Oikeusministeriö 	Dnro 40/2010	
Lainvalmisteluosasto
PL 25

00023  VALTIONEUVOSTO		              8.11.2010	1 (6)

oikeusministerio@om.fi

Lausuntopyyntönne OM19/41/2007, 20.8.2010 

JULKISYHTEISÖN VAHINGONKORVAUSVASTUUTA KOSKEVA SELVITYS

1	Yleistä

Viittaamme lausuntopyyntöönne, joka koskee yllä mainittua selvitystä. Suomen Asianajajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) esittää lausuntonaan seuraavaa: 

Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu perustuu vahingonkorvausoikeuden monimutkaisten sääntöjen soveltamiseen. Vahinkoa kärsineet ja julkisyhteisöt turvautuvat säännönmukaisesti asianajajakunnan apuun oikeuksiensa puolustamiseksi. 

Selvitys perustuu OTT Suvianna Hakalehto-Wainion melko tuoreeseen väitöskirja- tutkimukseen ja on siksikin melko laaja ja perusteellisesti valmisteltu. Vahingonkorvauslaki on säädetty 1970-luvun alussa, ja perusteita lainsäädännön uudelleentarkasteluun on väistämättä olemassa.  

Selvityksessä on kiinnitetty huomiota väitöskirjassakin esillä olleisiin standardisäännön, muutoksenhakuvaatimuksen ja kannerajoituksen poistamiseen sekä vastuusääntöjen selkiinnyttämiseen julkisyhteisöjen neuvontatoimessa.  Nämä liittyvät pitkälti julkisyhteisöjen toimintaan julkisen vallan käyttäjinä.  Käymme läpi kannanottomme kuhunkin näistä ehdotetuista muutoksista. 
2	Standardisäännös

Vahingonkorvauslain 3:2:n mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan vahingon, joka aiheutuu julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta. Tällainen vahinko tulee kuitenkin korvattavaksi vain siinä tapauksessa, että toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu. 

Selvityksessä esitetään standardisäännön poistamista ja julkisen vallan käytöstä seuraavan vahingonkorvausvelvollisuuden saattamista siten vahingonkorvauslain yleisen tuottamusvastuun piiriin ilman uusia erityisnormeja. Asianajajaliitto kannattaa esitettyä linjaa.  Koska standardisäännön soveltaminen on jo nyt muuhun tuottamusvastuuseen rinnastettavaa oikeuskäytännössä, eikä selkeitä perusteita itsenäisen kvalifioidun tuottamusnormin ylläpitämiseen ole olemassa, voidaan standardisäännös mielestämme poistaa lainsäädännöstä. 
3	Muutoksenhakuvaatimus

Vahingonkorvauslain 3:4:n mukaan vahinkoa kärsineellä ei ole lähtökohtaisesti oikeutta saada valtiolta tai kunnalta korvausta vahingosta, jolta hän olisi voinut välttyä hakemalla muutosta.

Asianajajaliiton mielestä muutoksenhakuvaatimuksen poistaminen saattaa aiheuttaa ongelmia ja on prosessiekonomisesti epätarkoituksenmukainen. Säännös heijastaa yleistä periaatetta, jonka mukaan jokaisen on pyrittävä rajoittamaan itseään uhkaavaa tai itselleen jo aiheutunutta vahinkoa. Säännöksen merkitys on myös oikeuskäytännön valossa pikemminkin ohjaava kuin tosiasiassa vahingonkorvausvastuuta rajoittava. Muutoksenhaku tarjoaa mahdollisuuden oikeusturvatien käyttämiseen, ja yleensä vahingonkärsinyt turvautuu muutoksenhakuun, koska tavoitteena on saada virheellinen päätös kumottua. Niin kauan kuin järjestelmä tarjoaa nimenomaisen oikeusturvatien, tulisi sitä käyttää ensisijaisesti.  Nimenomaisella oikeusturvatiellä on yleensä parhaat mahdollisuudet päätyä vahinkoa kärsineen kannalta oikeudenmukaiseen ratkaisuun, ja kun kysymys on viranomaispäätöksestä, hallintoprosessi tarjoaa samalla myös vaivattoman ja edullisen tien oikeuksiin pääsemiseksi. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että Euroopan ihmisoikeussopimus edellyttää koko kansallisen muutoksenhakutien läpikäymistä. Ylimääräisten muutoksenhakukeinojen käyttöä ei kuitenkaan edellytetä. Tämä voi muodostaa mallin julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun toteuttamiseksi myös kansallisella tasolla.   

