VALTIOVARAINMINISTERIÖ                                                      11.3.2004/TM, AH

                                                            

AMMATTITAITOISET VIRKAMIESJOHTAJAT 
VALTIONEUVOSTON VOIMAVARANA

Valtiovarainministeriö on valmistellut keskushallinnon johtavien virkamiesten nimittämiskäytäntöjen uudistamista ja valtionhallinnon yhteisten johtamisvoimavarojen kehittämisen, hyödyntämisen ja liikkuvuuden tehostamista. Uudistus on osa valtion henkilöstöpolitiikan linjaa koskevan valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaista johtamisen kehittämistä. Se sisältyy hallituksen strategia-asiakirjaan ja perustuu valtiovarainministeriön asettaman työryhmän ehdotukseen (VM 1/2003).

I  UUDISTUKSEN LÄHTÖKOHDAT JA TAVOITTEET

Uudistuksen perustana ovat arvioidut johtamisen kehittämisen haasteet. Keskeisiä haasteita ovat yleinen tuottavuusvaatimus, tietoyhteiskuntakehityksen edistäminen, johtajien mittavan poistuman korvaaminen ja koko johtamiskulttuurin uudistaminen. Julkisen sektorin johtamisen uudistamistarvetta korostaa kansantalouksien kilpailu tuotannollisen toiminnan ja palvelujen uusjaosta.

Uudistuksen yleisenä tavoitteena on tehostaa valtioneuvoston työskentelyä ja lisätä hallituksen ohjelmallisten tavoitteiden toteutumista parantamalla johtamisen laatua. Valtionhallinnossa on kysyntää erityisesti esimerkilliselle johtajuudelle ja hyvälle ihmisten johtamiselle, joka vapauttaa organisaatioiden luovuuden ja inhimilliset voimavarat parantamaan hallinnon toiminta- ja palvelukykyä. 

Johtamisen ammatillistumisen lisäksi tavoitteita ovat:

•	Poikkihallinnollisuuden lisääminen
•	Tulosohjauksen terävöittäminen ja toimintayksiköiden jatkuvan uudistumisen turvaaminen
•	Johtamisvoimavarojen tehokas ja monipuolinen hyödyntäminen
•	Yhteisen arvoperustan ja virkamiesetiikan vahvistaminen muuttuvassa hallinnossa
•	Johtamistehtävien houkuttelevuus ja valtion kyky työnantajana houkutella osaavia johtajia

II  KUVAUS TAVOITTEENA OLEVASTA JÄRJESTELMÄSTÄ

2.1  Valtioneuvoston yhteiset johtamisvoimavarat – uudet yleisvirat

Kansliapäälliköiden ja ministeriön osastopäälliköiden virat muutetaan valtioneuvoston yleisviroiksi.  Yleisvirkoja on kahdenlaisia, kansliapäällikkötason yleisvirka (nimittävä viranomainen Tasavallan Presidentti) ja osastopäällikkötasoinen yleisvirka (nimittävä viranomainen Valtioneuvoston yleisistunto). Yleisvirkojen kelpoisuusvaatimukset yhdenmukaistetaan siten, että niissä painotetaan uudentyyppisen asiantuntemuksen ohella johtamistaitoa ja ammattimaista johtajuutta. 

2.2   Määräaikaisilla johtamistehtävillä lisätään monipuolista osaamista

Virkaan nimittäminen ja tehtävään määrääminen eriytetään toisistaan. Virkaan nimittäminen tapahtuu normaalin avoimen rekrytoinnin kautta. Yleisvirkaan toistaiseksi nimitetty virkamies määrätään eri päätöksellä tiettyyn tehtävään, esimerkiksi ministeriön X osastopäällikön tehtävään. Määräys tehtävään annetaan määräajaksi (4 vuodeksi). Määräystä tehtävään voidaan jatkaa enintään toisella kaudella samassa tehtävässä. Määräys voidaan tarvittaessa peruuttaa. 

Toiminnallisten tarpeiden perusteella virkamiehelle voidaan osoittaa muita johtamistehtäviä tai vaativia asiantuntijatehtäviä. Johtamistehtävät voivat olla joko linjajohdon tehtäviä samassa tai toisessa ministeriössä tai erilaisia projektitehtäviä valtioneuvoston piirissä.  

