilman muodollista istuntoa. Jos asiakirjojen kierron jälkeen voitaisiin todeta, että jäsenet ovat päätösesityksestä samaa mieltä, istuntoa ei järjestettäisi vaan vakuutusoikeuden tuomari toteaisi yksimielisyyden, minkä jälkeen päätös toimitettaisiin asianosaisille. Tällä tavalla voitaisiin jouduttaa asioiden käsittelyä.

Ehdotukseen sisältyy tiettyjä periaatteellisia ongelmia, kuten työryhmän esitykseen liitetyissä eriävissä mielipiteissä todetaan. Tällä muutoksella voitaisiin kuitenkin merkittävästi jouduttaa asioiden käsittelyä ilman, että valittajan oikeussuoja tosiasiassa heikentyisi. Kannatamme työryhmän esitystä tältä osin.

Yhden tuomarin kokoonpano, täysistunto, hallintoistunto ja esittelijän asema

Työryhmä ehdottaa, että tietyt yksinkertaiset asiat voitaisiin ratkaista yhden tuomarin kokoonpanossa. Tällaisia asioita olisivat mm. myöhästyneet valitukset, peruutukset sekä täytäntöönpanon keskeyttämispyynnöt. Muutoksella voitaisiin ilmeisesti tehostaa vakuutusoikeuden toimintaa merkittävästi, emmekä näe estettä tällaisen ehdotuksen toteuttamiselle.

Tämän ohella työryhmä ehdottaa, että eräät asiat voitaisiin ratkaista yhden tuomarin ja lääkärijäsenen muodostamassa kokoonpanossa. Uutta ratkaisukokoonpanoa käytettäisiin asioissa, joissa ratkaisu painottuu lääkärijäsenen erityisammattitaitoon ja joissa ei ole sellaisia oikeudellisia ongelmia, jotka edellyttäisivät useamman lainoppineen jäsenen arviota.

Pidämme tätä ehdotusta jossakin määrin ongelmallisena. Lääkärin arvio on ratkaisevassa asemassa monissa vakuutusoikeuden asioissa, tyypillisimpinä työkyvyttömyyseläkeasiat. Tarkoituksena ei kuitenkaan ilmeisesti ole, että suuri osa niistä menisi suppeampaan kokoonpanoon. Rajanveto sen suhteen, mitkä asiat kuuluisivat suppeaan kokoonpanoon ja mitkä normaalikokoonpanoon voi olla vaikeata. Harkintavalta ei saa jäädä liiaksi tuomioistuimelle itselleen. Meillä ei ole kuitenkaan huomauttamista esityksen johdosta, jos rajanveto pystytään tekemään laissa riittävän täsmällisesti.

Työryhmä esittää, että vakuutusoikeuden täysistunnon ja hallintoistunnon kokoonpanoja supistettaisiin nykyisestä. Täysistuntoon kuuluisi kuitenkin aina asian ratkaissut kokoonpano. Meillä ei ole huomautettavaa esityksen johdosta.

Työryhmä esittää, että vakuutusoikeuden esittelijä voisi tietyissä tilanteissa toimia tuomioistuimen yhtenä jäsenenä. Esitykseen liitetyssä eriävässä mielipiteessä on todettu, että asiaan liittyy laajempia periaatteellisia kysymyksiä ja että se pitäisi ratkaista erikseen yhdenmukaisesti kaikkien tuomioistuinten osalta. Yhdymme eriävässä mielipiteessä tältä osin esitettyihin näkemyksiin.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto
Lainsäädäntö ja kauppapolitiikka

Jukka Ahtela
Johtaja