OIKEUSMINISTERIÖ 
SISÄASIAINMINISTERIÖ 	       12.3.2007                         OM 15/021/2006
                                                                                                                 OM044:00/2006	

Jakelussa mainituille 

TOIMIKUNNAN ASETTAMINEN

Oikeusministeriö ja sisäasiainministeriö ovat tänään päättäneet asettaa toimikunnan, jonka tehtävänä on valmistella ehdotus esitutkintalain, pakkokeinolain ja poliisilain kokonaisuudistukseksi.

Tausta

Rikosten esitutkintaa keskeisesti sääntelevät esitutkintalaki (449/1987) ja pakkokeinolaki (450/1987) säädettiin 1987 ja ne tulivat voimaan vuoden 1989 alusta. Lait on säädetty oikeusministerin esittelystä. Esitutkintalaki sisältää säännökset esitutkinnan toimittamisvelvollisuudesta, esitutkinnassa noudatettavista yleisistä periaatteista, esitutkintaviranomaisista, esteellisyydestä, saapuvillaolosta esitutkinnasta, kuulusteluista, esitutkinta-aineiston säilyttämisestä sekä esitutkinnan päättämisestä. Pakkokeinolaissa puolestaan säädetään rikoksen esitutkinnassa käytettävistä pakkokeinoista eli pidättämisestä, vangitsemisesta ja matkustuskiellosta, hukkaamiskiellosta, vakuustakavarikosta ja takavarikosta, etsinnästä (kotietsintä ja henkilöön kohdistuva etsintä) sekä ns. salaisista pakkokeinoista (telekuuntelu, televalvonta sekä tekninen tarkkailu). 

Nykyinen poliisilaki (493/1995) tuli voimaan vuoden 1996 alusta. Se on säädetty sisäasiainministerin esittelystä. Laki sisältää yleiset poliisin toimintaa koskevat säännökset sekä säännökset yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisessä käytettävistä toimivaltuuksista, ml. voimankäyttöä koskevat säännökset, säännökset poliisin tiedonhankinnasta rikosten ennalta estämisessä ja ns. epäkonventionaalisista rikostorjuntamenetelmistä (peitetoiminta ja valeosto) sekä poliisitutkinnan toimittamisesta. 

Kaikkia kolmea edellä mainittua lakia on muutettu useaan otteeseen niiden säätämisen jälkeen. Muutokset on yleensä valmisteltu oikeus- ja sisäasiainministeriön välisellä yhteistyöllä. Muutoksia on selostettu seikkaperäisesti jäljempänä mainitussa sisäasiainministeriön selvityshenkilön selvityksessä. Uudistettaessa rikosasioiden oikeudenkäyntimenettely alioikeuksissa vuonna 1997 esitutkintalakiin tehtiin useita muutoksia, mm. säädettiin, että asia on esitutkinnassa valmisteltava siten, että todistelu voidaan ottaa vastaan pääkäsittelyssä yhdellä kertaa, mahdollistettiin esitutkinnan rajoittaminen ja velvoitettiin poliisi selvittämään asianomistajan yksityisoikeudellinen vaatimus. Vuonna 2003 lakiin lisättiin ryhmätunnistamista koskevat ja lapsen kuulustelun videotallentamista koskevat säännökset sekä yksityiskohtaiset avustajan esteellisyyttä koskevat säännökset. Merkittävimpiä pakkokeinolain uudistuksia oli telekuuntelun, televalvonnan ja teknisen tarkkailun käyttöön ottaminen vuonna 1995 säädetyllä lailla. Vuonna 1997 lakiin lisättiin DNA-tunnisteen määrittämistä ja tallentamista koskevat säännökset. Vuoden 2004 alusta voimaan tulleen laajan lainmuutospaketin osana mm. telepakkokeinojen soveltamisalaa laajennettiin koskemaan törkeiden talousrikosten tutkintaa, telepakkokeinojen yksilöintiperusteiksi otettiin teleliittymien lisäksi teleosoitteet ja telepäätelaitteet, asuntoon kohdistuva tekninen kuuntelu mahdollistettiin, uutena telepakkokeinona otettiin käyttöön matkaviestimen sijaintitiedon hankkiminen, eräiden pakkokeinojen soveltamisedellytyksiä lievennettiin ja DNA-tunnisteen määrittämistä koskevaa sääntelyä laajennettiin.

Vuonna 2001 poliisilakiin lisättiin edellä mainitut epäkonventionaalisia rikostorjuntamenetelmiä eli peitetoimintaa ja valeostoa koskevat säännökset sekä laajennettiin poliisin oikeutta teletunnistetietojen saamiseen ja teknisen tarkkailun suorittamiseen rikosten ennalta estämiseksi. Vuonna 2005 tuli voimaan laaja poliisilain osittaisuudistus, jossa muun muassa muutettiin poliisin tiedonhankintaa koskevia säännöksiä, mahdollistettiin telekuuntelun ja teknisen kuuntelun käyttö terrorismirikosten ennalta estämiseksi sekä mahdollistettiin tiedon hankkiminen matkaviestimien sijainnista tiettyjen rikosten estämiseksi.