2.3  Henkilökohtaisilla johtamissopimuksilla vahvistetaan johdon vastuullisuutta

Tulosvastuun terävöittämiseksi yleisvirkaan nimitetyn virkamiehen kanssa tehdään koko tehtävän määräajaksi johtamissopimus. Kansliapäälliköiden osalta sopimuksen allekirjoittaa valtion puolelta ao. ministeri. Muiden osalta sopimuksen allekirjoittaa kansliapäällikkö. Sopimusten laadintaa ja vuosittaista seurantaa varten ministereiden ja kansliapäälliköiden avuksi järjestetään tukipalveluja. Johtamissopimusten laatimista ja seurantaa vahvistetaan johtajien tuloksellisuuden ja johtajuuden arvioinnilla.

2.4  Johtajia kannustetaan kehittymään

Johtamissopimuksissa sovitaan myös johtajien henkilökohtaisesta kehittymisestä. Valtio työnantajana asettaa yleiset kehittymistavoitteet ja tarjoaa johtajille ura- ja kehittymismahdollisuuksia. Monipuolinen kokemus ja johtamisosaaminen erilaisissa linja- ja ohjelmajohtamistehtävissä nähdään keskeisenä valintakriteerinä vaativampiin johtamistehtäviin. Vastuu kehittämisestä on valtioneuvostolla ja kullakin ministeriöllä, joiden avuksi järjestetään yhteisiä tukipalveluja.

Ylimmältä johdolta vaaditaan ammattimaista johtamisosaamista. Se muodostuu useista johtamisen eri osa-alueista, joista tärkeitä ovat erityisesti kyky strategiseen johtamiseen sekä kyky johtajuuteen ja hyvään henkilöjohtamiseen. 

Lisäksi johtamisosaamiseen kokonaisuudessaan sisältyy vaatimus uudentyyppisestä asiantuntemuksesta. Se koostuu valtionhallinnon yleisasiantuntemuksesta ja toimintaympäristön tuntemuksesta. Valtionhallinnon ylimmältä johdolta edellytetään valtionhallinnon, yritystoiminnan ja yleensä yhteiskunnallisten ilmöiden laaja-alaista ymmärrystä ja poikkihallinnollista hallintaa. Valtionhallinnon perinteisen vahvuuden, asiajohtamisen tulee kehittyä johtajien kyvyksi tehokkaasti kehittää ja hyödyntää tietoa, tietämystä ja osaamista sekä organisaatioiden että niiden välisten verkostojen voimavaroina.

Valmiuksia ylimmän johdon tehtäviin voidaan parhaimmillaan hankkia työskentelemällä erilaisissa keskijohdon tehtävissä ja asiantuntijatehtävissä eri hallinnonaloilla ja toimialoilla. Lisäksi tavoitteena olevaa uudentyyppistä asiantuntemusta ja johtamisosaamista tukee kokemus muiden työnantajien palveluksessa ja kansainvälisissä tehtävissä. Valtio pitää työnantajana huolen, että johtamistehtävät ovat houkuttelevia ja palvelussuhteen ehdot ovat kokonaisuudessaan kilpailukykyiset. Johtajien ilmoittautumista määräaikaisten johtamistehtävien piiriin tuetaan valmennuksella ja urasuunnittelulla sekä motivoidaan kannustavalla palkkauksella. 

2.5  Ylimmän johdon ammattimainen rekrytointi ja liikkuvuus varmistetaan yhteisin toimin, 
vaihtoehdot:
       	
	a) Yhteinen ohjaus ja keskitetty valmistelu
	
Valtioneuvoston kokonaisjohtamista vahvistetaan yhdenmukaistamalla ylimmän johdon valintaprosessia. Valtioneuvosto organisoi nimitysten valmistelun ja tehtävään määräämisen ja ohjaa yleisviroista muodostuvan johtajuuspotentiaalin kehittymistä ja sisäistä kiertoa. Valtioneuvosto huolehtii siitä, että yleisvirkoihin nimettyjen piiri uudistuu riittävästi ja siihen kuuluvat saavat ura- ja kehittymismahdollisuuksia.

