INVALIDILIITTO RY			LAUSUNTO 1 (6)

Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto
Yksityisoikeuden yksikkö
PL 25 
00023 Valtioneuvosto
oikeusministerio@om.fi

VIITE	OM 19/41/2007, selvityksiä ja ohjeita 59/2010  

ASIA	Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu

Yleistä

Toiminnassamme olemme saaneet tietoon erityiset puutteet oikeusturvakysymysten osalta lakisääteissä vammaispalveluissa. Puutteet liittyvät muun muassa oikeusvarmuuteen, tarkoitussidonnaisuusperiaatteen rikkomuksiin, oikeusturvan tehottomuuteen sekä luottamuksensuojan murenemiseen viranomaistoiminnassa. Pidämme esitettyjä muutostarpeita välttämättöminä ja erittäin ajankohtaisina muuttuvassa toimintaympäristössä viranomaiseen kohdistuvan luottamuksensuojan, kansalaisten oikeustajun ja oikeusturvan suojaamiseksi. Esitetyt muutokset ovat sellaisia, että ne pitäisi toteuttaa lainsäädännössä välittömästi. 

Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta arvioitaessa haasteelliseksi osoittautuu julkisyhteisön korvausvastuun monitahoinen kokonaisuus, sen eri toimintatavat ja lainsäädännölliset perusteet, velvoitteet ja oikeudet riippuen kulloinkin tarkasteltavana olevasta julkishallinnon alueesta. Invalidiliitto tarkastelee asiaa jäsentemme näkökulmasta, jolloin tärkeimmäksi esille nostettavaksi ongelmakohdaksi nousee vammaispalvelulaki ja sen soveltaminen. Vammaispalvelulain soveltaminen, tavoitteet ja tarkoitus poikkeavat oikeudellisilta vaikutuksiltaan merkittävästi monista muista julkisyhteisölle asetetuista vastuista ja velvoitteista. Näin myös suhteessa moniin muihin sosiaalihuoltoon luettaviin lakisääteisiin oikeuksiin. Tarkasteltaessa oikeussuhdetta julkisyhteisön ja yksityisen välillä on syytä kiinnittää huomiota erityispiirteisiin, jotka koskevat kaikkein heikoimmassa asemassa olevia henkilöitä ja jotka sen tähden tarvitsevat välttämättä paljon sosiaalihuollon palveluita ja tukitoimia. Näissä oikeussuhteissa vallitsee epätasapaino partien välillä. Kuten selvitysmies julkisyhteisön korvausvastuuta koskevassa selvityksessä esittää esimerkiksi vammaiset voivat olla huomattavissa määrin riippuvaisia julkisen vallan käyttäjän asianmukaisesta toiminnasta, joka perustaa korvausvastuun tiukentumista aiemmasta vahingonkorvauslain soveltamisedellytyksistä. 

Vammaisen kansalaisen yhdenvertaisten oikeuksien ja mahdollisuuksien kannalta vammaispalvelulaki sen eri palvelu- ja tukitoimin toteuttaa jokaiselle kansalaiselle turvattuja perusoikeuksia, jonka delegaatiosääntö voidaan johtaa perustuslain 19 §:n 1 ja 3 momenteista.  Vammaispalvelulaki sisältää poikkeuksellisen voimakkaita oikeudellisesti turvattuja subjektiivisia oikeuksia, joiden toteutuminen ja turvaaminen on oikeudellisesti ehdotonta. Oikeudellisesti arvioituna on hälyttävää, etteivät edes subjektiiviset oikeudet toteudu. Kansalaisen näkökulmasta oikeuden toteutumattomuus aiheuttaa päivittäisten arkiasioiden estymisen ja perusvapauksien rajoittamiseen rinnasteisia tilanteita. Tilanteissa ei ole saatavilla vahingonkorvauksellisia oikeudellisia instrumentteja.