Voi toki syntyä tilanteita, joissa muutoksenhakutien läpikäyminen johtaisi kohtuuttomuuksiin. Tällaisia ovat mm. aikasidonnaiset valitustilanteet, jolloin ajan kuluminen tekee valituksen käytännössä tehottomaksi. Esimerkiksi pilaantuviin tavaroihin kuten elintarvikkeisiin kohdistuvat viranomaisten pakkotoimet voidaan kyseenalaistaa, mutta kriittisen ajan umpeuduttua vahingonkorvaus voi olla ainoa tehokas seuraamus.  Tällaisen prosessin nostaminen johtaisi peräkkäisiin oikeudenkäynteihin. Voimassaoleva laki ei estä vaatimasta vahingonkorvausta silloin, kun muutoksenhaku on laiminlyöty pätevästä syystä. Oikeuskäytännössä pätevää syytä ei ole tulkittu tiukasti. Lakia voitaisiin säädöstasolla tältä osin edelleen lieventää muun muassa todistustaakkasääntöä muuttamalla (vahingonaiheuttajan tulisi osoittaa, että kysymys ei ole pätevästä syystä), huomioimalla kohtuusnäkökohdat sekä rajaamalla pois vaatimus ylimääräisten muutoksenhakukeinojen käytöstä niin, että poikkeuksellisista syistä vahingonkorvausvaatimus voitaisiin esittää ilman, että muutoksenhakumahdollisuutta käytetään hyväksi – tämän mahdollisuuden tarjoaa myös Euroopan ihmisoikeussopimus. Kiinnitämme huomiota myös siihen, että ongelmat tulisi ensisijaisesti ratkaista tutkimalla prosessilainsäädännön kehittämisen suomat mahdollisuudet itse pääkysymyksen tutkimisen yksinkertaistamiseksi ja nopeuttamiseksi. 
4	Kannerajoitus 

Mikäli vahinko on seurausta päätöksestä, jonka on tehnyt valtioneuvosto, ministeriö, valtioneuvoston kanslia, tuomioistuin tai tuomari, kannetta ei saa nostaa, ellei päätöstä ole muutettu tai kumottu tai ellei virheen tehnyttä ole todettu syylliseksi virkarikokseen tai velvoitettu korvaamaan vahinkoa. 

Kannerajoitus on lisävaatimus, joka voi estää joissakin tilanteissa vastuun toteutumisen. Myös se, että kannerajoitus on vastoin EU-oikeuden luomaa valtion vahingonkorvausvelvollisuutta, puhuu kannerajoitusta vastaan. Vahingonkorvauskanteet EU-oikeuden loukkauksia vastaan kansallisessa lainsäädännössä ja korkeimpien viranomaisten toiminnassa törmäävät helposti kannerajoitukseen. 

Asianajajaliitto tukee kannerajoituksen poistamista. 
5	Neuvontavastuu

Selvityksessä on päädytty suosittamaan vahingonkorvauslakiin erillistä säännöstä, jonka perusteella virheellisestä tai laiminlyödystä viranomaisneuvonnasta aiheutuva vahinko tulisi korvata. 

Asianajajaliitto ei vastusta säännöksen lisäämistä lakiin. Näemme kuitenkin neuvonnan käsitteen määrittelyssä samat ongelmat kuin itse selvityskin. Hallintolainsäädäntö velvoittaa viranomaisen antamaan neuvoja hallintotoimintaansa liittyvissä asioissa. Viranomainen tekee ratkaisunsa hallintoasioissa yleensä kaiken tarvittavan aineiston saatuaan ja asiaa eri puolilta punniten. Sitovien kannanottojen antaminen etukäteen on usein mahdotonta, mitä hallintoalamainen ei aina voi ymmärtää. Asioissa, jotka eivät suoraan liity kyseisen viranomaisen tai virkamiehen virkatehtäviin, tämä ehkä osoittaa asian toiselle, toimivaltaiselle viranomaiselle.  
On pelättävissä, että neuvontavastuun tiukentaminen kiihdyttäisi kansalaisten pallottelua luukulta toiselle. Eniten tästä joutuisivat kärsimään ne, joilla on vähiten edellytyksiä hankkia asiantuntevaa apua asioittensa hoitamiseen.  Hyvä asia kääntyisikin itseään vastaan. 
6	Perus- ja ihmisoikeusloukkauksen korvaaminen

Selvityksessä esitetään otettavaksi vahingonkorvauslakiin säännös Euroopan ihmisoikeussopimuksen loukkauksen (pois lukien viivästyneen oikeudenkäynnin aiheuttamat vahingot) korvaamisesta samoin perustein kuin mitä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tekee eli tuottamusta ei edellytetä. Tällöin korostuisi järjestelmän ero kansalliseen vahingonkorvausoikeuteen.    