Valmistelun ja päätöksenteon tueksi muodostetaan johdon kehittämisen tukiorganisaatio tai sihteeristö. Tukiorganisaatio on strategia- ja hallintoyksikkö, joka huolehtii myös yleisvirkojen täyttämisen ja tehtävään määräämisen vaatimista toimista. Näihin kuuluvat muun muassa osaamis- ja tehtäväanalyysit, johtamissopimusten valmistelu ja seuranta, henkilöarviointien valmistelu. Tukiorganisaatio huolehtii edellä mainittujen tehtävien hoidossa tarvittavista yhtenäisistä menettelyistä, järjestelmistä ja asiakirjoista. Tukiorganisaatio pitää yhteyttä ministeriöihin ja yleisviroissa toimiviin henkilöihin tiedottaen ajankohtaisista asioista ja tarjoten konsultointipalveluja. Keskeistä toiminnassa on verkottuminen ja palvelujen tilaaminen markkinoilla olevilta koulutus- ja kehittämisorganisaatioita. Tukiorganisaation ja ministeriöiden käyttöön kehitetään valtionhallinnon johdon henkilötieto- ja tehtäväpankki.

b) Yhteinen ohjaus ja hajautettu valmistelu

Valtioneuvosto vastaa valtionhallinnon johdon kehittämisen yleisestä ohjauksesta ja erikseen määriteltävällä tavalla nimityspäätöksistä ja tehtävään määräämisistä. Käytännön vastuu johdon kehittämisestä, muun muassa ammattimaisen rekrytoinnin ja tehtävään määräämisen valmistelun osalta on kullakin ministeriöllä.

Tukiorganisaatio on kevyt strategiayksikkö, joka valmistelee valtion yhteisen johdon kehittämisen linjaukset ja varmistaa johdon kehittämisen käytäntöjen riittävän yhdenmukaisuuden ja laadun valtioneuvostossa sekä huolehtii yhtenäisten menettelyjen, järjestelmien ja asiakirjojen tarjonnasta. Tukiorganisaation tehtävänä on tarjota kehittämismalleja ja konsultoida ministeriöiden johtoa. 

c) Ministeriöittäin hajautettu johdon rekrytointi 

Ministeriöt vastaavat kokonaisuudessaan ylimmän johdon nimitysten ja tehtävään määräämisten valmistelusta ja johdon liikkuvuudesta ja kehittämisestä. Ministeriöt esittelevät rekrytointipäätökset valtioneuvostolle nykykäytännön mukaisesti. Valtion työmarkkinalaitos tukee ministeriöitä rekrytointiprosessin kehittämisessä.

Kaikissa edellisissä vaihtoehdoissa joko tukiorganisaatio tai nykyisen käytännön mukaisesti Valtion työmarkkinalaitos järjestää valtionhallinnon johdon yhteistä valmennusta ja tarvittaessa toteuttaa erilaisia yhteisiä kehittämishankkeita. 

III   UUDEN JÄRJESTELMÄN TOTEUTUS

Uuden järjestelmän toteutusta varten asetataan ministeriöiden edustajista koostuva ylimmän johdon tukiryhmä, jonka tehtävänä on:

1.	Osallistua aktiivisesti ylimmän johdon valintakäytäntöjen uudistamiseen. Tehtävänä on ohjata ja tukea ministeriöitä uuden järjestelmän piiriin tulevien virkojen ja tehtävien täyttämisessä. Tukiryhmä valmistelee toimintaperiaatteet ja menettelytavat, joiden mukaisesti kaikki vapaaksi tulevat ylimmän johdon virat valtioneuvoston piirissä täytetään yhdenmukaisin valintakriteerein ja menettelytavoin. Lisäksi ryhmä osallistuu kokeiluna järjestettävien yksittäisten nimitysten ja tehtävään määräämisten valmisteluun.
2.	Tehdä 30.9.2004 mennessä ehdotus valtioneuvoston yhteisten virkojen järjestelmäksi ja virkojen sijoittamispaikaksi. Ryhmä tekee ehdotukset myös tarvittaviksi säädösmuutoksiksi.
3.	Tehdä 30.9.2005 mennessä ehdotus uuden ylimmän johdon järjestelmän käyttöön ottamiseksi ja tarvittavien tukipalvelujen järjestämiseksi. 

Uudistus edellyttää valtion virkamieslain muuttamista. Hallitus antaa eduskunnalle esityksen valtion virkamieslain muuttamiseksi siten, että luodaan yleisvirkoihin nimittämisen  ja tehtävään määräämisen menettelyt. Yleisvirkojen lukumäärästä päättää eduskunta. Yhtenäiset tehtäväsisällöt ja yhtenäisen kaavan mukaiset pätevyysvaatimukset päätetään valtioneuvoston ohjesäännössä.