Haluamme esittää asiasta seuraavan tyyppiesimerkin: Asiakas on oikeutettu vammaispalvelulain perusteella henkilökohtaiseen avustajaan. Viranomainen antaa kielteisen päätöksen hakemukseen. Asia joutuu valitusprosessiin, jonka lopputuloksena korkein hallinto-oikeus päätöksessään kumoaa viranomaisen päätöksen ja velvoittaa sen käsittelemään uudelleen ja myöntämään alkuperäisen hakemuksen mukaisesti asiakkaalle henkilökohtaisen avustajan. Aikaa prosessissa on kulunut yli kolme vuotta.  Kolmen vuoden ajan asiakas on ollut ilman henkilökohtaista avustajaa. Asiakas on aktiivi-ikäinen, osa-aikaisessa työsuhteessa oleva sosiaalisesti aktiivinen. Hän ei ole pystynyt toteuttamaan itsemääräämisoikeutta arkielämässään ja on tämän johdosta joutunut rajoittamaan liikkumistaan kodin ulkopuolella, asiointia, harrastuksia, henkilökohtaisen hygienian hoitoa, ruuanlaittoa, kodinhoitoa sekä aikojaan nukkumaan menossa ja heräämisessä oman tahdon vastaisesti jne.  

Tällaisissa hyvinkin tyypillisissä vammaispalvelulain soveltamista ja toimeenpanoa koskevissa tilanteissa, joissa haettu palvelu tai tukitoimi välittömästi vaikuttaa päivittäiseen arjessa selviämiseen, ei oikeusturvaa syntyneen vahingon korvaamiseksi ole olemassa. Korkein hallinto-oikeus ei ota käsiteltäväkseen vahingonkorvauskysymystä, riippumatta sen laadusta, vaikka viranomaisen päätös on ollut vastoin vakiintunutta oikeuskäytäntöä sekä tarkoitussidonnaisuusperiaatetta. Asiakas ei myöskään osatyökyvyttömyyden aiheuttaman alhaisen toimeentulon vuoksi ole pääsääntöisesti kyennyt varattomuudesta johtuen itse prosessin aikana ostamaan apua, jolloin osoitettavissa ei ole taloudellisia vahinkoja vaan vain inhimillistä kärsimystä ja ihmisoikeusloukkaus. Huomioitavaa on, että jos aineettoman vahingon lisäksi olisi syntynyt aineellisia vahinkoja, ei kyseessä ole kertaluontoisesti syntyvä kulu, vaan jatkuva ja toistuva kuluerä. Näissä tilanteissa ei myöskään hallintoriita oikeusturvamekanismina ole mahdollinen, koska syntyneitä kuluja ei ole vähävaraisuudesta johtuen ole voinut syntyä.

Näin ollen on välttämätöntä lisätä vahingonkorvauslakiin myös julkisen vallan käytön yhteydessä aiheutuvasta kärsimyksestä korvaus, jonka edellytys ei ole sidottu loukkaavan teon rangaistavuuteen. Näin myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen valossa.

Tyypillisiä tilanteita ovat myös lainvastaiset kunnalliset soveltamisohjeet, harkintavallan ylittäminen ja tarkoitussidonnaisuusperiaatteen vastainen viranomaistoiminta vammaispalveluissa.

Vammaispalveluihin tyypillisenä elementtinä kuuluu yksilöllinen ja tapauskohtainen harkinta päätöksenteossa. Oikeuskäytännössä harkinnasta seuraavaan vastuuseen on suhtauduttu pidättyvästi niin tuomioistuimen toiminnan kuin hallintoviranomaisten toiminnan yhteydessä. Invalidiliitto toteaa kuitenkin, että yksinomaan sovellettavan säännöksen tulkinnanvaraisuus ei voi olla peruste evätä viranomaisen korvausvastuuta. Olennaista on se, onko harkinta suoritettu asianmukaisesti sekä siitä aiheutuvat oikeusvaikutukset.