Asianajajaliitto ei vastusta Euroopan ihmisoikeussopimuksen loukkauksen korvaamista otettavaksi vahingonkorvauslakiin. Samalla tavoin kuin kansallinen tuomioistuin on oikeutettu soveltamaan EU-tuomioistuinten oikeuskäytännössä syntyneitä periaatteita valtion vahingonkorvausvelvollisuudesta EU-oikeuden rikkomisesta, on myös mahdollista soveltaa kansallisissa tuomioistuimissa suoraan Euroopan ihmisoikeussopimusta, kuten selvityksessä selostetussa oikeustapauksessa KKO 2008:10 on tehtykin. Ihanteellista olisikin, että ihmisoikeusloukkaukset voitaisiin ratkaista kansallisesti ilman, että asianosaisten tarvitsisi joka kerta turvautua ylivaltiollisen tuomioistuimen apuun. 

On kuitenkin syytä muistaa, että prosessi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa on prosessirajoitusten alainen. Jutun tutkimisen edellytyksenä on pääsäännön mukaan se, että kansallinen muutoksenhakutie on käyty loppuun. Tätä tulisi edellyttää myös kansallisella tasolla eli viittaamme tässä edellä muutoksenhakuvaatimuksesta lausumaamme. Mikäli oikeusjuttu on sellainen, jossa on kyse Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitettujen oikeuksien loukkauksesta, tulisi kuitenkin harkita korvausvaatimusten esittämismahdollisuutta jo varsinaista valitusasiaa koskevan käsittelyn yhteydessä. Prosessuaalisesti tälle ei liene estettä tälläkään hetkellä, mutta mikäli Euroopan ihmisoikeussopimuksen loukkausta ryhdytään sääntelemään kotimaisessa lainsäädännössä, asiaan voitaisiin kiinnittää huomiota esitöissä.   

Ehdotuksessa ei ole tarkasteltu sitä, miksi EU-oikeuden rikkomista koskevaa vahingonkorvausvelvollisuutta ei säädeltäisi kansallisessa vahingonkorvauslaissa, mutta Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaista vastuuta säädeltäisiin.  Kyse on mielestämme molemmissa tapauksissa poikkeuksellisista tilanteista, joissa prosessimahdollisuus on käsittääksemme jo nyt olemassa ilman eri säännöksiäkin.  Todettakoon vielä, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomitsemat korvaukset ovat kansallista korvauskäytäntöä alhaisemmat. Vahingonkorvauslakiin lisättävällä säännöksellä luotaisiin käytännössä Euroopan ihmisoikeustuomioistuinta tehokkaampi korvaustie, jonka vaikutukset julkisen sektorin toimintaan voisivat olla merkittävät.  Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja EU-oikeuden välistä eroa on vieläkin vaikeampi perustella, kun otetaan huomioon Lissabonin sopimuksen EU:n primäärioikeuteen tuoma Euroopan unionin perusoikeuskirja, jota jäsenvaltioiden on kunnioitettava niiden pannessa täytäntöön ja soveltaessa EU-lainsäädäntöä.  

Ehdotukset ihmisoikeusloukkausten korvaamisesta kansallisen lainsäädännön perusteella kaipaavat Asianajajaliiton mielestä kuitenkin tarkempaa tutkimusta ja harkintaa ennen lainsäädäntötoimia. Kansallista lainsäädäntöä säädettäessä otetaan perusoikeusnäkökulma huomioon, ja esimerkiksi pakkolunastuskorvauksista säädetään yksityiskohtaisesti lainsäädännössä. Uuden yleisen kanneperusteen nimeäminen yksityiskohtaisen aineellisen lainsäädännön rinnalle synnyttäisi helposti epävarmuutta ja turhia spekulaatioita. On syytä uskoa, että oikeuskäytäntö nostaisi tuomitsemiskynnyksen yhtä korkealle kuin vaikkapa törkeän huolimattomuuden kohdalla.  

