ULOSOTON YHTEISTOIMINTAMÄÄRÄYKSET

Lappeenrannan kihlakunnan ulosottoviraston määrääminen hoitamaan ulosottotehtävät Imatran kihlakunnan alueella.

Hämeenlinnan kihlakunnan ulosottoviraston määrääminen hoitamaan ulosottotehtävät Forssan ja Riihimäen kihlakuntien alueella.

Vaasan kihlakunnan  ulosottoviraston  määrääminen hoitamaan ulosottotehtävät Mustasaaren, Närpiön ja Pietarsaaren kihlakuntien alueella.

Jyväskylän kihlakunnan ulosottoviraston määrääminen hoitamaan ulosottotehtävät Jämsän ja Keuruun kihlakuntien alueella.

Joensuun kihlakunnan ulosottoviraston määrääminen hoitamaan ulosottotehtävät Kiteen, Ilomantsin, Lieksan ja Nurmeksen kihlakuntien alueella.

Mikkelin kihlakunnanviraston ulosotto-osaston määrääminen  hoitamaan ulosottotehtävät Pieksämäen, Juvan ja Savonlinnan kihlakuntien alueella.

Kuopion seudun kihlakunnan ulosottoviraston määrääminen  hoitamaan ulosottotehtävät Varkauden seudun kihlakunnan alueella.

Oulun kihlakunnan ulosottoviraston määrääminen hoitamaan ulosottotehtävät Kuusamon, Pudasjärven ja Limingan kihlakuntien alueella.

Raahen kihlakunnanviraston ulosotto-osaston määrääminen hoitamaan ulosottotehtävät Haapajärven kihlakunnan alueella.

1.  Nykytila ja tavoitteet

Ulosottopiirejä on tällä hetkellä 65. Varsinaisia toimipaikkoja on 141. Lisäksi on 48 palvelupistettä, jotka ovat avoinna tiettyinä tai erikseen sovittavina aikoina. Ulosottopiirijako  perustuu kihlakuntajakoon, joskin 26:ssa kihlakunnassa ulosottotehtävät hoidetaan toisen kihlakunnan ulosottoviraston tai –osaston toimesta ministeriön vuonna 1996 (21 kihlakuntaa)  ja joulukuussa 2003 (5 kihlakuntaa) antamien yhteistoimintamääräysten perusteella.

Vuonna 1999 hallituksen iltakoulussa käsitellyssä ja hyväksytyssä ulosoton kehittämisen kokonaissuunnitelmassa todetaan, että paikallistason organisaation kehittämisen tulee perustua ulosoton piirikoon suurentamiseen.  Konkreettiseksi  tavoitteeksi asetettiin 35-45 ulosottopiiriä nykyisen 70:n asemesta. Tavoitteenasettelua on myöhemmin täsmennetty oikeusministeriön oikeuspolitiikan strategia-asiakirjassa 2002. Ulosoton organisaation kehittäminen kuuluu myös pääministeri Vanhasen hallituksen ohjelmaan.

Nyt esillä olevat yhdistämiset ovat jatkoa vuonna 2003 annetuille ja 1.3.2004 voimaan tulleille määräyksille. Yhdistettävinä on lähtökohtaisesti pienimpiä ja toiminnallisesti haavoittuvimpia yhden kihlakunnanvoudin ulosottopiirejä. Ulosottopiirien lukumäärä vähenee 51:een ulosottopiiriin (yhdistämisten A-vaihe). Toisen, vuoden 2008 alusta toteutettavan vaiheen (B-vaihe) jälkeen piirien lukumääräksi muodostuisi 22.  Asiaa on valmistellut ministeriön asettama ulosoton organisaatiotyöryhmä (työryhmän loppuraportti: lausuntoja ja selvityksiä 2005:3). Ulosottopiirijako vastaisi muutamin poikkeuksin maakuntajakoa. Ministeriö on lähettänyt ulosottopiireille yhdistämisten toteuttamista koskevan suunnittelukirjeen. 