Invalidiliiton mielestä olisi tärkeää tässä yhteydessä selventää myös vahingonkorvausvastuuta tilanteissa, joissa julkisyhteisö on ulkoistanut palvelun yksityiselle palveluntuottajalle. Valtaosa vammaispalveluista tuotetaan ilman virkavastuuta viranomaisen ulkopuolisen tahon toimesta erityyppisin oikeudellisin konstruktioin. Näin esimerkiksi ostopalvelusopimuksilla, palvelusetelillä ja maksusitoumuksilla. Näin ollen vahingonkorvausvastuuta asiakkaan näkökulmasta on perusteltua tarkastella myös laajemmin. Säännöksiä tulee selkeyttää ja vahvistaa siten, että erityisesti subjektiivisissa oikeuksissa oikeuksien haltija voi kohdentaa mahdollisen perustellun oikeudellisen vahinkovaateensa lakisääteisissä oikeuksissa julkista valtaa käytettäessä viranomaiselle ja tosiasiallisessa palvelutoiminnassa tapahtuneessa vahingossa syy-yhteyden perusteella vahingon aiheuttaneeseen palveluntuottajaan. Invalidiliitto esittää myös mahdollisten kuluttajasuojalain tyyppisten oikeudellisten instrumenttien käyttömahdollisuuden kehittämistä ja säätämistä em. mainittuihin tilanteisiin, jossa asiakkaan oikeudellinen asema jää riippuvaiseksi ulkopuolisten partien sopimuskonstruktioista.

Yksityiskohtaiset perustelut

Standardisäännös

Invalidiliiton mielestä standardisäännöksen kumoaminen on välttämätöntä ja yksi tärkeimmistä julkisen vallankäyttäjän vahingonkorvausvastuun muutostarpeista. Tätä perustelee julkishallinnon toimintatapojen sekä oikeudellisen toimintaympäristön merkittävät muutokset siitä, kuin viimeksi julkisyhteisön korvausvastuuta koskevat säännöt ovat tulleet voimaa 1970 –luvulla. Erityisesti vammaispalveluissa toimen tai tehtävän suorittamisella sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen tulee olla tarkkarajaiset, täsmälliset ja tehokkaat oikeussuojakeinot. Heikomman osapuolen, eli vammaisen asiakkaan oikeusturvan suojaamiseksi ei ole hyväksyttävää pysyttää korvausvelvollisuuteen johtavaa tuottamusvastuuta sellaisena kuin se nyt vahingonkorvauslain 3:2 § perusteella on. Erityisen tärkeää tämä on subjektiivisten oikeuksien kohdalla.

Perusteluna voidaan käyttää myös analogisesti riskipainotteista tuottamusarviointia. Riskipainotteisessa tuottamusarvioinnissa määritellään sallitun riskinoton rajoja kiinnittämällä huomiota vahingon aiheuttamisen todennäköisyyteen, vahingon oletettuun laajuuteen (vahinkoseuraamuksen luonne ja vakavuus), mahdollisuuksiin välttää vahinko huolellisesti toimimalla sekä suojautumistoimenpiteet. Tuottamuksen aste määräytyy sen perusteella, missä määrin vahingonaiheuttaja on laiminlyönyt sen huolellisuuden noudattamisen, jota tällaisessa asemassa olevalta voidaan vaatia. Potentiaalisen vahingonaiheuttajan huolellisuusvelvollisuus on korostunut, kun toiminnasta voi aiheutua vahinkoa hengelle ja terveydelle tai jos toiminta voi aiheuttaa varallisuusasemaan taloudellista vahinkoa. Näiden kaikkien realisoituminen on todennäköistä tilanteissa, joissa vammaispalveluissa evätään lainvastaisesti palvelu- tai tukitoimi, joka vahvistetaan myöhemmin muutoksenhakuasteessa. Näin ollen erityisesti subjektiivisissa oikeuksissa viranomaiselta vaadittava huolellisuuden taso on korostunut suhteessa sen toiminnanlaatuun ja tarkoitukseen. Vammaispalveluissa viranomainen on myös vahinkotilanteen osapuolista vahvempi ja vammaispalvelun asiakas heikompi, jota tulee suojella. 

Muutoksenhakuvaatimus

Invalidiliitto kannattaa muutoksenhakuvaatimuksen kumoamista. Yleisen myötävaikutusäännöksen soveltaminen on riittävä arvioitaessa muutoksenhaun merkitystä vahingonkorvausasiassa.  Tässä yhteydessä olisi syytä selvittää myös hallinto-oikeuden mahdollisuus käsitellä pääasian ohella myös vahingonkorvausasiaa.

