Oikeusministeriölle

Suomen syyttäjäyhdistys ry:n puolesta annettu lausunto esitutkinta- ja pakkokeinotoimikunnan mietintöön (KM 2009:2)

Suomessa on syyttäjän työtä tekeviä syyttäjiä lausuntoa annettaessa noin 325. Suomen syyttäjäyhdistykseen heistä kuuluu 220. Syyttäjäyhdistys on ammatillinen yhdistys joka toiminnassaan mm. pyrkii vaikuttamaan siihen, että käytännön työtä tekevien syyttäjien näkökulma tulisi huomioon otetuksi lainsäädännössä. 
Pyydettynä lausuntona esitutkinta- ja pakkokeinotoimikunnan mietintöön syyttäjäyhdistys lausuu kunnioittaen seuraavaa:
Esitutkinta- ja pakkokeinotoimikunta on suorittanut arvokkaan työn ja toimikunnan mietintö sisältää pääosin kannatettavia ehdotuksia esitutkintaa ja pakkokeinoja koskevien säännösten kokoamiseksi, muuttamiseksi, uudelleen muotoilemiseksi ja perustelemiseksi. Seuraavassa tuodaan ilmi joitain seikkoja, jotka syyttäjäyhdistys haluaa ottaa asian jatkovalmistelussa esille ja nostaa uuteen harkintaan.
Tutkinnanjohtajuus yleisesti
Toimikunnan mietinnössä on lähdetty siitä, että tutkinnanjohtajuus säilyy poliisirikoksia lukuun ottamatta poliisilla (tai muulla esitutkintaviranomaisella). Asianajajaliiton eriävässä mielipiteessä on selostettu valitun ratkaisun ongelmia sekä kansallisesta että kansainvälisestä näkökulmasta ja esitetty syyttäjätutkinnanjohtajuutta. 
Kysymys on koko mietinnön ja sen sisältämien ehdotusten kannalta ehkä olennaisimmasta linjaratkaisusta. Ratkaisu saattaa olla oikeakin mutta mietinnössä esitetyllä tavalla melko lailla kevyesti perusteltu. Tosiasiassa toimikunnalla ei kokoonpanonsa ja käytettävissä olevan ajan perusteella ole ollut käytännössä mahdollisuuksia lähteä esittämään muutosta näin perustavanlaatuisessa kysymyksessä. Perimmältään kysymys on kuitenkin siitä, mikä tekee Suomessa poliisitutkinnanjohtajuudesta niin välttämättömyyden, kun lähes kaikissa muissa oikeusvaltioissa sen on katsottu kuuluvan syyttäjän työn ydinsisältöön. Syyttäjäyhdistys katsoo, että asiaa tulisi vielä selvittää varsinkin, kun nyt on kysymys laajasta kokonaisuudistuksesta, joka muutoksen tarvittaessa mahdollistaisi. 
Ilmeisesti syyttäjätutkinnanjohtajuuden edut on toimikunnan selvitystyössä kuitenkin havaittu, koska syyttäjälle ollaan säännöksissä tosiasiassa esittämässä monelta osin tutkinnanjohtajalle kuuluvia toimivaltuuksia ja -vastuita. Mietinnössään toimikunta mm. esittää, että syyttäjällä olisi toimivalta määrätä esitutkinta toimitettavaksi ja että esitutkinnassa olisi noudatettava syyttäjän antamia määräyksiä. Toisaalta syyttäjällä olisi aktiivinen velvollisuus varmistaa, että esitutkinta suoritetaan oikein.
Näiden säännösten perusteella näyttäisi siltä, että syyttäjällä olisi tutkinnanjohtajaakin parempi oikeus määrätä siitä, miten ja milloin esitutkinta suoritetaan sekä tutkinnanjohtajan vastuuseen rinnastuva vastuu tutkinnan oikeellisuudesta. Tähän nähden on epäselvää, kuka säännösten valossa lopulta on todellinen tutkinnanjohtaja, vaikka sinänsä terminologisesti tutkinnanjohtajuus on yksiselitteisesti esitutkintaviranomaisella. Tutkinnanjohtaja asian varsinaisessa merkityksessä lienee kuitenkin se, jolla on ylin toimivalta määrätä tutkintaa koskevista asioista.