Osittaisuudistusten johdosta edellä mainituista laeista, erityisesti pakkokeinolain salaisia pakkokeinoja ja poliisilain tiedonhankintaa koskevista säännöksistä on muodostunut osin sekava ja vaikeasti hallittava kokonaisuus. Tähän on muun muassa eduskunta kiinnittänyt huomiota. Eduskunnan lakivaliokunta on katsonut, että esitutkintaviranomaisten toimivaltuuksien useammassa vaiheessa tapahtunut laajentaminen on johtanut vaikeaselkoiseen kokonaisuuteen, minkä vuoksi esitutkintalaki ja pakkokeinolaki on syytä uudistaa kokonaisuudessaan (LaVM 31/2002 vp).                              Perustuslakivaliokunta taas on todennut, että telepakkokeinojen käyttöä koskeva lainsäädäntö on vaikeasti sovellettavaa ja katsonut, että pitäisi ryhtyä toimiin näiden säännösten kokonaisuudistuksen aikaansaamiseksi tavoitteena perusoikeusjärjestelmän vaatimukset täyttävä, selkeä ja johdonmukainen sääntelykokonaisuus. Samalla on ennakkoluulottomasti arvioitava nykyisiä oikeusturva- ja valvontajärjestelmiä (PeVL 11/2005 vp). Vuonna 2005 eduskunta on hyväksynyt lausuman (EV 83/2005 vp), jossa edellytetään, että valmistellaan poliisilain kokonaisuudistus siten, että sääntely muodostuu mahdollisimman selkeäksi ja johdonmukaiseksi.

Edellä selostettujen kannanottojen johdosta sisäasiainministeriö antoi oikeusministeriön kanssa neuvoteltuaan 11 päivänä tammikuuta 2006 OTL, VT Klaus Helmiselle tehtäväksi laatia selvityshenkilönä selvityksen esitutkintalain, pakkokeinolain ja poliisilain kokonaisuudistuksesta. Helmisen selvitys ”Turvallisuusviranomaisten toimivaltuussäännöstöjen uudistamistarpeet” on julkaistu sisäasiainministeriön julkaisusarjan julkaisuna 32/2006. Selvityksessään Helminen ehdottaa esitutkintalain, pakkokeinolain ja poliisilain kokonaisuudistusta ja esittää eräitä kyseisen säädöskokonaisuuden rakenteen kehittämistä koskevia näkökohtia. Säädösvalmistelu olisi selvityshenkilön mukaan toteutettava laajapohjaisessa komiteamuotoisessa valmisteluelimessä. 

Toimikunnan tehtävät

Toimikunnan tehtävänä on valmistella ehdotus esitutkintalain, pakkokeinolain ja poliisilain kokonaisuudistukseksi. Tarpeellisessa laajuudessa selvitetään myös kokonaisuudistuksesta johtuvat muutokset henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettuun lakiin (761/2003) ja sähköisen viestinnän tietosuojalakiin (516/2004). Tullilakiin (1466/1994) ja rajavartiolakiin (578/2005) sisältyvät rikostorjuntaan liittyvät toimivaltuussäännökset jäävät ensivaiheessa uudistuksen ulkopuolelle. Myös puolustusvoimien toimintaa koskevat toimivaltasäännökset jätetään tässä vaiheessa toimikunnan tehtäväkentän ulkopuolelle. Toimikunnan tulee kuitenkin sisällyttää ehdotukseensa myös tullilaitosta, rajavartiolaitosta ja puolustusvoimia koskevaan lainsäädäntöön johdonmukaisuussyistä tarvittavat muutokset.   

Uudistuksen yleisenä tavoitteena on selkeyttää lukuisten osittaisuudistusten vuoksi vaikeaselkoiseksi muodostunutta lainsäädäntökokonaisuutta sekä uudistaa toimivaltuuksia siten, että toisaalta rikostorjunnan tehokkuusvaatimukset ja toisaalta perus- ja ihmisoikeudet otetaan tasapuolisesti huomioon.

Uudistuksen sisältökysymysten osalta selvitetään tarpeellisilta osin edellä mainitussa Helmisen selvityksessä esille nostetut kysymykset. Erityisesti on selvitettävä seuraavat kysymykset:
-	ns. salaisten pakkokeinojen ja poliisin tiedonhankinnan edellytykset ja niihin liittyvät oikeussuojajärjestelyt, ml. kuuntelukiellot ja ylimääräisen tiedon hyödyntämiskielto, julkisen asiamiehen käyttö päätettäessä tuomioistuimessa salaisten pakkokeinojen käytöstä sekä muutoksenhaun turvaaminen poliisin pakkokeinopäätöksistä ja salaisten pakkokeinojen käytön valvonta, ottaen huomioon muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö sekä eduskunnan oikeusasiamiehen kannanotot, 
-	etsinnän toimittaminen tietoverkoissa tai tietoverkon kautta ja takavarikon kohdistaminen sähköisessä muodossa olevaan aineistoon ottaen huomioon etsintä- ja takavarikkokiellot ja 
-	syyttäjän rooli esitutkinnassa ja pakkokeinoista päätettäessä sekä yhteistyö esitutkintaviranomaisten kanssa ottaen huomioon syyttäjän rooli suullisessa ja välittömässä rikosoikeudenkäynnissä sekä EU:n vastavuoroiseen tunnustamiseen perustuvassa oikeusapumenettelyssä. 

