Oikeusministeriö	
Lainvalmisteluosasto	
Yksityisoikeuden yksikkö	
	
oikeusministerio@om.fi	
	
Kirjeenne 8.9.2010 Dnro OM 19/41/2007

JULKISYHTEISÖN KORVAUSVASTUU

Turun hallinto-oikeus esittää pyydettynä lausuntonaan:

LAUSUNNON TAUSTAA
	
Alueellisilla hallinto-oikeuksilla ei ole tällä hetkellä toimivaltaa vahingonkorvauslain mukaisissa vahingonkorvausasioissa. Eräiden erityislakien mukaisissa vahingonkorvausasioissa hallinto-oikeus toimii muutoksenhakuasteena. Näitä ovat esimerkiksi virkamiehille virantoimituksessa aiheutuneiden (mm. poliisi) vahinkojen korvaaminen. Toisaalta alueellisten hallinto-oikeuksien keskeinen tehtävä yleisenä muutoksenhakutuomioistuimena on juuri hallintoviranomaisten toiminnan ja hallintopäätösten laillisuuden arviointi. Siten vahingonkorvausvaateen perusedellytys eli viranomaisen toiminnan mahdollisen virheellisyyden arviointi liittyy lähes kaikkiin hallinto-oikeudessa käsiteltäviin asioihin.

Hallinto-oikeuksissa käsitellään vuosittain noin  20 000 asiaa. Diaarikaavan mukaan erilaisia asiatyyppejä on noin 250. Turun hallinto-oikeus käsittelee vuosittain noin 2 500 asiaa.  Niistä ylivoimainen valtaosa on muutoksenhakuasioita eli valituksia. Valituksen tyyppikohteena on viranomaisen hallintopäätös. Kun  muutoksenhakija yleisesti on tyytymätön viranomaisen päätökseen, on luonnollista, että muutoksenhaun yhteydessä melko usein esitetään paitsi muutosvaatimus, myös vaatimus aiheutuneeksi väitetyn vahingon korvaamisesta. 

Muutoksenhakuihin liittyvät vahingonkorvausvaatimukset hallinto-oikeus jättää tutkimatta toimivallan puuttumisen takia. Samalla tavanomaisesti päätöksen perusteluihin liitetään ohjaava lausuma siitä, että vahingonkorvausvaatimuksen käsitteleminen kuuluu käräjäoikeuden toimivaltaan.

Hallinto-oikeudella ei ole tilastoja siitä, kuinka usein valitukseen liittyy vahingonkorvausvaatimus. Kokemusperäisesti voidaan arvioida, että noin 5-10  prosentissa asioita tällainen vaatimus esitetään. Useimmiten vaatimukset ovat jokseenkin yksilöimättömiä eikä hallinto-oikeuskaan pyri prosessinjohdollisin keinoin niitä täydentämään, koska ratkaisuna kuitenkin on tutkimatta jättäminen. Minkäänlaista tilastoa siitä, kuinka monessa tapauksessa asianosainen jatkaa vaatimustaan alioikeudessa, ei myöskään ole, mutta oletettavaa on, että se on varsin harvinaista.

Julkisyhteisön virheellisestä toiminnasta aiheutuneeksi väitetyn vahingon korvaamista koskeva vaatimus ei siten useimmiten saa lainkaan oikeudellista ratkaisua. Hallinto-oikeudessa käsiteltävissä asioissa asianosaiset käyvät oikeutta pääosin eli noin 80-prosenttisesti yksin ilman oikeusavustajaa tai asiamiestä. Vahingonkorvauskanteen nostaminen alioikeudessa julkisyhteisöä vastaan ei  onnistu yhtä helposti. Siten jo kanteennostokynnys on useimmiten liian korkea yksityiselle. Siviiliriitoihin liittyvä korkea  kuluriski aiheuttaa myös niissä tapauksissa, joissa asianosaisella on käytettävissään oikeudellista apua, korkean kynnyksen ryhtyä alioikeusteitse hakemaan korvausta aiheutuneeksi katsotusta vahingosta.

Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun kehittäminen liittyy siten keskeisesti hallinto-oikeuksien toimintaan ja etenkin sen menettelyllinen järjestäminen, jota lausunnon kohteena olevassa selvityksessä ei tosin ole kosketeltu, ulottuu olennaisesti myös hallinto-oikeuksien toiminnan tulevaan kehitykseen. Hallintotuomioistuimien ratkaisuilla on lisäksi jo nyt oikeuskäytännön ja oikeuskirjallisuudessa esitettyjen kannanottojen mukaan katsottu olevan oikeusvoimavaikutus  yleisissä tuomioistuimissa käsitellyissä vahingonkorvausjutuissa.