Tässä asiassa ilmenevä perustavanlaatuinen sekavuus vastuukysymyksissä ei ole eduksi kenellekään – ei esitutkinnan asianosaisille eikä myöskään viranomaisille, joiden kaikkien intressiin kuuluu tietää, kuka lopulta tutkinnasta vastaa ja millä toimivaltuuksilla. Vaikeuksia laajasta vastuusta tutkinnasta aiheuttaa syyttäjille myös se, ettei syyttäjällä ole toimivaltaa määrätä esitutkintaviranomaisen resurssien käytöstä. Resurssien käyttö yksittäisessä asiassa kuitenkin yleensä määrittää tutkinnan todellisen tason.
Korostettakoon tässä, että syyttäjäyhdistys ei välttämättä ole vaatimassa syyttäjätutkinnanjohtajuutta eikä ko. aseman saaminen syyttäjille ole pääasia. Olennaista on, ettei tutkinnanjohtajan ja syyttäjän keskinäistä asemaa esitutkinnassa ole mietinnössä riittävästi selvitetty siten, että vastuukysymykset olisivat yksiselitteisen selvät. Säännöksiin kirjattu yhteistyövelvollisuus on sisällöltään liian epäselvä. Syyttäjien laaja vastuu esitutkinnan oikeasta toimittamisesta ei myöskään ole tasapainossa suhteessa syyttäjän toimivaltuuksiin, tosiasialliseen asemaan esitutkinnassa (vain esitutkintaan osallistuva virkamies) eikä siihen nähden, ettei syyttäjällä ole mitään toimivaltaa määrätä esitutkintaviranomaisen resurssien käytöstä. 
Tiivistetysti todeten: syyttäjä ei voi olla esitutkinnasta niin laajalti virkavastuussa kuin esitetään, jos hän ei ole tutkinnanjohtaja tai hänellä ei vähintäänkin ole kaikilta osin tutkinnanjohtajan kanssa yhteneväinen toimivalta päättää kaikista esitutkintatoimenpiteistä ja pakkokeinojen sekä tutkintaresurssien käytöstä. Kun tällaiseen syyttäjätutkinnanjohtajuuteen ei esityksessä ole päädytty, tulisi säännöksistä ja niiden perusteluista poistaa syyttäjien erityiset velvollisuudet varmistua ja selvittää tutkinnan oikeellisuutta (erityisesti esitetty ETL 5 luku 3 § 2 mom.). Muutoin on tietenkin selvää, että syyttäjät yleisiä virkamiesoikeudellisia säännöksiä noudattaen hoitavat omat työnsä lain mukaisesti ja oikein sekä havaitessaan virheitä esitutkinnassa ottavat ne huomioon omissa syyteharkintaratkaisuissaan. Oikea taho vastaamaan esitutkinnan oikeellisuudesta on kuitenkin kaikilta osin tutkinnanjohtajana toimiva esitutkintaviranomainen eikä syyttäjä epämääräisen yhteistyövelvollisuuden kautta.