Toisaalta kysymykseksi voi nousta se, vastaako valtio myös lainsäätäjän virheestä. EU-oikeuden rikkomistapauksessa vastaus on selvästi kyllä. Euroopan ihmisoikeussopimuksen kohdalla syntyy ongelma sen vuoksi, ettei sopimus ole säädöshierarkiassa muun lainsäädännön yläpuolella, kuten EU-oikeus vakiintuneen tulkinnan mukaan on.  Tapauksessa KKO 2006:71 (Iijoki II) on kansallista perusoikeuslainsäädäntöä sovellettaessa lainsäädäntötoiminta otettu korvattavuuden piiriin, ”jos lain sisältöä ja säätämisjärjestystä koskeva ratkaisu on ristiriidassa perustuslain kanssa” (tuomion perustelujen kohta 31).

Edellä mainitun perusteella oikeuskäytäntö näyttäisi jo sisältävän avauksen perusoikeuksien huomioimiseksi suoraan tuomitsemistoiminnassa ilman erillistä lainsäännöstäkin.  
7	Julkisen vallan käyttäjän aiheuttaman kärsimyksen korvaaminen

Selvityksessä puolletaan julkisyhteisön toiminnassa aiheutuneen, vahingonkorvauslain 5:6:ssä tarkoitetun kärsimyksen saattamista korvattavaksi.  Ymmärrämme niin, että ehdotus on tehty sääntelyn systematiikan takia, sillä mikäli perus- ja ihmisoikeusloukkaus säädetään korvattavaksi, kärsimyskorvauksen tuomitseminen olisi lainsäädännön johdonmukaisuuden kannalta perusteltua. 

Asianajajaliiton mielestä on syytä pitää mielessä ne ongelmat, joita aineettomien vahinkojen korvauskelpoisuuden laajentamiseen liittyy.  Kärsimyskorvaus voisi mielestämme tulla kyseeseen vain tahallisten tai muuten törkeiksi katsottavien tekojen kohdalla 
8	Lopuksi

Kuten edellä on todettu, Asianajajaliitto kannattaa julkisyhteisön vahingonkorvausvelvollisuuden uudelleenarvioimista lainsäädännössä. Tehtävä on kuitenkin vaativa ja edellyttää monien vastakkaisten intressien punnitsemista keskenään. 

Suvianna Hakalehto-Wainion väitöskirja osoittaa, että julkisen vallan käytön yhteydessä vahingonkorvausvastuuseen liittyy muutakin kuin ainoastaan edellä käsitellyt vahingonkorvauslain säännökset. Esimerkiksi oikeudenkäyntikulujen korvaamispolitiikka vaikuttaa olennaisesti siihen, uskaltavatko kansalaiset lähteä ajamaan asiaansa resursseiltaan ylivoimaista vastustajaa vastaan.

Lisäksi vahingonkorvausoikeutemme kehittyy dynaamisesti vahingonkorvauslain tulkintojen, lex specialis-lainsäädännön, pelkästään oikeuskäytäntöön perustuvien vastuuperusteiden (ankara vastuu räjäytystöissä jne.) samoin kuin sen kannalta, että ylivaltiollisia oikeuslähteitä (EU-oikeus, Euroopan ihmisoikeussopimus) sovelletaan suoraan suomalaisissa tuomioistuimissa. Siksi kannattaa miettiä lainsäädännön systematiikan kannalta, onko mielekästä tehdä joidenkin kysymysten osalta eräänlaista osittaiskodifikaatiota vai ei.  

Tiedossamme on myös, että valtion piirissä suunnitellaan valtion vahingonkorvausasioiden hoidon uudelleenjärjestelyä keskittämällä se mahdollisesti yhden viranomaisen hoidettavaksi. Uskomme, että korvauskysymysten hoidon kehittäminen yhdessä aineellisen lainsäädännön tarkistusten myötä on omiaan lisäämään valtion sisäistä asiantuntemusta vahingonkorvausasioiden hoidossa.  Olisi toivottavaa, että kehitys johtaisi yhä enenevässä määrin siihen, että korvauksia voitaisiin maksaa hallintopäätöksin ilman kummallekin osapuolelle kalliita prosesseja.

Helsingissä 8. marraskuuta 2010

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Mika Ilveskero
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATI	Lauri Railas, asianajaja, Asianajotoimisto Krogerus Oy, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu vakuutus- ja vahingonkorvausoikeuden asiantuntijaryhmässä.