Tavoitteena on, että nimitykset avoimeksi tuleviin yleisvirkoihin tehdään uuden lainsäädännön mukaisesti esimerkiksi vuoden 2006 alusta lukien ja että uusi järjestelmä olisi laajalti käytössä vuoden 2008 alusta. Ennen lainsäädännön muutosta ja yleisvirkojen perustamista, uuteen järjestelmään siirtymistä valmistellaan siten, että vapautuviin ylimmän johdon virkoihin nimitetään vain määräajaksi. Avoimiin ylimmän johdon yleisvirkoihin rekrytoidaan sekä hallinnon sisältä keskijohdosta ja asiantuntijatehtävistä että hallinnon ulkopuolelta käyttäen hyväksi ammattimaista johtajuusarvointia. 

Yleisvirkojen järjestelmän syntymistä ja johtajien siirtymistä tehtävästä toiseen tukee keskushallinnon yksiköiden välisten toiminnallisten yhteyksien ja kumppanuuksien syntyminen sekä johtajien kiinteämpi verkostoituminen. Luonteva lähtökohta valtioneuvoston yhteisten johtamisvoimavarojen liikkumiselle ja kehittymiselle on myös erilaiset valtioneuvostotasoiset poikkihallinnolliset projektijohtamistehtävät.

Valtion työmarkkinalaitos kartoittaa ylimmän johdon kehittämistarpeita, viestii uuden järjestelmän tavoitteista ja organisoi toteutusyhteistyötä valtioneuvoston piirissä. Lisäksi työmarkkinalaitos tukee johdon järjestelmän toimivuutta kartoittamalla johtamispotentiaalia ja kehittämällä valtion henkilöstöpolitiikan linjan mukaisesti laaja-alaisesti keskijohdon ja asiantuntijoiden rekrytointia, ura-ajattelua ja valmentautumista.

Uudistusta tuetaan kehitettävällä valtionhallinnon johtamisohjelmalla. Lisäksi uuteen järjestelmään siirtymistä valmistellaan kutsumalla alkuvaiheessa vuonna 2004 halukkaat ministeriöiden kansliapäälliköt, alivaltiosihteerit ja osastopäälliköt sekä virastojen ylin johto ylimmän johdon strategiaseminaariin. Ylimmän johdon strategiaseminaareja järjestettäisiin jatkossa kahdesti vuodessa. 

IV   RESURSSITARPEET 

Uudistus merkitsee ennen kaikkea parempaa verkostoitumista ja voimavarojen tehokkaampaa käyttöä. Välittömät resurssitarpeet valtionhallinnon yhteisessä johdon kehittämisessä muodustuvat a) johdon rekrytoinnin, kierrättämisen ja konsultoinnin tukiorganisaatiosta b) valmennusohjelmista (1. ylimmän johdon strategiaseminaari, 2. yleisjohtamisen valmennusohjelma ja 3. henkilöstöjohtamisen ammattilaisten valmentaminen uuteen järjestelmään) ja muista kehittämishankkeista sekä c) toiminnan ylläpitoon liittyvistä palvelujen tilaamisesta (mm. johdon rekrytointi-, arviointi-, mentorointi- ja tyky-palvelut sekä mahdollinen henkilötieto- ja tehtäväpankin perustaminen ja ylläpito). 

Nykyisin valtionhallinnon yhteiseen johdon kehittämiseen käytetään yhteensä 110 000 euroa hallinnon kehittämisen määrärahoista (lähinnä yhteiseen johdon valmennukseen) ja 1,5 henkilötyövuotta Valtion työmarkkinalaitoksessa. Johdon kehittämisen strategian ja sen mukaisen uuden järjestelmän toteuttaminen edellyttää keskitettyjen resurssien merkittävää lisäystä. Mahdolliset bonuspalkkaukseen käytettävät varat rahoitetaan ministeriöittäin tuottavuushyödyistä.