Esitetystä esitutkintaviranomaisen ja syyttäjän esitutkintayhteistyöstä ja toimivaltuuksista
Esitutkintalain 5 luvun 2 § esitetään säädettäväksi mm. siten, että esitutkintaviranomaisen olisi noudatettava syyttäjän määräyksiä. Esitutkinnan päättämisen jälkeen tutkintatoimenpiteistä päättäisi yksin syyttäjä. Säännös sisältää toimivaltuuksia, joiden sisältö on säännöksessä ja sen perusteluissa jätetty täysin auki. Erityisesti säännöksen suhde pakkokeinoihin ja niiden käytöstä päättämiseen on epäselvä, koska esitutkintatoimenpiteet yleensä edellyttävät jonkun pakkokeinon käyttöä (joiden kaikkien käyttämiseen syyttäjällä ei edes ole toimivaltaa, esim. nouto esitutkintaan, valeostotilanne esitutkinnan jo päätyttyä). Jatkovalmistelussa on täsmennettävä, mitä määräyksiä syyttäjä voi antaa ja voiko hän antaa määräyksiä, joiden toteuttamiseksi esitutkintaviranomaisen joutuu käyttämään pakkokeinoja omilla päätöksillään. 
Jotta ei syntyisi ongelmia toimivallasta ja vastuusta esitutkintaa koskevien päätösten tekemisestä ja tekemättä jättämisestä, on syyttäjän toimivaltuudet esitutkinnassa täsmennettävä ja määriteltävä säännöstasolla. Samalla on määriteltävä, mitä termillä esitutkintatutkintatoimenpiteet tässä yhteydessä ylipäätään tarkoitetaan ja selvitettävä säännöksen suhde pakkokeinoista päättämiseen.
Säännöksessä ei ole myöskään otettu huomioon sellaista kohtuullisen tavallista tilannetta, että esitutkinta on siirretty syyttäjälle syyteharkintaan liian aikaisessa vaiheessa tai sitten asian syyteharkinta-aikana selviää uusia seikkoja, joiden perusteella olisi tarvetta tutkinnan aivan normaalille jatkamiselle. Ei liene tarkoituksenmukaista, että syyttäjät näissä lisätutkinnan tilanteissa aina yksin ryhtyisivät johtamaan esitutkintaa vaan toimivampi menettely usein olisi asian siirtäminen syyteharkinnasta takaisin esitutkintaan tutkinnan jatkamiseksi. Kysymys voi olla myös siitä, ettei esitutkinnassa ole asian edellyttämällä tavalla huomattu tutkia kaikkia juttukokonaisuuden asioita samalla kertaa. 
Tämän vuoksi esitutkintalakiin olisi sen 10 lukuun lisättävä säännös, jonka mukaan syyttäjä voi palauttaa esitutkinnassa päätetyn asian takaisin esitutkintaan, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi 1 luvun 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla tai asiakokonaisuuden tutkimiseksi yhdellä kertaa syyteharkinnassa tai tuomioistuinkäsittelyssä. Vastaavasti 5 luvun 2 §:ssä tulee säätää, että palautetussa asiassa toimivalta päättää esitutkintatoimenpiteistä on sama kuin esitutkinnassa yleensäkin (eli tutkinnanjohtaja voi päättää yksittäisistä tutkintatoimenpiteistä). 
Rikosasian valmistelusta esitutkinnassa pääkäsittelyä varten
Toimikunnan mietinnössä lähdetään siitä, että eräs keskeisimmistä velvollisuuksista syyttäjällä esitutkinnassa olisi asian valmistelu siten, että tuleva pääkäsittely asiassa onnistuu eli että näyttö asiassa voidaan ottaa pääkäsittelyssä kerralla vastaan.
Tämän valmisteluvelvollisuuden oikea täyttäminen edellyttää:
A) riittäviä resursseja perehtyä oikea-aikaisesti esitutkintaan asian riittävän selvittämisen varmistamiseksi; ja 
B) keinoja selvittää, mikä asiassa on riitaista ja mikä riidatonta.
A) Resurssit ja kustannusvaikutus:
Toimikunnan mietinnössä esitetään, ettei esityksellä ole kustannusvaikutuksia. Tämä on yhdistyksen käsityksen mukaan käsittämätöntä. 
