Pvm		Dnro
				17.11.2010		H 318/10

Oikeusministeriölle

Lausuntopyyntö julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta koskevasta selvityksestä;
OM 19/41/2007

Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun sääntelyä ja sen kehitystarpeita koskevasta selvityksestä. Kun kysymys on vasta yleisluonteisesta muistiosta ja perusselvityksestä, korkein hallinto-oikeus rajoittuu tässä vaiheessa eräisiin yleisiin näkökohtiin selvityksen johdosta ja esittää kunnioittavasti seuraavaa. 

Valtion ja kuntien vahingonkorvausvastuuta on 1950-luvulta lähtien pyritty uudistamaan yhteispohjoismaisen valmistelun pohjalta (ks. Matti Aura, Valtion ja kuntien vahingonkorvausvastuu, LM 1960 s. 172 ss.). Lähtökohtatilanne on ollut pohjoismaissa erilainen, kun valtion vastuu Suomessa oli järjestetty jo vuoden 1927 lailla. Vuoden 1974 vahingonkorvauslaki oli yhteispohjoismaisen lainvalmistelun tulos. Sittemmin lakiin on tehty eräitä muutoksia, mutta pääpiirteissään vahingonkorvausoikeuden perusteet ovat säilyneet samankaltaisina kuten menettelykin. 

Kysymyksessä olevaa selvitystä ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa tarkastelleet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Matti Pellonpää ja Anne E. Niemi. Lausuntoasiaa on  myös käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnossa 16.11.2010. Tältä pohjalta seuraavassa esitetään eräitä huomautuksia selvityksen peruskysymyksiin. 

Hallintotuomioistuinten ja yleisten tuomioistuinten toimivallan rajat ja tehtävät on säilytettävä valtiosääntömme mukaisesti johdonmukaisina. Ei ole itsestään selvää, että julkisyhteisön korvausvastuun toteaminen olisi keskitettävä riita- ja rikosasioiden tuomioistuimelle. Monessa EU-maassa nämä korvauskysymykset kuuluvat hallintolainkäytön piiriin. Tähän nähden oikeusministeriön selvitys on lähtökohdiltaan liian kapea-alainen. 

Selvitys sisältää muun ohella ehdotukset vahingonkorvauslain niin sanottujen muutoksenhakuvaatimuksen (vahingonkorvauslain 3 luvun 4 §) ja kannerajoituksen (3 luvun 5 §) kumoamisesta. Näistä ensin mainitussa säädetään: "Jos valtion tai kunnan viranomaisen virheellisen ratkaisun johdosta vahinkoa kärsinyt on pätevättä syyttä jättänyt hakematta muutosta siihen, ei hänellä ole oikeutta saada valtiolta tai kunnalta korvausta vahingosta, jolta hän hakemalla muutosta olisi voinut välttyä." Viimeksi mainitussa puolestaan säädetään: "Kannetta valtioneuvoston, ministeriön, valtioneuvoston kanslian, tuomioistuimen tai tuomarin päätöksestä aiheutuneen vahingon korvaamisesta ei saa nostaa,

ellei päätöstä ole muutettu tai kumottu taikka ellei virheen tehnyttä ole todettu syylliseksi virkarikokseen tai velvoitettu korvaamaan vahinkoa. Milloin hallintoviranomaisen päätökseen on haettu muutosta valtioneuvostolta, korkeimmalta hallinto-oikeudelta tai virkaylioikeudelta, päätöksestä aiheutuneen vahingon korvaamisesta ei saa nostaa kannetta siltä osin kuin päätös on jätetty pysyväksi." 

Molemmat säännösten kumoamiseen tähtäävät ehdotukset ovat jo lähtökohdiltaan hyvin ongelmallisia. Esimerkiksi niihin liittyviä oikeussuojajärjestelmän rakenteisiin tai keskeisiin valtiosääntöoikeudellisiin seikkoihin liittyviä kysymyksiä ei ole voitu arvioida, ja ehdotukset ovat yllättäviä jo siksikin, että toimeksiantoon selvityksen sivulta 11 ilmenevän mukaan nimenomaan ei ole kuulunut arvioida "oikeusturvan asianmukaisuutta oikeussuojateiden näkökulmasta, joten menettelyllinen oikeusturva rajautuu tarkastelun ulkopuolelle." Tämän mukaisesti selvityksen piiristä on suljettu myös se sinänsä ongelmalliseksi katsottu seikka, että täyttääkseen muutoksenhakuvaatimusta koskevan vahingonkorvauksen edellytyksen vahinkoa kärsineellä voi olla velvollisuus sekä käydä läpi hallintolainkäyttötie että nostaa kanne yleisessä tuomioistuimessa. ("Tämän prosessuaalisen seikan tarkastelu lähemmin ei kuulu selvityksen toimeksiantoon.", s. 39). 

Selvityksessä annetaan ymmärtää, että nykyinen oikeustila, jossa oikeussuoja koostuu ennen muuta mahdollisuudesta hakea muutosta hallintopäätökseen hallintolainkäytön tietä sekä tätä täydentävästi julkisen vallan siviilioikeudellisesta korvausvastuusta, ei kokonaisuutena täyttäisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimuksia. Tätä ei kuitenkaan ole oikeudellisesti dokumentoitu, eikä johtopäätöksillekään tältä osin ole pohjaa. 