Mikäli valtionhallinnon yhteistä johdon kehittämistä varten perustetaan tukiorganisaatio (ks. 2.5 vaihtoehdot a) ja b).),  edellytetään siltä osaamista vähintääkin seuraavilla osa-alueilla:
•	valtionhallinnon toimintaperiaatteet ja hallintopolitiikan kehittäminen valtionhallinnon henkilöstöpolitikaan ja työnantajatoiminnan tuntemus
•	johtamisen ja johdon strateginen kehittäminen
•	johdon rekrytoinnin ja urasuunnittelun ja periaatteet 
•	tulosopimukset ja palvelussuhdesopimukset
•	tuloksellisuuden ja johtajuuden arvioinnin periaatteet ja menetelmät
•	valmennusohjelmien suunnittelu ja toteutuksen ohjaus
•	ylimmän johdon oikeudellinen asema
•	ylimmän johdon palkkauksen ja muiden palvelussuhteen ehtojen määrittyminen
•	tilaajaosaaminen ja verkostojen johtaminen
•	kyky toimia asiantuntijaverkostoissa, myös kansainvälisesti (EU, OECD)

Mikäli tukiorganisaation tehtävät muotoutuvat edellä kuvatun vaihtoehdon a) mukaisesti  strategia- ja hallintoyksiköksi tarvitaan osaamista lisäksi seuraavilla alueilla:

•	johdon rekrytoinnin ja urasuunnittelun käytännön tuntemus
•	henkilöarviointien suorittaminen
•	konsultointiosaaminen

Lisäksi valtioneuvoston henkilöstöpolitiikan linjaa koskevan periaatepäätöksen tavoitteena oleva johtamisilmapiirin uudistaminen edellyttää ministeriöiltä ja valtion toimintayksiköiltä riittäviä resursseja omien, hallinnonalakohtaisten ja toimintayksikkökohtaisten johdon kehittämisen strategioiden ja ohjelmien toteutukseen.

V  VAIKUTUKSET

Uudistuksen vaikutuksiin kuuluvat sekä tavoitteena olevat välittömät ja välilliset toiminnalliset ja taloudelliset hyödyt sekä mahdolliset tarkoittamattomat vaikutukset. Uudistusprosessin käynnistymisen tehokkuus ja vaikutukset ovat riippuvaisia tukitoimien resurssoinnista ja organisoinnista. 

Välittömiä toiminnallisia hyötyjä ovat:

•	hallituksen ohjelmallisten tavoitteiden tehokkaampi toteutuminen 
•	valtioneuvoston työskentelyn tehostuminen, politikkaohjelmien edellytysten parantuminen ja yleinen poikkihallinnollisuuden lisääntyminen
•	tulosohjauksen terävöityminen ja henkilökohtaisten vastuiden selkiytyminen
•	johtamisvoimavarojen tehokas hyödyntäminen ja liikkuvuus 
•	ylimmän johdon yhteisöllisyyden ja verkostomaisen työskentelyn lisääntyminen

Välillisiä hyötyjä ovat mm.:

•	johtajien ammatillisuuden lisääntyminen ja monipuolisen johtamisosaamisen syntyminen hallintoon
•	hallinnon tuottavuushyödyt johtajien lisääntyneen ammatillisuuden ja vastuullisuuden seurauksena (vertailukohteena mm. liikelaitostamiset ja yhtiöittämiset)
•	edellytysten luominen hallinnon rakenteiden ja toimintaperiatteiden muuttumiselle
•	organisaatioiden hyvinvoinnin lisääntyminen johtamiskulttuurin uudistumisen seurauksena
•	valtionhallinnon yhteisen arvoperustan ja virkamiesetiikan vahvistuminen
•	valtiotyönantajan parempi kyky vastata johtajien mittavaan poistumaan ja rekrytoida päteviä johtajia tilalle

Mahdollisia tarkoittamattomia vaikutuksia, joihin varaudutaan ovat:

•	hallinnon jakautuminen selkeämmin ministeriötason hallintoon ja muuhun hallintoon 
•	joidenkin sektorien soveltumattomuus uudistukseen piiriin ja mahdollinen eriytymiskehitys henkilöstöpolitiikassa
•	mahdolliset ristiriidat valtioneuvoston intressien ja yksittäisten ministeriöiden intressien välillä: missä määrin ministeri ja kansliapäällikkö voivat vaikuttaa johtajien nimitykseen/tehtävään määräämiseen ministeriössä
•	tehtäväkiertoon soveltumattomien henkilöiden sijoittamisvaikeudet (puuttuvat yleisjohtamisvalmiudet) ja ylimenokaudella mahdollinen resurssien tyhjäkäyttö
•	todelliset ja kuvitellut riskit suljetun ylimmän johdon kaaderin syntymisestä: edellyttää selkeitä linjauksia, erityistä liikkuvuuden koordinaatiota ja ammattimaista rekrytointia, jossa otetaan huomioon myös hallinnon ulkopuolinen johtamispotentiaali.