Syyttäjillä, joiden määrä on jo vuodesta 2010 laskemassa noin 10 % ja jatkossa enenevässä määrin, ei ole mitään mahdollisuuksia suoriutua tästä asetetusta valmistelutehtävästä edes nykyisillä olemassa olevilla resursseilla. Syyttäjät on velvoitettu priorisoimaan jutut vanhemmista alkaen ja esitutkinnassa olevat jutut ovat säännönmukaisesti juttuvarannon uusimpia.
Millään näkyvissä olevalla organisaatiomuutoksella tai vireillä olevalla muulla lainsäädäntöhankkeella ei ole odotettavissa vapautuvan sellaisia resursseja, että syyttäjät kohtuudella selviäisivät edes nykyisistä töistään. Julkisuudessa on jatkuvasti tietoja liian vanhoista jutuista, joiden käsittely on oikeusprosesseissa aiheettomasti viivästymässä. Jos syyttäjät määrätään nyt lailla vastaamaan juttujen valmistelusta esitutkinnassa tulee se ruuhkauttamaan vanhempien juttujen käsittelyn entisestään ja johtamaan liian pitkiin oikeusprosesseihin vireillä olevissa asioissa. Näistä Suomi on valtiona saanut jo aivan riittävästi moitteita Ihmisoikeustuomioistuimesta.
Jos uudistus aiotaan viedä läpi ilman kustannusvaikutuksia, tulee jatkovalmistelussa luopua siitä sinänsä kannatettavasta periaatteesta, että rikosasiat valmistellaan esitutkinnassa syyttäjän johdolla ja vastuulla. Tämä tulee jättää tutkinnanjohtajan tehtäväksi niin kuin muukin tutkinnan oikeellisuus. Jos esitys valmistelun syyttäjävetoisuudesta aiotaan pitää voimassa, tulee jatkovalmistelussa esittää täsmällisen laskelman muodossa, mihin perustuu usko siitä, että syyttäjät voisivat näin merkittävässä määrin siirtää työpanostaan esitutkintaan ilman merkittävää haittaa jo olemassa oleville virkatehtävilleen.
Yleisemminkin kysymys on siitä, että lähes kaikki viime vuosina voimaansaatetut kevennetyn menettelyn tai esitutkinnan rajoittamista koskevat prosessin vähentävät kyllä tuomioistuimen ja esitutkintaviranomaisen työmäärää mutta suuri  osa tästä työsäästöstä on siirtynyt syyttäjien tehtäväksi, koska kevennetyt prosessit edellyttävät syyttäjiltä enemmän syyteharkinnassa tai esitutkinnassa. Nyt kysymyksessä olevassa uudistuksessa määrältään vähenevien tutkinnanjohtajien työmäärää siirretään syyttäjille jakamalla heille vastuuta tutkinnan oikeasta suorittamisesta. Niin ikään vähennetään käräjäoikeuksien työmäärää, jotta niissä ei tarvitsisi enää valmistella asioita oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain nojalla mutta työmäärän säästö tältäkin osin siirtyy syyttäjille koska itse valmistelutyö sinänsä ei mihinkään katoa.
Yksittäisten syyttäjävirkamiesten oikeusturvan kannata on suorastaan törkeää, että heille tällä tavalla asetetaan uusia, mahdollisesti virkavastuun aiheuttavia velvollisuuksia, jos töiden hoitamiseen ei samalla aiota varata riittäviä resursseja. 
Kun esityksen aiheuttamaa työmäärää arvioidaan voidaan luonnollisena vertailukohtana pitää Ruotsia, jossa syyttäjien määrä Suomeen verrattuna on ilmeisesti noin kolminkertainen. Nyt kysymyksessä olevassa uudistuksessa syyttäjien virkavastuu ulotetaan Suomessa käytännössä samaan laajuuteen kuin Ruotsissa, vaikka tutkinnanjohtajan nimike sinänsä halutaan säilyttää poliisilla. Työtehtävien määrään nähden asioiden hoitaminen sekä asianosaisten että virkamiesten oman oikeusturvan edellyttämällä tavalla oikein edellyttäisi Suomeen saman suuruista syyttäjäkuntaa kuin Ruotsissa. Muutoin esitetyt syyttäjävelvollisuudet tulevat jäämään hoitamatta.
