OIKEUSMINISTERIÖ		LUONNOS 28.11.2006
Lainvalmisteluosasto

TOIMIKUNNAN ASETTAMINEN UUDISTAMAAN YHDENVERTAISUUS-LAINSÄÄDÄNTÖÄ

1. Yhdenvertaisuuslainsäädännön nykytila

Suomen yhdenvertaisuuslainsäädäntö on muodostunut hajanaiseksi useina eri ajanjaksoina tapahtuneen lainvalmistelutyön ja kansainvälisten vaatimusten asettamien aikapaineiden seurauksena. Perustuslain 6 §:n 1 momentti sisältää yleisen yhdenvertaisuussäännöksen, joka asettaa vaatimuksen samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tilanteissa. Tätä periaatetta täydentää 2 momentin syrjintäkielto, jonka mukaan henkilöä ei saa asettaa muihin nähden erilaiseen asemaan ilman hyväksyttävää perustetta. Säännöksessä luetellaan syrjintäperusteita, joiden voidaan katsoa kuuluvan suomalaisessa yhteiskunnassa eräänlaiseen syrjintäkiellon ydinalueeseen. Luettelo ei kuitenkaan ole tyhjentävä, vaan syrjintä on kiellettyä myös ”muun henkilöön liittyvän syyn perusteella”. Perustuslain syrjintäkielto ovat näin ollen luonteeltaan laaja-alainen: se soveltuu yhdenmukaisesti kaikkiin väestöryhmiin ja kaikkiin elämänalueisiin.
Perustuslain säännöksiä täsmentävät useissa eri laeissa säädetyt syrjinnän kiellot sekä tasapuoliseen kohteluun velvoittavat säännökset. Kattavimmin asiasta on säädetty naisten ja miesten tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986) sekä yhdenvertaisuuslaissa (21/2004). Näiden yleislakien lisäksi lukuisissa erityislaeissa, kuten työsopimuslaissa (55/2001), valtion virkamieslaissa (750/1994) ja laissa kunnallisesta viranhaltijasta (304/2003) on omat säännöksensä palvelussuhteita koskevista syrjintäkielloista. Lisäksi rikoslakiin (39/1889) on vuosina 1995 ja 2004 lisätty erityiset säännökset syrjinnästä ja työsyrjinnästä.
Myös yhdenvertaisuuslainsäädännön valvontaan liittyvä järjestelmä on hajanainen.  Syrjintäperusteesta ja elämänalueesta riippuen tehtävät ovat jakaantuneet eri viranomaisille. Työelämässä ja julkisoikeudellisissa palvelussuhteissa yhdenvertaisuuslain noudattamista valvovat yleisesti työsuojeluviranomaiset. Etniseen alkuperään perustuva syrjintä muuten kuin työ- ja palvelussuhteissa kuuluu kuitenkin vähemmistövaltuutetulle ja syrjintälautakunnalle. Syrjintä sukupuoleen perusteella kuuluu puolestaan tasa-arvovaltuutetun ja tasa-arvolautakunnan toimivaltaan. Edellä mainittujen erityisviranomaisten lisäksi eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri seuraavat yleisinä laillisuusvalvojina perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista ja näin ollen myös yhdenvertaisuuden ja syrjintäkiellon noudattamista. Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin valvonta kohdistuu kuitenkin ainoastaan viranomaistoimintaan ja julkisten tehtävien hoitamiseen. 

Edellä kuvattu hajanaisuus tekee yhdenvertaisuuslainsäädännöstä ja sen valvonnasta kokonaisuutena monimutkaisen ja vaikeasti hahmotettavan. Yksilön kannalta ongelmallisia saattavat olla esimerkiksi moniperustaiseen syrjintään liittyvät tilanteet, jotka voivat kuulua samanaikaisesti useammankin syrjintää koskevan lain piiriin ja myös eri valvontaelinten toimivaltaan. Tätäkin merkittävämpänä ongelmana voidaan kuitenkin pitää sitä, että nykyinen järjestelmä on sekä soveltamisalaltaan että oikeusvaikutuksiltaan epäyhtenäinen. Henkilön oikeusasema ja hänen mahdollisuutensa saada asiassaan neuvontaa ja apua saattaakin riippua osittain siitä, mistä elämänalueesta tai minkä tyyppisestä syrjinnästä on kyse. 

