Oikeusministeriö

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan lausunto oikeusministeriön työryhmämietinnöstä ”Vakuutusoikeuden toiminnan kehittäminen” (Työryhmämietintö 2009:10)

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta ottaa lausunnossaan kantaa vain niihin ehdotuksiin, joilla on vaikutusta vakuutusoikeuden ratkaisutoimintaan ja jotka näin ollen saattavat vaikuttaa myös muutoksenhakulautakunnan toimintaan. Muutoksenhakulautakunta katsoo, ettei sillä ole tarvetta lausua työryhmämietinnöstä vakuutusoikeuden sisäisiin työjärjestelyihin ehdotettujen muutoksien osalta.

Yhden tuomarin kokoonpano 

Hallintolainkäytön piirissä yhden tuomarin istunnot ovat jo tällä hetkellä käytössä hallinto-oikeuksissa yksinkertaisia prosessuaalisia ratkaisuja tehtäessä. Samoin on säädetty laissa sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnasta. Siellä on saatu hyviä kokemuksia käsittelyn nopeutumisen osalta. Kun kyseessä ovat juridisesti yksinkertaiset asiat, niiden joustava ja nopea ratkaiseminen yhden tuomarin istunnossa lienee kaikkia osapuolia parhaiten palveleva ratkaisu. Myös mahdollisuus siirtää asia tarvittaessa suuremman kokoonpanon ratkaistavaksi vahvistaisi oikeusturvan toteutumista tulkinnanvaraisissa tapauksissa. Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta pitää tätä ehdotusta kannatettavana. Työryhmämietinnössä on myös ehdotettu, että yksinkertaisimmissa asioissa esittelijöinä voisivat toimia kokeneimmat notaarit, mitä myös voidaan pitää perusteltuna siitä syystä, että lainkäyttöhenkilökunnan voimavaroja voidaan suunnata vaativampien asioiden esittelyyn ja kokeneille notaareille saadaan haasteellisia työtehtäviä.

Muodollisesta istunnosta luopuminen 

Työryhmä ehdottaa, että vakuutusoikeudessa kolmijäsenisessä kokoonpanossa jo käytössä oleva käytäntö, ettei muodollisia istuntoja enää järjestetä, kirjattaisiin lakiin ja käytäntöä laajennettaisiin myös viisijäseniseen kokoonpanoon. Ratkaisun tekoon osallistuisivat edelleen kaikki jäsenet, mutta muodollisista, samalla hetkellä läsnä ollen pidettävistä istunnoista luovuttaisiin siten, että jos jaoston jäsenet ovat asiakirjojen kierrettyä heillä olleet yksimielisiä ratkaisusta, asia voitaisiin ratkaista esittelystä ilman muodollista istuntoa. Sen lisäksi, että ehdotettu muutos nopeuttaisi asioiden käsittelyä muutamalla viikolla, menettely toisi vakuutusoikeuden toimintaan enemmän läpinäkyvyyttä, kun päätöksessä mainittu ratkaiseva kokoonpano muodostuisi tosiasiallisesti niistä henkilöistä, jotka ovat tutustuneet kyseisen muutoksenhakuasian asiakirjoihin ja tehneet oikeudelliset päätelmät. Tällöin vastuukysymyksetkin selkeytyisivät verrattuna nykyiseen vakuutusoikeuden järjestelmään, jossa istuva kokoonpano ja ratkaiseva kokoonpano eivät välttämättä ole samoja. Samalla työkyvyttömyyseläkkeiden uusintakierroksetkin voisivat vähentyä, kun muutoksenhakijat saisivat päätökseen näkyville oman sairautensa mukaisen erikoislääkärin vakuutusoikeuden ratkaisukokoonpanoon. 

Lisäselvitysten rajoittaminen

Runsas lisäselvityksen saapuminen ja sen edellyttämät kuulemistoimenpiteet viivästyttävät jo muutoksenhakulautakuntavaiheessa asian käsittelyä ja aiheuttaa tarpeetonta käsittelyaikojen pitkittymistä vakuutusoikeustasolla. Lisäselvitysten toimittamista vakuutusoikeudessa onkin tämän vuoksi syytä rajoittaa ja työryhmän ehdotuksen mukaisesti luontevin ajankohta uuden selvityksen vastaanottamisen rajoituksille on ratkaisupäivä. Muutoksenhakulautakunta kannattaa ehdotusta ja katsoo, että lisäselvitysten rajoittamisesta ei aiheudu työeläkeasioissa oikeusturvan loukkausta, koska henkilö saa asiansa aina uudelleen vireille eikä aiemmilla eläkeratkaisuilla ole katsottu olevan oikeusvoimavaikutusta myöhempiin eläkeratkaisuihin nähden, jos asiassa on toimitettu lisäselvitystä. Uudessa käsittelyssä otetaan huomioon myös vakuutusoikeuden ratkaisupäivän jälkeen toimitettu uusi selvitys. 