Kannerajoitus

Kansalaisen oikeusturvan kannalta pidämme ehdottoman tärkeänä kannerajoituksen poistamista. Kansalaisten yhdenvertaisuuden perusteella jokaisella tulee olla oikeus vaatia vahingonkorvausta julkisen vallan käyttäjältä riippumatta siitä, mikä taho on kyseessä.

Neuvonta

Invalidiliitto yhtyy esitykseen, että vahingonkorvauslakiin lisätään erillinen säännös, jonka perusteella virheellisestä tai laiminlyödystä viranomaisneuvonnasta aiheutuva vahinko tulisi korvattavaksi. On perusteltua luottamuksensuojaperiaatteen mukaisesti suojata kansalaisen luottamusta viranomaiselta saatuun neuvoon. Virheellisesti annettu neuvo viranomaistoiminnassa esim. lakiin perustuvien yksilölle kuuluvien oikeuksien sisällöstä, perusteista tai hakemisesta saattaa aiheuttaa välittömän oikeuden menetyksen. Toiminnassamme olemme huomanneet neuvonnan puutteellisuuden sekä viranomaisten tietämättömyyden lakien oikeasta soveltamiskäytännöstä vammaispalveluissa, jonka johdosta asiakkaat eivät osaa hakea heille kuuluvia oikeuksia joko lainkaan tai hakuprosessi tapahtuu puutteellisin tiedoin. Keskeisiin viranomaisvelvoitteisiin sosiaalihuollossa kuuluu neuvonnan ja ohjauksen antaminen asiakkaalle. Tämä ei kuitenkaan toteudu vammaispalveluissa siten kuin laki edellyttää. Koska asiakkailta jää puutteellisen ja virheellisen neuvonnan johdosta oikeuksia saamatta, on esitystä pidettävä erityisen tärkeänä.

Perus- ja ihmisoikeusloukkauksen korvaaminen

Invalidiliitto pitää erittäin tärkeänä, että vahingonkorvauslakiin otetaan säännös, jossa julkisyhteisö velvoitetaan korvaamaan perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien ja Suomea sitovissa ihmisoikeussopimuksissa turvattujen ihmisoikeuksien loukkaukset. Yhdymme selvityksessä ilmenneeseen tulkintaan siitä, että PL 21 voidaan tulkita velvoitteeksi hyvittää perusoikeusloukkaus. Perus- ja ihmisoikeudet ovat suureksi osaksi päällekkäisiä. Näin ollen ei ole perusteltua lähteä siitä, että niiden loukkaukset tulisivat korvattavaksi kovin erilaisin perustein. Tason tulisi olla yhtä vahva. Kyseiset oikeuden loukkaukset ilmenevät tavallisesti aineettomina vahinkoina. 

Tätä perustelee myös Euroopan ihmisoikeussopimus, sen vaatimukset tehokkaista oikeussuojakeinoista (art. 13) sekä ihmisoikeusloukatun oikeus kohtuulliseen hyvitykseen (art. 41). Määrättävä korvaus voi käsittää hyvitystä sekä aineellisesta että aineettomasta vahingosta, jonka oikeudenloukkaus on aiheuttanut.  Tila on tällä hetkellä sopimuksen vastainen, sillä kansalliset oikeussuojakeinot eivät käytännössä vastaa mahdollisuutta menestyksekkäästi käyttää oikeussuojakeinoja. 

Selvityksestä puhutaan ainoastaan Euroopan ihmisoikeussopimuksissa turvattujen ihmisoikeuksien loukkaamisesta. Invalidiliitto vaatii, että ihmisoikeusloukkaukset tulee määritellä myös muiden mahdollisten sopimusten valossa, kuten Suomen valtion hyväksymän YK:n vammaisten ihmisten oikeuksia koskevan yleissopimuksen valossa. Sopimuksen ratifiointi on parhaillaan vireillä.

YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 5 artikla kieltää kaiken syrjinnän vammaisuuden perusteella ja velvoittaa sopimusvaltiota, kuten sopimuksen allekirjoittanutta Suomea takaamaan vammaisille henkilöille yhdenvertaisen ja tehokkaan oikeussuojan syrjintää vastaan syrjintäperusteesta riippumatta. Yleisenä velvoitteena 4 artikla edellyttää muun muassa ottamaan huomioon vammaisten henkilöiden ihmisoikeuksien suojelun ja edistämään kaikissa politiikoissa vammaisten henkilöiden täysimääräisten ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien toteutumista ja syrjinnän estämistä. Laadittaessa ja toimeenpantaessa lainsäädäntöä ja politiikkoja, joilla yleissopimusta pannaan täytäntöön, sekä muissa vammaisia henkilöitä koskevissa päätöksentekoprosesseissa, sopimuspuolten tulee neuvotella tiiviisti vammaisten henkilöiden kanssa ja aktiivisesti osallistaa heidät, mukaan lukien vammaiset lapset, heitä edustavien järjestöjen kautta. Edelleen 12 artikla yhdenvertaisuus lain edessä edellyttää, että sopimuspuolet varmistavat, että kaikki oikeudellisen kelpoisuuden käyttöön liittyvät toimet antavat asianmukaiset ja tehokkaat takeet, joilla estetään väärinkäytökset ihmisoikeuksia koskevan kansainvälisen oikeuden mukaisesti. Takeiden on oltava oikeassa suhteessa siihen nähden, missä määrin nämä toimet vaikuttavat henkilön oikeuksiin ja etuihin. 

Julkisen vallan käyttäjän aiheuttaman kärsimyksen korvaaminen

Invalidiliitto pitää jo esitetyn perusteella perusteltuna ja kannatettava julkisen vallan käyttäjän aiheuttaman kärsimyksen korvaamista. 

Lopuksi 

Viranomaistoimintaan kuuluvassa julkisen vallan käytössä vammaispalveluissa käytetään merkittävää julkista valtaa yksilön oikeudelliseen tilaan. Näin ollen yksityiselle henkilölle syntyy perusteltu oikeus odottaa hallinnon viranomaisten toimivan lainmukaisesti ja asianmukaisesti sekä ilman aiheetonta viivytystä. Tätä edellyttää jo perustuslain 2:1 §. Viranomaisen toimiessa vastoin lakia, vakiintunutta oikeuskäytäntöä tai tarkoitussidonnaisuusperiaatetta sekä muita hyvän hallinnon periaatteita siten, että siitä on aiheutunut lakiperusteisen oikeuteen oikeutetulle yksilölle vahinkoa- aineetonta tai aineellista, tulisi siitä säätää oikeus vahingonkorvaukseen. Näin ollen Invalidiliitto kannattaa selvityksessä esiin tuotuja esityksiä.

INVALIDILIITTO ry

Helsingissä 8.11.2010

Raimo Lindberg		Marja Pihnala	
Toimitusjohtaja		Järjestöpäällikkö
Erityisasiantuntija: Elina Akaan-Penttilä, lakimies elina.akaan-penttila@invalidiliitto.fi	

Invalidiliitosta lyhyesti
	Invalidiliitto on fyysisesti vammaisten ihmisten valtakunnallinen vaikuttamisen ja palvelutoiminnan monialajärjestö.  Järjestömme edustaa 33 000 fyysisesti vammaista jäsentä, 161 jäsenyhdistyksessämme. Tämän lisäksi konserniimme kuuluu palvelutuotantoa niin asumispalveluiden, kuin kuntoutuspalveluiden muodossa. Järjestö- ja vaikuttamistoimintaosastollamme työskentelee muun muassa kolme vammaispoliittista suunnittelijaa sekä kaksi lakimiestä, joiden pääasiallisena toimenkuvana on sekä vaikuttamistoiminta, että asiakasneuvonta. Vahvan valtakunnallisen vaikuttamistoiminnan lisäksi osastollamme annetaan juridista konsultaatiota. Konsultaatioista valta-osa kohdistuu julkisyhteisön ja edelleen virkavastuulla tapahtuvien hallintopäätösten tarkasteluun sekä haku- ja valitusprosesseihin.