Ehdotetut muutokset herättäisivät myös aivan uudenlaisia oikeudellisia ongelmia hallintolainkäytön ja siviililainkäytön ratkaisutoimintojen välisissä suhteissa, ja ne avaisivat hallinto-oikeuden ydinalueella laajan mahdollisuuden samojen oikeuskysymysten rinnakkaiseen käsittelyyn kahdella eri tuomioistuinlinjalla. Edes oikaisuvaatimuksen tekemistä hallintopäätöksestä, silloinkaan kun se on hallintolainkäyttövaiheen pakollinen esivaihe, ei vaadittaisi. Kaikesta tästä aiheutuvaa oikeustilan sekavuutta ja oikeusturvan vaarantumista ei ole otettu, eikä selvitystehtävän rajoitusten vuoksi olekaan voitu, ottaa huomioon. Sama koskee päällekkäisten prosessien oikeuslaitokselle ja asianosaisille aiheuttamia lisäkustannuksia.

Jonkinlaisena itsestään selvänä lähtökohtana näyttää selvityksessä olleen, että foorumi julkisyhteisön korvausvastuun toteuttamiseksi on aina yleinen tuomioistuin, vaikka voitaisiin hyvinkin kysyä, eikö hallintolainkäyttö (lähinnä hallintoriitamenettely) tarjoaisi esimerkiksi joidenkin laajassa mielessä vahingonkorvausvaateiksi ymmärrettävien vaatimusten ratkaisemiseksi joustavamman ja halvemman menettelyn. Tapausten Torres (KHO 1991 A 47) ja Vuolanne (KHO 16.4.1996 taltio 1069) kautta jo nyt vakiintuneena on voitu pitää sitä, että YK:n ihmisoikeuskomitean KP-sopimuksen nojalla antamissa langettavissa päätöksissä edellytetty hyvitys on haettavissa hallintoriitamenettelyssä. Tällaisissa asioissa korvausvastuun perusteesta ei ihmisoikeuskomitean (tai muun YK-elimen) esittämän näkemyksen jälkeen enää voi olla epäselvyyttä, ja siviiliprosessin käynnistäminen kohtuullisen korvausmäärän arvioimiseksi ja vahvistamiseksi voi olla turhan raskas prosessi.

Euroopan unionin jäsenvaltion vahingonkorvausvastuuta koskevaa unionin oikeutta ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä on selvitetty puutteellisesti. Unionin oikeuden ehkä edellyttämiä kansallisia sääntelytarpeita olisi kattavasti selvitettävä ennen mahdollisia jatkotoimia. Unionin jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu voi kansallisesti aktualisoitua sekä hallintolainkäytön että yleisen lainkäytön yhteydessä, ja ensin mainituilta osin hallintoriitamenettely olisi siviiliriitaa selvästi luontevampi vaihtoehto vastuun toteuttamiseksi.

Mahdollisesti laajennettaessa selvityksessä esitetyllä tavalla Euroopan ihmisoikeussopimuksen loukkauksista seuraavaa korvausvastuuta ei myöskään tulisi automaattisesti lähteä siitä, että yleisissä tuomioistuimissa käytävä vahingonkorvausprosessi perus- ja ihmisoikeuksien loukkauksista on (ainoa) kysymykseen tuleva menettely. Tämä koskee laajemminkin erilaisia julkisyhteisön korvausvastuun tilanteita, joiden osalta Suomessakin on eri yhteyksissä käyty keskustelua hallintoprosessin ja siviiliprosessin välisestä työnjaosta, etenkin liitännäisten ja sivuvaatimuksen luonteisten korvausvaatimusten osalta. 

Asiaa perusteellisesti selvitettäessä tulisi kai nimenomaan kartoittaa menettelyvaihtoehtoja, joista yksi on hallintoprosessi. Jos selvityksen tekijän lähtökohdat johtuvat toimeksiannon rajallisuudesta, voidaan tässäkin kohtaa kysyä, onko toimeksiannossa ollut vikaa. On syytä muistaa, että kansainvälisen vertailun valossa yleisissä tuomioistuimissa käytävä vahingonkorvausprosessi ei suinkaan ole itsestäänselvyys julkisyhteisöjen korvausvastuun vahvistamista koskevana menettelynä. Esimerkiksi Espanjassa ja Ranskassa nämä asiat kuuluvat hallintolainkäytön piiriin.

Edellä sanotun valossa nyt tehty selvitys ei sisällä vahingonkorvauslain 3 luvun 4 ja 5 §:n sisältämien hallintolainkäytön ja siviililainkäytön välisen suhteen asianmukaista ja riittävää tarkastelua eikä siten perusteita säännösten muuttamisen jatkovalmistelulle. Myös perus- ja ihmisoikeuksien hyvittämistä koskevilta osin selvitys perustuu jo nykytilan osalta kapea-alaiseen tarkasteluun, mikä vaatii tarkastelun lähtökohtien huomattavaa laajentamista.

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole perusteita lähteä uudistustyöhön pelkästään nyt kyseessä olevan selvityksen pohjalta, vaan että korvauskysymysten ratkaisemista toimivan oikeusturvan kannalta olisi selvitettävä laajemmista lähtökohdista. On vakavasti harkittava, onko hanketta tarve jatkaa muutoin kuin huomioimalla tarve kehittää Euroopan ihmisoikeussopimuksen loukkauksista seuraavaa hyvitysmenettelyä. 

Presidentti 		Pekka Hallberg

Kansliapäällikkö	Päivi Pietarinen