2. Yhdenvertaisuuslainsäädäntö muissa maissa

Useissa Euroopan maissa on edellä mainituista syistä ryhdytty uudistamaan kansallista yhdenvertaisuuslainsäädäntöä ja usein myös siihen liittyvää valvontaa. Esimerkiksi Ruotsissa hallituksen asettama syrjintäkomitea on suositellut (SOU 2006:22) uuden kattavan syrjinnänvastaisen lain antamista ja nykyisten neljän eri alan syrjintäasioidenvaltuutetun yhdistämistä yhdeksi toimielimeksi. Uudistusta koskeva lakiesitys on tarkoitus antaa vuonna 2007. Myös Norjassa on selvitystyön (NOU 2005:8) pohjalta päätetty käynnistää uuden, kattavan syrjintälainsäädännön valmistelu. Tanskassa valmistellaan puolestaan nykyisen etniseen syrjintään keskittyvän valituslautakunnan toimialan laajentamisesta myös muihin syrjintäperusteisiin. Belgiassa, jossa annettiin vuonna 2003 uusi yleinen syrjinnänvastainen laki, päädyttiin taas laajentamaan yhdenvertaisuusviranomaisen toimiala kattamaan kaikki syrjinnän muodot sukupuoleen perustuvaa syrjintää lukuun ottamatta.

Joissakin maissa on päädytty edellä esitettyä laajempaan perus- ja ihmisoikeusvalvontaa koskevaan uudistukseen. Esimerkiksi Iso-Britanniassa on vuonna 2006 annetun yhdenvertaisuuslain myötä perustettu uusi yhtenäinen yhdenvertaisuus- ja ihmisoikeuskomissio. Komissio käsittelee paitsi entisten erityiskomissioiden toimialaan kuuluneita syrjintäasioita ja joitakin uusia syrjintäkysymyksiä myös ihmisoikeuskysymyksiä yleisemmin. 

Myös Suomen hallitus on sitoutunut vuonna 2004 eduskunnalle antamassaan selonteossa Suomen ihmisoikeuspolitiikasta (VSN 2/2004) selvittämään tällaisen laaja-alaisemman, ns. YK:n Pariisin periaatteisiin perustuvan ”ihmisoikeusinstituution perustamiseen liittyviä etuja ja haittoja […] ottaen huomioon mm. ihmisoikeustyöhön käytettävissä olevien resurssien tehokas ja tarkoituksenmukainen käyttö”. YK:n ohella mm. Euroopan neuvosto on suositellut jäsenvaltioilleen toimialaltaan mahdollisimman laajojen, itsenäisten kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden perustamista. Suomessa ei ole nykyisin yhtään Pariisin periaatteiden mukaista kansallista ihmisoikeusinstituutiota. Eri alojen erityisvaltuutettujen ja yleisten laillisuusvalvojien voidaan kuitenkin katsoa yhdessä hoitavan tällaiselle instituutiolle kuuluvia tehtäviä. 

3. Suomen yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistustarve
Suomen yhdenvertaisuuslainsäädäntöön liittyvät ongelmat ovat olleet tiedossa jo joitakin vuosia. Yhdenvertaisuuslainsäädännön toimivuutta ja sen uudistamistarvetta ei ole kuitenkaan ollut mahdollista arvioida kokonaisuutena aikaisempien lakiuudistusten yhteydessä. Yhdenvertaisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 44/2003 vp) viitattiinkin tarpeeseen palata myöhemmin yhdenvertaisuuskysymysten selvittämiseen kokonaisuutena perusoikeuslähtöisesti, kansallisesta oikeusjärjestyksestä käsin ja yhdenvertaisuuslaista saadut kokemukset huomioon ottaen. Esitystä käsitellyt työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korosti mietinnössään samansuuntaisesti, että ”yhdenvertaisuuslaki tulee nähdä ainoastaan ensimmäisenä askeleena pyrittäessä aikaansaamaan kattava, kansallisista näkökohdista ja tarpeista lähtevä yhdenvertaisuuslainsäädäntö” (TyVM 7/2003 vp). Mietinnön perusteella eduskunta edellytti, että ”hallitus valmistelee esityksen sellaiseksi yhdenvertaisuuslainsäädännöksi, jossa lähtökohtana on suomalainen perusoikeusjärjestelmä ja kaikkien syrjintäperusteiden asettaminen samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piiriin” (EV 95/2003 vp). 
Syrjinnän kieltävien säännösten lisäksi yhdenvertaisuuden toteuttaminen edellyttää tehokkaan neuvonta- ja valvontajärjestelmän luomista ja ylläpitämistä. Yhdenvertaisuuslainsäädäntöä uudistettaessa olisikin arvioitava ja tarpeen mukaan kehitettävä myös alan viranomaisrakenteiden toimivuutta. Tämä olisi tarkoituksenmukaisinta tehdä ottaen huomioon Suomen nykyinen perus- ja ihmisoikeusvalvonta kokonaisuutena. Kokonaisvaltaista lähestymistapaa puoltaa yhdenvertaisuusnäkökulman läheinen liityntä kaikkiin perustuslain suojaamiin perusoikeuksiin sekä se, että yhdenvertaisuuslainsäädännön valvonta muodostaa varsin keskeisen osan Suomen yleistä perus- ja ihmisoikeusvalvontaa. Kokonaisarvion tekevät tarpeelliseksi myös erityisesti seuraavat kansainväliset kehityskulut, jotka asettavat Suomen nykyisen perus- ja ihmisoikeusjärjestelmän kehittämiselle omia vaatimuksiaan:

•	Suomen syyskuussa 2003 allekirjoittaman YK:n kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnainen pöytäkirja edellyttää, että sopimuspuolet nimeävät tai perustavat kansallisen valvontajärjestelmän kidutuksen ehkäisemiseksi. 
•	YK:n yleiskokous hyväksynee tänä vuonna vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen, jonka ratifioiminen Suomessa edellyttää todennäköisesti jonkin olemassa olevan erityisvaltuutetun toimialan laajentamista tai kokonaan uuden kansallisen ihmisoikeustoimielimen perustamista vammaisten oikeuksien edistämiseksi ja suojelemiseksi. 
•	Suomen täysipainoinen osallistuminen perusteilla olevaan Euroopan unionin perusoikeusviraston hallinnointiin sekä viraston tiedonkeruutyöhön edellyttää vähintäänkin sitä, että Suomen eri perus- ja ihmisoikeusasioiden parissa työskentelevät viranomaiset ja muut toimijat tehostavat yhteistyötään. 

Sekä edellä mainituissa YK:n sopimuksissa että Euroopan unionin perusoikeusviraston perustamisasetuksessa viitataan kansainvälisiin suosituksiin, jotka koskevat kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden asemaa ja toimintaa (ns. YK:n Pariisin periaatteet). 

4. Uudistuksen tavoitteet

Uudistuksen tavoitteena on uusi yhdenvertaisuuslainsäädäntö, joka täyttäisi nykyistä paremmin perustuslain 6 §:n sisältämän yhdenmukaisen ja laaja-alaisen syrjintäkiellon asettamat vaatimukset. Lähtökohtana olisi näin ollen lainsäädäntö, joka kattaisi selkeämmin kaikki syrjintäperusteet, soveltuisi yhdenmukaisemmin kaikkiin elämänalueisiin ja asettaisi eri syrjintätilanteet samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piiriin. 

Koska yhdenvertaisuuden tehokas toteuttaminen ja valvonta edellyttävät toimivien, syrjintään erikoistuneiden viranomaisrakenteiden luomista ja ylläpitämistä, yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamisen yhteydessä tarkistettaisiin tarvittavissa määrin myös syrjintäasioita nykyisin hoitavien viranomaisten asemaa, tehtäviä ja toimivaltuuksia. Tämä tehtäisiin ottaen huomioon Suomen nykyinen perus- ja ihmisoikeusvalvonta sekä tällaiselle valvonnalle asetetut kansainväliset vaatimukset. 

5. Toimikunnan asettaminen 

Tehtävän laajuuden ja yhteiskunnallisen merkittävyyden vuoksi yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamiseksi on tarkoituksenmukaista asettaa oikeusministeriön puheenjohdolla toimikunta. Ensivaiheessa toimikunta keskittyisi selvittämään Suomen yhdenvertaisuuslainsäädännön ja siihen liittyvän valvontajärjestelmän uudistamistarpeen laajuutta ja uudistusvaihtoehtoja. Toimikunnan tulee tätä tarkoitusta varten laatia välimietintö, jossa otetaan kantaa erityisesti seuraaviin periaatteellisiin kysymyksiin:

1.	Olisiko yhdenmukaisempi yhdenvertaisuussääntely tarkoituksenmukaisinta toteuttaa hajautetun sääntelyn kautta vai olisiko eri syrjintäperusteista ja -tilanteista syytä pyrkiä säätämään yhdessä, yhtenäistetyssä yhdenvertaisuuslaissa?
2.	Minkälaisia tarkistuksia tulisi tehdä nykyiseen yhdenvertaisuuslainsäädäntöön? 
3.	Minkälainen uusi yhdenvertaisuuslainsäädäntö tai yhdenvertaisuuslaki olisi perusrakenteeltaan?
4.	Tulisiko yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistuksen koskea myös tällaiseen lainsäädäntöön liittyvää neuvonta- ja valvontajärjestelmää? 
5.	Olisiko neuvonta- ja valvontajärjestelmän uudistamisen yhteydessä tarpeen uudistaa Suomen perus- ja ihmisoikeusvalvontaa kokonaisuutena?
6.	Minkälainen tällainen suppeampi tai laajempi rakenteellinen uudistus voisi olla päälinjoiltaan ja minkälaisiin toimenpiteisiin tulisi ryhtyä tällaisen uudistuksen valmistelemiseksi? 

Selvitystyön aineistona käytetään mm. työministeriön teettämää selvitystä yhdenvertaisuuslaista saaduista kokemuksista. Myös oikeusministeriön koordinoiman, Euroopan yhdenvertaisuuden teemavuoteen liittyvän ”Toteutumattomat oikeudet” -hankkeen yhteydessä kerättävää aineistoa käytetään soveltuvin osin nykyisen yhdenvertaisuuslainsäädännön toimivuuden ja eri kehittämisvaihtoehtojen arvioinnissa. Toimikunnan tulisi tarpeen vaatimassa laajuudessa selvittää myös muissa maissa saatuja kokemuksia kattavan yhdenvertaisuussääntelyn kehittämisestä ja keskitetyn kansallisen valvontajärjestelmän perustamisesta. 

Toimikunnan tulee työnsä eri vaiheissa kuulla yhdenvertaisuus- ja syrjintäkysymyksiin perehtyneitä asiantuntijoita, valtiosääntöoikeuden ja perusoikeuskysymysten asiantuntijoita sekä alan kansalaisjärjestöjä. Selvittäessään tarvetta mahdolliseen laajempaan, Suomen perus- ja ihmisoikeusvalvontaa koskevaan uudistukseen toimikunnan tulee lisäksi kuulla erityisesti valtioneuvoston oikeuskansleria, eduskunnan oikeusasiamiestä sekä lapsiasiavaltuutettua. Edellä mainittuja tahoja tiedotetaan ja heiltä pyydetään palautetta myös toimikunnan välimietinnössään tekemistä periaatteellisista linjauksista ja toimenpide-ehdotuksista.

Toimikunnan lopullinen ehdotus Suomen yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamiseksi laaditaan hallituksen esityksen muotoon.

Toimikunnan kokoonpano:
Puheenjohtaja:
Matti Niemivuo, lainsäädäntöjohtaja, oikeusministeriö
Jäsenet:
työministeriö, 
sosiaali- ja terveysministeriö,
ulkoasiainministeriö,
vähemmistövaltuutettu Mikko Puumalainen
tasa-arvovaltuutettu Päivi Romanov
professori Niklas Bruun, Helsingin yliopisto
professori ja Ihmisoikeusliiton johtokunnan puheenjohtaja Tuomas Ojanen, Turun yliopisto 

Toimikunnan pääsihteerinä toimii erityisasiantuntija Anna-Elina Pohjolainen oikeusministeriöstä. Lisäksi toimikunnan sihteereinä ovat [ ] sekä lainsäädäntösihteeri Liisa Vanhala oikeusministeriöstä. 

Toimikunnan kokoonpanoa voidaan tarvittaessa täydentää välimietinnön antamisen jälkeen sen varmistamiseksi, että toimikuntaan osallistuvat sen jatkotyön kannalta keskeisimmät tahot. 

Määräajat:
Toimikunnan tulee antaa välimietintö uudistukseen liittyvistä periaatteellisista linjauksista 15.12.2007 mennessä. Toimikunnan tulee saada yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamista koskeva ehdotuksensa valmiiksi 1.12.2008 mennessä. 

Kustannukset:
Toimikunnan kustannukset maksetaan momentilta 25.01.21.1.