Kuten aiempien yhdistämisten johdosta tilanne jo on 50 kihlakunnassa, nytkin esillä olevissa tapauksissa ulosottopiirijako tulee poikkeamaan kihlakuntajaosta siten, että ulosottopiiri muodostuu kahdesta tai useammasta kihlakunnasta. Kihlakuntajakoon yhdistämisillä ei ole vaikutuksia.

2. Taloudelliset ja toiminnalliset kehittämistarpeet 

2.1  Taloudelliset tarpeet

Ulosottolaitoksessa samoin kuin oikeusministeriön hallinnonalalla yleensäkin menot ovat jo muutaman vuoden ajan olleet suuremmat kuin talousarviossa myönnetyt määrärahat, minkä vuoksi taloudellinen liikkumavara on jatkuvasti supistunut. Menorakenne on erittäin jäykkä. Julkisen talouden näkymien valossa ulosottolaitoksen tehtäviin ei voida saada olennaisesti lisää resursseja. Keskeinen tavoite on näin ollen olemassa olevien resurssien kohdentaminen oikeisiin asioihin, niiden tehokas käyttö sekä kustannusten kasvun hillitseminen pitkällä tähtäimellä. 

Noin 80 prosenttia ulosottolaitoksen menoista on sitoutunut pysyvän henkilöstön palkkoihin, joten merkittäviä menovähennyksiä ei saada aikaan muutoin kuin virkoja vähentämällä.  Hallituksen kehyspäätöksen 11.3.2005 mukaan vuoden 2011 loppuun mennessä täytetään  keskimäärin puolet valtion henkilöstön poistuman johdosta vapautuvista työpaikoista. Ulosoton osalta tämä merkitsee noin 140 henkilötyövuoden vähennystä tai uudelleen kohdennusta.  Ulosottopiirien yhdistämisillä voidaan virkoja vähentää hallitusti ja välttyä  sekä ulosoton henkilöstön että kansalaisten kannalta epätarkoituksenmukaisilta supistustoimilta. Yhdistämisten mahdollistamat virkojen siirrot ja vähennykset toteutettaisiin ilman irtisanomisia luonnollisen poistuman kautta. Henkilöstösiirtoja tehtäisiin lähtökohtaisesti  vain vapaaehtoisuuden pohjalta. Edellä olevista syistä johtuu, että merkittävimmät säästöt on hyödynnettävissä pitkällä tähtäimellä.

2.2   Toiminnalliset tarpeet

Muuttoliike pääkaupunkiseudulle ja asutuskeskuksiin on vinouttanut maaseutupaikkakuntien ikä- ja elinkeinorakennetta. Taloudellinen toimeliaisuus ja  siten myös  mahdolliset maksuhäiriöongelmat keskittyvät entistä enemmän taajamiin. Kehityksen seurauksena maksuhäiriöiden hoitamisessa tarvittava henkilöstö on jakautunut epätasaisesti. Ilmiö koskee ulosottolaitosta, tuomioistuinlaitosta ja eri viranomaisia laajemminkin. Osa asutuskeskusten ulosottopiireistä on ylikuormitettuja, kun taas osa maaseudun ulosottopiireistä on vajaatehoisia. Henkilöstön uudelleen kohdentaminen on tarpeen lähivuosina. Eräs mahdollisuus tämän toteuttamiseen on edellä todettu yksikkökokojen suurentaminen.

Ulosottoa kehitetään maksuhäiriöpolitiikan toimintaohjelmassa määriteltyjen vaikuttavuustavoitteiden pohjalta Tavoitteet on kuvattu valtion talousarvioesityksen pääluokkaperusteluissa. Ulosoton osalta tärkeintä on oikean perintätuloksen aikaansaaminen optimaalisessa käsittelyajassa. Tämän lisäksi ulosoton tulee kyetä puuttumaan väärinkäytöstapauksiin ja torjumaan osaltaan harmaata taloutta sekä edistämään velallisten selviytymistä veloistaan. Perintä kustannusten alentamisen merkitsee ulosoton osalta tuottavuuden nostamista siten, että tavoiteltu vaikuttavuus saadaan aikaan optimaalisilla kustannuksilla ja palvelukykyisesti niin, että velkojille ja velallisille ei aiheudu ulosotosta tarpeettomia kustannuksia. Ulosoton tulee olla yhtenäistä koko maassa.  