Syyttäjäyhdistys esittää, että asian jatkovalmistelussa selvästi todetaan esityksen vaativan merkittävän, vähintään noin 100 syyttäjätyövuoden lisätarpeen ja kustannusvaikutuksen vähennyksen kohteena olevan syyttäjähenkilömäärän lisäksi. Tällä tavoin lienee asiassa mahdollista päästä edes jollain tavalla välttävästi alkuun. Muutoin koko rikosasian valmistelua koskevasta sinänsä hyvästä asiasta on luovuttava. Syyttäjälaitoksen resurssien määrä on todettu  vallitsevissa ja nykysäännöksiä vastaavissa oloissa oikeusministeriön asettamassa rakenne- ja resurssityöryhmässä eikä tällainen perustavaa laatua oleva työmäärän lisäys ole silloin ollut käsillä. Edes nykyisin ei syyttäjälaitoksessa kyetä vastaamaan voimassa olevana lain vaatimuksiin tehokkaasta esitutkintayhteistyöstä. 
B) Keinot rikosasian valmistelemiseksi
Asian valmistelu esitutkinnassa ei onnistu, ellei esitutkinnassa ole riittäviä keinoja selvittää, mikä asiassa on kiistettyä ja mikä myönnettyä. Valmistelussa on perimmältään kysymys juuri tästä. Rikosasiassa epäiltyä ei voi pakottaa ilmoittamaan totuutta mutta prosessissa heidän tulee joka tapauksessa jossain vaiheessa ilmoittaa kantansa rikosepäilyihin. Asian valmistelun kannalta olennaista on saada tietää tämä myöntäminen / kiistäminen jo esitutkinnassa. 
Jotta asia ylipäätään voitaisiin valmistella esitutkinnassa tulee esitettävään esitutkintalain 10 §:ään lisätä seuraavat tekstilisäykset:
10 luku 1 § lisäys: 
Loppulausuntopyynnössä esitutkintaviranomaisen on yksilöitävä se rikollinen menettely, johon epäillyn henkilön on esitutkinnassa selvinneen perusteella syytä epäillä syyllistyneen sekä ilmoitettava, mistä rikoksesta on kysymys (rikosnimike). Samalla epäillylle on ilmoitettava ne seikat, joihin rikosepäily perustuu. 
Loppulausuntopyynnön saaneen asianosaisen on esitettävä loppulausunnossaan mahdolliset lisätutkintavaateet ja muut esitutkinnan suorittamista ja puutteita koskevat huomautuksensa. Asianosaisen on myös ilmoitettava, mistä rikoksista hän vaatii rangaistusta, jos vaatimukset poikkeavat loppulausuntopyynnössä ilmoitetusta rikosepäilystä.
Loppulausuntopyynnön saaneen epäillyn on ilmoitettava tunnustaako hän toimineensa epäillyllä tavalla ja myöntääkö hän syyllistyneensä menettelyllään tutkittuun rikokseen. Jos epäilty kiistää syyllisyytensä, on hänen ilmoitettava, mihin seikkoihin kiistäminen perustuu ja samalla hänen on ilmoitettava kantansa hänelle ilmoitettuihin rikosepäilyn perusteisiin.
Asian laatuun nähden erityisesti epäillyn osalta ei vastaamisvelvollisuuden rikkomiseen voine kytkeä sanktioita. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö tällaiseen asiaan vastaamattomuudella voisi olla käytännön merkitystä asian jatkokäsittelyssä. Perusteluissa voisi myös korostaa asiaa hoitavan edustajan, oikeudenkäyntiasiamiehen tai muun oikeudellisen avustajan velvollisuutta yrittää vastata kattavasti loppulausuntopyyntöön hänen hoitaessaan asiaa huolellisesti ja oikein.