Asiantuntijalääkärijärjestelmä

Työryhmä ehdottaa osittaisen asiantuntijalääkärijärjestelmän luomista vakuutusoikeuteen. Täysin ulkopuoliseen asiantuntijalääkärijärjestelmään ei ole ehdotettu siirryttäväksi. Asiantuntijalääkärin kirjoittama kaikille osapuolille julkinen lausunto on omiaan lisäämään vakuutusoikeuden ratkaisukäytännön läpinäkyvyyttä ja luotettavuutta. Vakuutusoikeuden omien asiantuntijalääkäreiden julkisten lausuntojen käytöstä saattaa kuitenkin aiheutua vastaavanlaisia ongelmia kuin kokonaan ulkopuolisessa asiantuntijalääkärijärjestelmässä. Muutoksenhakijalle voi lausunnon saadessaan jäädä epäilys siitä, että hänelle ei toimiteta koko lausuntoa ja tosiasiallinen ratkaisu perustuu tähän muutoksenhakijalta salattuun osaan asiantuntijalääkärin lausunnosta. Asiantuntijalääkärin lausunnon laatimiselle on tämän vuoksi asetettava korkea vaatimustaso, jotta tällaista kuvaa ei syntyisi. 

Vakuutusoikeuden ratkaiseva jaosto ei ole sidottu vakuutusoikeuden asiantuntijalääkärin lausuntoon, jolloin saattaa tulla esille myös tilanne, jossa asiantuntijalääkärin lausunto puoltaa etuuden myöntämistä, mutta jaosto päätyy toiselle kannalle. Tällöin vakuutusoikeuden uskottavuuden säilyttäminen edellyttää annetun päätöksen perusteluilta erityisen korkeaa tasoa ja pahimmassa tapauksessa näissä tilanteissa ehdotettu asiantuntijalääkärijärjestelmä kääntyy vakuutusoikeutta vastaan muutoksenhakijan luottamuksen osalta. Toisaalta taas asiantuntijalääkärin käyttäminen voi antaa muutoksenhakijalle myös sen kuvan, että ratkaisu tosiasiallisesti perustuu asiantuntijalääkärin lausuntoon ja todellinen ratkaisuvalta on asiantuntijalääkärillä eikä ratkaisun tehneellä jaostolla. Ongelmana voi olla myös lääketieteellisen arvioinnin korostuminen ratkaisutoiminnassa. Riskit ovat pääosin samat kuin kokonaan ulkopuolisen asiantuntijalääkärijärjestelmän osalta on työryhmämietinnössä tuotu esille. Erilaisista riskeistä huolimatta ehdotetun kaltainen asiantuntijalääkärijärjestelmä avaa ratkaisun perusteluja muutoksenhakijalle ja lisää periaatteessa tuomioistuimen luotettavuutta muutoksenhakijan suhteen, jos järjestelmän riskit pystytään minimoimaan. 

Vakuutusoikeuden jäsenistön puolueettomuuden toteamisen helpottamiseksi on sidonnaisuuksista ilmoittaminen tuomareiden nimittämisestä annetun lain 14 §:n mukaisesti on kannatettavaa. Tämä myös osaltaan voi vahvistaa jäsenistön asemaa suuren yleisön silmissä. 

Päätösten poistaminen

Työryhmämietinnössä esitetään, että vakuutusoikeus voisi muutoksenhakuasiaa käsitellessään samalla poistaa hakemuksetta tai esityksettä asiaan liittyviä lainvoimaisia päätöksiä. Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta näkee tämän ongelmallisena siinä mielessä, että työeläkelaeissa ensimmäisen asteen päätösten poistamisen asiallinen toimivalta on muutoksenhakulautakunnalla eikä vakuutusoikeudella. Muutoksenhakulautakunnan ja vakuutusoikeuden oman päätöksen poistaminen valitusasian käsittelyn yhteydessä ei aiheuttaisi ongelmaa, mutta työryhmämietinnössä poisto-oikeutta ei ole rajattu vain muutoksenhakuasteiden päätösten poistamiseen. Jos tällainen muutos tehtäisiin, se edellyttäisi vastaavia muutoksia myös etuuslakeihin ja lisäksi se saattaisi aiheuttaa epätietoisuutta oikean viranomaisen suhteen ylimääräisten muutoksenhakukeinojen osalta. Ehdotetussa muodossa vakuutusoikeuslaki olisi ristiriidassa yksittäisten etuuslakien kanssa. 

Työryhmä on mietinnössään pohtinut myös poistopäätöksiin liittyvää valituskieltoa, mutta ei ole päätynyt ehdottamaan sitä. Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta toteaa kuitenkin, että valituskiellolle saattaisi olla perusteita mietinnöstä ilmenevin perustein.  Jos päätös poistetaan, asianosainen saa uuden päätöksen ja valitusmahdollisuuden siitä.

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta arvioi vakuutusoikeuden kehittämisen esitetyssä muodossa olevan pääosin perusteltua ja kannatettavaa. Tehostamissuunnitelmat eivät kuitenkaan saa johtaa oikeusturvan tai asiantuntemuksen heikkenemiseen. Käsittelyn läpinäkyvyyttä lisääviä toimenpiteitä voidaan pitää hyvinä.

Helsingissä, marraskuun 16. päivänä 2009 

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta

Outi Antila			Pirjo Åkesson
puheenjohtaja		ratkaisutoiminnan päällikkö