JULKISEN VALLAN KÄYTTÄJÄN VAHINGONKORVAUSVASTUUN KEHITTÄMINEN 

Seuraavassa esitetään hallinto-oikeuden arviot ja kommentit lausunnon kohteena olevan mietinnön kannanotoista osion 4 mukaisessa järjestyksessä. Huomioon ottaen mietinnön perusselvitystyyppisen luonteen myöskään lausunto ei ole hallinto-oikeuden lopullinen kannanotto käsillä oleviin kysymyksiin. Pyrkimyksenä on lähinnä hallintotuomioistuimen näkökulmien ja vaihtoehtojen esiintuominen esitettyihin ehdotuksiin.

Lähtökohtia
Selvityksessä on vakuuttavasti osoitettu, että julkisyhteisöjen vahingonkorvausvastuun kehittäminen on tarpeen, koska voimassaoleva säätely ei enää vastaa nykypäivän vaatimuksia. Erityisesti perus- ja ihmisoikeuksien loukkaamisen korvaaminen kaipaa selkeästi uutta sääntelyä. Muutoinkin kansalaisyhteiskunnan ilmapiiri edellyttää aiempaa selvemmin myös julkisen vallan käytöstä aiheutuneiden vahinkojen korvaamista.

Hallintotuomioistuimen näkökulmasta on yhdyttävä selvityksen sivulla 74  esitettyyn näkemykseen, että pyrkimyksenä tulee olla julkisen vallan vahingonkorvausvastuun edellytysten sääntely mahdollisimman yksiselitteisesti, selkeästi  ja täsmällisesti. Sääntelyn, kuten hallinto-oikeudellisen yleissääntelynkin, esimerkkinä hallintolainkäyttölaki, tulee olla kuitenkin myös riittävän joustava, jotta sitä voidaan soveltaa erittäin monimuotoiseen hallintoon kuhunkin tilanteeseen soveltuvalla tavalla eikä kaavamaisesti.

Erityisen tärkeää on myös, että vahingonkorvausvastuun materiaaliseen kehittämiseen liitetään jo sääntelyvaiheessa selkeä ratkaisu siitä, minkälaisessa menettelyssä, yleisissä tuomioistuimissa, hallintotuomioistuimissa tai mahdollisesti jopa hallintoviranomaisessa uudistunut vahingonkorvausvastuu toteutetaan. Itsestään selvänä ei voida pitää nykyjärjestelmää, joka edellä todetuin tavoin useimmiten ei tosiasiallisesti anna yksityiselle mahdollisuutta saada vahingonkorvausvaadettaan edes käsitellyksi. Koska hallintotuomioistuimet omalla asiantuntemuksellaan ratkaisevat vahingonkorvausvaateen perusedellytysten olemassaolon, olisi melko luontevaa  ja oikeudellisesti tehokasta liittää niiden toimivaltaan myös  vahingonkorvausvaatimusten käsittely. Tällainen uudistus olisi kuitenkin varsin syvällinen ja laaja muutos ja edellyttäisi välttämättä myös merkittävää voimavarojen uudelleenkohdentamista tuomioistuinlaitoksen sisällä.

Standardisäännös	
Lähtökohtaisesti voidaan arvioida, että julkisen vallan suojaksi ei enää ole tarpeen säilyttää tavanomaisen vahingonkorvausvastuun tuottavan huolimattomuuden  kvalifikoitua muotoa eli korkeampaa huolimattomuuskynnystä. Standardisäännöksen kumoamista paremmin hallinnon monimuotoiseen luonteeseen soveltuvana voidaan pitää mietinnössä sivulla 76 esitettyä vaihtoehtoa, jossa vahingonkorvauslakiin otettaisiin uusi, tuottamusarviointia laajemmin erittelevä säännös. Hallintotoiminta on erittäin monimuotoista ja osa siitä on edelleen tiukkoihin aikatauluihin sidottua massatyyppistä toimintaa, jossa asian luonteen vuoksi joskus väistämättä syntyy virheitä. Myöskään tuomioistuinlaitoksen resurssien näkökulmasta ei voida puoltaa järjestelmää, jossa mahdollisten virheiden syntyminen hallinnossa automaattisesti aina johtaisi vahingonkorvausvaatimuksen mahdollisuuteen. 

Muutoksenhakuvaatimus

Selvityksessä katsotaan, että myös muutoksenhakuvaatimus tulee kumota. Tämä merkitsisi siis, että virheellinen ensi asteen viranomaispäätös jo sinällään oikeuttaisi vahingonkorvausvaatimuksen esittämiseen  ja sitä ainoastaan rajaisi yleiseen vahingonkorvausoikeuteen kuuluva myötävaikuttamisääntely.