Lähtökohtana toiminnassa on selvittää nopeasti velallisen taloudellinen tilanne ja muut perintään vaikuttavat olosuhteet, jolloin toiminta pyritään saamaan nykyistä etupainotteisemmaksi. Velallisten ja heidän asioidensa käsittelemiseen vaadittavien toimenpiteiden, menettelyjen, käytetyn ajan ja saavutetun tuloksen pitää olla optimaalisessa suhteessa keskenään. Ulosottoa välttelevät velalliset ja väärinkäytöstapaukset tunnistetaan, ja ne hoidetaan tehokkaasti. Ulosoton tehostamissäännöksiä sovelletaan asianmukaisesti, ja ulosoton erikoisperinnässä kehitettyjä selvitysmenetelmiä käytetään kattavasti.

Ulosoton toimintaprosessissa rutiininomaiset työvaiheet yhtenäistetään olemassa olevia parhaita käytäntöjä vastaaviksi. Harkintaa edellyttävät tapaukset tunnistetaan menettelyn kaikissa vaiheissa. Ratkaisut perustellaan. Toimenpiteiden  mitoituksessa otetaan huomioon sekä velkojan oikeus että velallisen suojan toteuttamiseksi käytettävissä olevat joustomahdollisuudet.

Tuottavuuden kehittämisen kannalta asetetaan tavoitteeksi parempi vaikuttavuus, jota arvioidaan seuraavien tekijöiden suhteen: euromääräinen perimistulos, kolmen kuukauden käsittelyajassa aikaansaatu tulos, selvitettyjen väärinkäytöstapausten määrä ja niissä aikaan saatu perimistulos sekä niiden velallisten määrä, jotka ovat selviytyneet kaikista veloistaan. Optimaalinen kustannustaso määritellään siten, että parempi vaikuttavuus saadaan aikaan pienemmällä henkilötyöpanoksella siten, että henkilötyövuosien määrä ulosotossa on vuonna 2011 90 henkilötyövuotta vähemmän kuin 2005.

Ulosottoyksiköiden henkilöstörakenteen ja henkilöstön osaamisen on vastattava toiminnallisia tavoitteita. Työn organisoinnin ja henkilöstörakenteen suunnittelu uuden organisaation pohjalta on käynnistynyt. Lähtökohtana  suunnittelussa ovat mallinnettavat työnkulut ulosottomenettelyssä. Suunnittelussa otetaan huomioon tarvittava virkarakenne, eläkkeelle siirtyminen, rekrytointi ja tarvittava osaaminen. Alustavat suunnitelmat valmistuivat tänä syksynä.  Suunnitelmat täsmennetään vuosien 2006 ja 2007 aikana. Henkilöstön osaamista tuetaan systemaattisella koulutuksella.

3. Ulosoton palvelustrategia

3.1 Tausta; palvelujen luonne ja kysyntä

Yhteiskunnan kannalta ja toiminnallisesti ulosottolaitoksen tuottamat palvelut ovat velkojille tuotettuja palveluja. Ulosotossa palvelunsaajana ja tilaajana on velkoja. Ulosottovelkojat ovat lähes aina erilaisia instituutioita: viranomaisia, vakuutusyhtiöitä, perimistoimistoja, pankkeja ja vastaavia. Valtaosa näistä velkojista asioi ulosoton kanssa sähköisesti, postin välityksellä ja puhelimitse. Velkojan edustaja tai velkoja niissä  tapauksissa, joissa yksityinen kansalainen on velkojan asemassa, asioi harvoin henkilökohtaisesti ulosottoviranomaisten kanssa. Ulosottovelkojan kannalta on luonnollisesti tärkeintä, että ulosotto toimii nopeasti, tehokkaasti ja tuloksellisesti ja että asiakaspalvelu  toimii joustavasti ja asiantuntevasti. Koska velkojilla on ulosottomenettelyssä harvoin tarvetta tavata ulosottoviranomaisia, ulosoton toimipaikkaverkolla ei ole velkojien asioinnin kannalta suurta merkitystä. Sähköisen asioinnin merkitys tulee velkojien ja ulosoton välisessä kanssakäymisessä tulevaisuudessa entisestäänkin kasvamaan.  