Edellä on esitetty jo syyttäjän oikeutta palauttaa juttu esitutkintaan. Myös tätä toimivaltaa voisi käyttää jutun valmistelun varmistamiseksi vaikka se ei olekaan tarkoitettu toimivallan pääasialliseksi käyttöalaksi. Jotta turhilta lisätutkinnoilta ja palautteluilta vältyttäisiin esitetään vielä seuraavaa lisäystä:
10 luku 1 § lisäys: 
Jos asiaan on määrätty syyttäjä, ei esitutkintaa saa päättää ja siirtää syyteharkintaan ennen kuin syyttäjä on hyväksynyt asian tulleen tutkituksi 1 luvun 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla.
Syyttäjä valitusinstanssina poliisin päätöksiin
Syyttäjälle annettu laaja toimivalta määrätä esitutkinta aloitettavaksi tai määrätä yksittäisiä esitutkintatoimenpiteitä on syyttäjien resurssinäkökulmasta täysin mahdoton, jos sen suhteen alkaa muodostua käytäntö, jossa poliisin päätöksistä aletaan hakemaan muutosta syyttäjältä. On oletettavaa, että näin on myös käymässä. Jo nykyään rikosilmoituksia tehdään syyttäjälle esitutkintaviranomaisen sijaan ja syyttäjiltä vaaditaan tutkintatoimenpiteitä, joista päättäminen olisi ensisijassa esitutkintaviranomaisen asia.
Koska esityksessä ei aiota esittää lisäresursseja syyttäjille valitusinstanssina toimimista varten tulee lähtökohdan olla, että tutkintapyynnöt tehdään esitutkintaviranomaiselle eikä syyttäjille. Edelleen lähtökohdan on oltava, ettei syyttäjä ole varsinainen muutoksenhakuviranomainen esitutkintaviranomaisen päätöksiin. Esimerkiksi syyttäjän päätöksistä kannellaan valtakunnansyyttäjänvirastoon, jos niihin halutaan muutosta. Samoin esitutkintaviranomaisen tulee omassa toiminnassa itse pystyä käsittelemään kantelut sen virkamiehen päätöksenteosta. Jos tähän halutaan yleinen laajennus, tulee varsinaisen muutoksenhakuviranomaisen esitutkintaviranomaisen päätökseen olla puolueeton tuomioistuinlaitos eikä yksittäinen syyttäjä.  
Tämän vuoksi syyttäjäyhdistys esittää vielä seuraavaa tarkennusta esitutkintalain 5 luvun 2 §:ään:
Syyttäjä voi siirtää hänelle tehdyn tutkintapyynnön tai rikosilmoituksen oikean viranomaisen (esitutkintaviranomaisen) käsiteltäväksi ottamatta kantaa siihen, tuleeko esitutkinta asiassa aloittaa. 
Jos syyttäjältä vaaditaan määräystä esitutkinnan toimittamiseksi asiassa, jossa esitutkintaviranomainen on jo päättänyt olla aloittamatta esitutkintaa, on syyttäjä velvollinen ottamaan asian tutkittavakseen vain, jos esitettyyn selvitykseen nähden on ilmeisen selvää, että esitutkintaviranomaisen päätös on lopputulokseltaan väärä.
Vaihtoehtoisesti esityksessä on huomioitava mitä seurauksia ja resurssitarpeita aiheutuu siitä, että syyttäjät alkavat tekemään ratkaisuja esimerkiksi esitutkinnan aloittamisista, mikä päätös saattaa esimerkiksi poliisityössä vaatia yksittäisen tutkinnanjohtajan kuukausien työn.

Vantaalla 31.08.2009,
Suomen Syyttäjäyhdistys ry

Sari Aho		Mikko Männikkö
puheenjohtaja	hallituksen jäsen