Erityisesti tämän säännöksen mahdollisen kumoamisen yhteydessä olisi oltava selvillä, minkälaisessa järjestelmässä vahingonkorvausvaatimus julkista valtaa vastaan tullaan jatkossa käsittelemään. Hallintotuomioistuimen näkökulmasta  ei voida pitää hyväksyttävänä järjestelmää, jossa yleiset tuomioistuimet joutuisivat vahingonkorvausvaatimuksen ennakkokysymyksenä ratkaisemaan hallinto-oikeudellisen oikeuskysymyksen.

Yleisillä tuomioistuimilla ei voi olla vastaavaa oikeudellista erityisasiantuntemusta kuin hallintotuomioistuimilla on hallinto-oikeudellisten kysymysten ratkaisemiseen. Julkisoikeudellisen oikeusriidan osapuolten oikeusturva joutuisi tällöin vakavaan vaaraan ja oikeuskäytännön yhdenmukaisuus kärsisi selvästi. Tällaisen menettelyvaihtoehdon voidaan katsoa olevan myös perustuslain tuomioistuinlaitoksen jakoa koskevien normien tai ainakin niiden taustalla olevan tavoitteen vastainen. 

Mikäli vahingonkorvausvaatimusten käsittelytoimivalta siirtyy hallintotuomioistuimille, muutoksenhakuvaatimus voidaan poistaa ja vahingonkorvausvaatimus käsitellä joko varsinaisen hallinto-oikeudellisen asian yhteydessä tai sen käsittelyn jälkeen erillisenä kysymyksenä. 

Jos vahingonkorvausvaatimusten käsittelytoimivalta säilyy yleisillä tuomioistuimilla, jonkinlainen muutoksenhakuvaatimus on tarpeen edelleen säilyttää. Selvästi tarpeetonta on kuitenkin edellyttää  myös ylimääräisen muutoksenhaun läpikäymistä. Myöskin valitusluvan hakemisen vaatimusta voitaisiin harkita poistettavaksi, jolloin muutoksenhakuvaateen täyttäisi jo sellainen hallintotuomioistuimen päätös, johon ei saa hakea muutosta ilman valituslupaa. 

Kannerajoitus	

Kannerajoituksen poistamista  voidaan lähtökohtaisesti puoltaa. Säännöksen sisältökään ei vastaa voimassaolevaa oikeudellista järjestelmää, jossa mm. virkaylioikeus on lakkautettu ja hallinnollinen muutoksenhaku lähes pääosin tapahtuu kaksiportaisessa hallintotuomioistuinjärjestelmässä.

Neuvonta	
Selvityksessä esitetyin tavoin järjestelmä, jossa tiedotus- ja neuvontavastuu on samankaltainen riippumatta siitä, tapahtuuko se julkista valtaa käyttäen tai muutoin, on kannatettava. Tässäkin sääntelyssä on kuitenkin tarpeen muistaa toiminnan monimuotoisuus. Ruotsin järjestelmän mukaisten erityisten syiden edellyttäminen vahingonkorvausvastuun syntymiseen  on hyvin puollettavissa meilläkin.

Perus- ja ihmisoikeuksien loukkaaminen 

Hallinto-oikeus puoltaa aiemmin esitetyllä tavalla erityissäännöksen ottamista vahingonkorvauslainsäädännön järjestelmään tältä osin.

Julkisen vallan käyttäjän aiheuttaman kärsimyksen korvaaminen

Selvityksessä esitetään, että myös julkisen vallan virheellisen käytön yksityiselle aiheuttama kärsimys tulisi joissakin tapauksissa vahingonkorvauksen piiriin. Tältä osin on hallinto-oikeuden näkökulmasta asiaa katsoen syytä erityiseen varovaisuuteen lainsäädäntöä kehitettäessä. Asianosaisten kokeman kärsimyksen mittaaminen objektiivisesti ja tasapuolisesti tuottaisi erittäin suuria vaikeuksia ja johtaisi mitä todennäköisimmin tämänkaltaisten vaatimusten merkittävään lisääntymiseen. 

Hallintotoiminnan luonteeseen ja sen suhteeseen yksittäiseen osapuoleen liittyy väistämättä jonkinlainen sietokynnys esimerkiksi asian käsittelynopeuden, päätöksen ymmärrettävyyden ja jopa ratkaisun sisällön suhteen. Epäoikeudenmukaisuuden, harmistumisen, epätietoisuuden, turhautumisen ja pettymyksen tuntemusten hyvittäminen vahingonkorvauksella ei sovellu hyvin järjestelmään, jossa hallintoviranomaisen päätehtävä on hallinnon tasapuolinen hoitaminen ja yleisen edun kannalta objektiivinen  lakiin sidottu ratkaisutoiminta. 

Mikäli kärsimyskorvaukseen kuitenkin päädytään, sen edellytyskynnyksen tulee olla riittävän korkea.

Ylituomari			Hannu Renvall