Ulosottovelallinen on yleensä ulosottotoimenpiteiden kohteena vasten omaa tahtoaan, joten ulosottovelallisen näkökulmasta ulosotossa ei ole kysymys varsinaisesta palvelusta. Ulosottomenettelyn virallistoimintaisuudesta johtuen ulosottoviranomainen on aktiivinen ja aloitteellinen toimija. Ulosottomies ottaa varsin pitkälle viranpuolesta huomioon velallisen lailliset intressit samalla kun velallisen tahdonvalta on melko rajoitettu. Viranomainen ottaa aktiivisesti yhteyttä velalliseen postin välityksellä tai puhelimitse. Viranomaisen toimipaikan sijainnilla ei varsinkaan tässä ulosottomenettelyn alkuvaiheessa ole velallisen kannalta merkitystä.

Henkilökohtaiset tapaamiset, silloin kuin niitä tarvitaan, tapahtuvat yleensä viranomaisen aloitteesta ennalta sovitussa paikassa ja ennalta sovittuna aikana, tällöin useimmiten viranomaisen toimipaikassa. On kuitenkin tilanteita, joissa velallisen etu saattaa vaatia henkilökohtaista asiointia, esimerkiksi ulosmittauksen keskeytysasioissa. Jos ulosottovelallisena oleva kansalainen haluaa oma-aloitteisesti ottaa yhteyttä ulosottoviranomaisiin, hänen kannaltaan on tärkeintä, että viranomainen on helposti tavoitettavissa  ja että asiakaspalvelu  toimii  joustavasti ja asiantuntevasti. Viranomaisen tulee tarvittaessa olla tavattavissa kansalaisen kannalta kohtuullisen lähellä olevassa paikassa, sillä aina on asioita ja asiakkaita, joiden osalta puhelin ei korvaa henkilökohtaista kontaktia.  

Kuten edellä olevasta käy ilmi, ei ulosoton asianosaisten, velkojien ja velallisten, tarve asioida henkilökohtaisesti ulosottoviranomaisen luona ole kovin suuri. Tarve tulee tulevaisuudessa  entisestään vähenemään. Tästä huolimatta ulosottolaitoksella tulee olla,  palvelun saannin tarve taloudellisiin näkökohtiin suhteuttaen, riittävän tiheä toimipaikkaverkko myös henkilökohtaista käyntiä edellyttävien palvelujen saamiseksi. Keinot palvelutarpeen tyydyttämiseksi voivat kuitenkin vaihdella. Harvaan asutuilla alueilla riittävä palvelu voitaisiin antaa  esimerkiksi kuntien kanssa toteutettavan yhteispalvelutoiminnan muodossa.

Ulosottolaitoksen näkökulmasta on olennaista paitsi asiointimahdollisuuksien ja palvelujen laadukkuuden turvaaminen myös se, että perintä on tehokasta. Tämä edellyttää, että varsinaista perintätyötä tekevät avustavat ulosottomiehet tuntevat mahdollisimman hyvin ulosottovelallisten olosuhteet ja että heidän toimipaikkansa on maantieteellisesti riittävän lähellä.  Myös perinnän tehokkuus ja ulosottovelallisten olosuhteiden hyvä tunteminen  voidaan turvata säilyttämällä ulosottolaitoksen nykyinen palvelu- ja toimipaikkaverkko suurin piirtein nykyisellään.

3.2  Palvelujen turvaaminen ja kehittäminen (palvelujen kysyntään vastaaminen) 2005-2007

Ammattimaisesti toimivien velkojien, verohallinnon, muiden viranomaisten, vakuutusyhtiöiden, pankkien ja muiden instituutioiden osalta palvelujen saatavuus ulosotossa turvataan tulevaisuudessa kehittämällä sähköistä asiointia. Ulosoton hakeminen, rahatilitysten erittelyjen toimittaminen  ja muu tuloksista raportoiminen velkojalle tapahtuu jo nyt pääosin sähköisesti. Sellaisten ammattimaisesti toimivien velkojien osalta, joiden asiamäärät ovat suhteellisen pieniä, sähköistä asiointia tullaan tukemaan mahdollisimman yksinkertaisin ratkaisuin.