Toimikunnan tulee pyrkiä säännöskokonaisuutta selkeyttäviin ja säännösten soveltamista helpottaviin lakisystemaattisiin ja lakiteknisiin ratkaisuihin. Erityistä huomiota on tällöin kiinnitettävä nykyisin poliisilain 3 luvussa olevaan tiedonhankinnan sääntelyyn ja pakkokeinolain 5 a luvussa olevaan telekuuntelun, televalvonnan ja teknisen tarkkailun sääntelyyn sekä tiedonhankinta- ja pakkokeinoasioiden tuomioistuinkäsittelyä koskeviin säännöksiin. Nykyiset asetuksentasoiset säännökset on perustuslain edellyttämässä laajuudessa siirrettävä tarkistettuina lain tasolle.

Ehdotus on laadittava hallituksen esityksen muotoon.

Toimikausi

15.3.2007 – 31.10.2008

Kokoonpano

Puheenjohtaja:
Oikeusneuvos Ilkka Rautio, korkein oikeus

Jäsenet:
Vanhempi oikeusasiamiehensihteeri Juha Haapamäki, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia
Poliisijohtaja Kimmo Hakonen, sisäasiainministeriö
Kihlakunnansyyttäjä Tea Kangasniemi, Vantaan kihlakunnanviraston syyttäjäosasto
Poliisiylitarkastaja Robin Lardot, sisäasiainministeriö
Lainsäädäntöneuvos Ulla Mohell, oikeusministeriö
Erityisasiantuntija Jaakko Rautio, oikeusministeriö 
Käräjätuomari Jussi Sippola, Helsingin käräjäoikeus
Asianajaja Tuija Turpeinen, varajäsen asianajaja Markku Fredman 
Tulliylitarkastaja Juha Vilkko, Tullihallitus
Osastopäällikkö Tomi Vuori, sisäasiainministeriön rajavartio-osasto 
Lainsäädäntöneuvos Asko Välimaa, oikeusministeriö

Päätoimiset sihteerit:
Lainsäädäntöneuvos Janne Kanerva, oikeusministeriö
Rikosylitarkastaja Marko Viitanen, keskusrikospoliisi

Sivutoiminen sihteeri:
EU-lainsäädäntösihteeri Sami Kiriakos, oikeusministeriö 

Pysyvät asiantuntijat:
Varatuomari, oikeustieteen lisensiaatti Klaus Helminen
Lainsäädäntöjohtaja Pertti Laitinen, sisäasiainministeriö 
Rikostarkastaja Jari Nieminen, keskusrikospoliisi 
Hallintoneuvos, oikeustieteen tohtori Matti Pellonpää
Sotilaslakimies Tuija Sundberg, puolustusvoimien pääesikunta
Professori Veli-Pekka Viljanen, Turun yliopisto 

Toimikunta voi ottaa muita sivutoimisia sihteereitä ja kuulla muita asiantuntijoita.

Toimikunnan kokoonpanossa ei ole voitu noudattaa naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (609/1986) 4 a §:n 1 momentissa säädettyä sukupuolten edustuksen prosentuaalista jakautumaa, koska kysymyksessä olevan lainsäädännön asiantuntemus painottuu miesvaltaisesti.     

Kustannukset

Toimikunnan menot maksetaan oikeusministeriön momentilta 25.01.21.4 

Oikeusministeri Leena Luhtanen	Sisäasiainministeri Kari Rajamäki  

Kansliapäällikkö Kirsti Rissanen	Kansliapäällikön sijainen, 
                                                                  pelastusylijohtaja Pentti Partanen 

JAKELU 	Työryhmän puheenjohtaja, jäsenet ja sihteeri
	Kansliapäällikkö/OM ja SM 
	Oikeusministeriön viestintäyksikkö
	Oikeusministeriön kirjaamo

TIEDOKSI   Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia
	Oikeusministeriön lainvalmisteluosasto ja kriminaalipoliittinen osasto 
Sisäasiainministeriön poliisiosasto ja rajavartio-osasto
Puolustusvoimien pääesikunta 
Tullihallitus
Keskusrikospoliisi
Korkein hallinto-oikeus
Helsingin käräjäoikeus 
Vantaan kihlakunnanviraston syyttäjäosasto
Suomen Asianajajaliitto
Turun yliopisto