Tavoitteena on, että ulosoton ja ammattimaisesti toimivien velkojien välinen rutiiniasiointi tapahtuu kokonaisuudessaan tai lähes kokonaisuudessaan sähköisesti. Lähivuosina tullaan eri ratkaisuin  tukemaan nimenomaan sellaisten ammattimaisesti toimivien velkojien sähköistä asiointia, joilla ulosottoasioita on vuositasolla vähemmän kuin varsinaisilla massavelkojilla.  Vuoteen 2007 mennessä toteutetaan lisäksi velkojan suora kyselykäyttö ulosoton tietojärjestelmään velkojan omien asioiden osalta. 

Ammattimaisesti toimivien velkojien yksilöllinen, muu kuin rutiininomainen asiointi ulosotossa tapahtuu puhelimen välityksellä. Tältä osin keskeistä on viranomaisten hyvä tavoitettavuus ja palvelun nopeus ja asiantuntevuus. 

Niissä tapauksissa, joissa yksityinen kansalainen on ulosottovelkojana, asiointi tapahtuu postin ja puhelimen välityksellä. Yksityisten velkojien osalta on varmistettava asianmukaiset neuvontapalvelut puhelimitse ja verkossa.

Ulosottovelallisten osalta asiointi ulosotossa tapahtuu pääosin puhelimitse. Ulosottovelallisten kannalta keskeistä on vastaavan ulosottomiehen ja avustavan ulosottomiehen hyvä tavoitettavuus puhelimitse sekä palvelun asiantuntevuus. 

Vuoteen 2007 mennessä toteutettava suora kyselykäyttö ulosoton tietojärjestelmään tulee parantamaan myös velallisen mahdollisuutta saada tietoja hänen omista asioistaan sähköisesti.

Ulosoton organisaation kehittäminen on välttämättömyys, jota puoltavat monet toiminnalliset ja hallinnolliset, mutta ennen kaikkea taloudelliset syyt. Ulosottopiirien yksikkökokojen suurentamisella ei sen sijaan ole välittömiä seurannaisvaikutuksia yhdenkään kihlakunnan, erillisviraston tai yhtenäisviraston, alueella tarjottaviin ulosoton palveluihin. 

Ulosottovelallisen henkilökohtaisen asioinnin turvaamiseksi on tarpeen säilyttää ulosoton nykyinen kattava toimipaikkaverkko. Varsinaisia toimipaikkoja, joissa on vakinaista henkilökuntaa, on tulevaisuudessa noin 130-140 ja lisäksi noin 30-40 palvelupistettä, joissa ulosoton virkamiehet ovat tavattavissa määräajoin tai sopimuksen mukaan. Palvelupisteet ovat yhteispalvelupisteitä siinä mielessä, että ne ovat toisen viranomaisen tilojen yhteydessä. Toimipaikkojen osalta tukeudutaan jatkossakin olemassa oleviin yhtenäisvirastoihin niissä kihlakunnissa, joissa ei ole erillisvirastoa.

Yhteispalvelua voitaisiin hyödyntää laajemminkin siten, että yhteispalvelupisteen kautta olisi mahdollista olla yhteydessä ulosottoviranomaisiin sähköisesti tai puhelimitse. Tämä edellyttää sitä, että yhteispalveluverkkoa ylläpidetään sellaisten tahojen esimerkiksi kuntien toimesta, joilla on ulosoton toimipaikkaverkkoa tiheämpi palveluverkko.

3.3 Yhteenveto

Ulosottopalvelujen saatavuus kihlakunnittain varmistetaan ylläpitämällä kattavaa toimipaikkaverkkoa. Yhteispalvelua hyödynnetään mahdollisuuksien mukaan. Palvelujen saatavuutta edistetään kehittämällä asianosaisten, velkojien ja velallisten, sähköistä asiointia sekä kehittämällä puhelinpalvelun laatua ja asiantuntevuutta.
 
Ulosottoviranomaisille asetetaan vuosittain tavoitteet palvelujen saatavuuden ja laadun suhteen ja seurataan tavoitteiden toteutumista.

4.  Lainsäädäntö

Ulosottolain 1 luvun 3 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla oikeusministeriö voi lääninhallitusta kuultuaan määrätä kihlakunnan ulosottoviraston tai kihlakunnanviraston ulosotto-osaston hoitamaan tehtäviä myös toisen kihlakunnan alueella (täydellinen yhteistoiminta). Käytännössä yt-määräyksen antaminen merkitsee ulosottopiirien yhdistämistä.

Eduskunnan hallintovaliokunta on vuonna 2000 (HaVM 6/2000 vp) ) tulkinnut valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetussa laissa ja ulosottolaissa säädettyä yhteistoimintaa ulosottolaitoksen osalta varsin rajoittavasti.  Valtioneuvoston oikeuskansleri toteaa eräässä kantelupäätöksessään  (12.1.2004 Dnro 18/21/01), että  oikeusministeriön ulosottolain 1 luvun 3 §:n 2 momentin 2 kohdan soveltamisesta omaksuma tulkinta (eli täydellinen yhteistoiminta) on säännöksen sanamuodon perusteella mahdollinen. Oikeuskansleri toteaa edelleen, että eduskunnan lausumassa ei ole kielletty uusien yhteistoimintamääräysten antamista edes niissä tapauksissa, joissa tehtävät siirtyvät kokonaan toiselle kihlakunnalle. Oikeuskanslerin käsitys on, että edellä kerrotun säännöksen tulkinnanvaraisuus ja hallintovaliokunnan mietinnössä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen ulosottotoimen hoitamista toisen kihlakunnan alueella koskevat yhteistoimintamääräykset tulisi perustella huolellisesti.

Valtioneuvosto antoi 7.4.2005 eduskunnalle selonteon keskus-, alue- ja paikallishallinnon toimivuudesta ja kehittämistarpeista. Selonteon mukaan ” kihlakunnanviraston nykyiset toimialat kehittävät organisaatiotaan tavalla, joka parhaiten turvaa toimialan palvelujen saatavuuden ja laadun. Maassamme on siten asianomaisen ministeriön päättämä määrä poliisilaitoksia, ulosottopiirejä, syyttäjäyksiköitä ja maistraatteja sekä toimialoittaisia yhteistoiminta-alueita. Ministeriö päättää toimialansa organisaatioiden toimipaikkojen määrästä ja sijoittamisesta kihlakuntiin”.  

Jotta toinen vaihe vuoden 2008 alusta voidaan toteuttaa, edellyttää se edellä sanotusta johtuen lainsäädännön muutoksia. Ulosottolain osalta muutokset on tarkoitus sisällyttää lain kokonaisuudistuksen IV vaiheeseen. Sitä koskeva ehdotus hallituksen esitykseksi on ollut lausunnolla kesän 2005 aikana. Hallituksen esitys annettaisiin 2006 ja muutoksen on arvioitu tulevan voimaan vuoden 2008 alussa. 

5.  Lausunnot

Ministeriö on pyytänyt asiasta asianomaisten lääninhallitusten, ulosottopiirien ja niiden henkilöstön, henkilöstöä edustavien järjestöjen, kihlakunnanvirastojen, kuntien ja maakunnan liittojen lausunnot. Mainittuja tahoja on myös kuultu erikseen järjestetyissä neuvottelu- ja kuulemistilaisuuksissa. Menettelyssä on noudatettu yhteistoimintalain ja aluekehityslain (aluekehitysviranomaisen kuuleminen) edellyttämiä muotoja.

6.  Esitys

Oikeusministeriöllä on lainsäädännöstä johtuva velvoite huolehtia oman hallinnonalansa kehittämisestä sekä toiminnan ja talouden suunnittelusta sekä toteuttamisesta.  Esittelijän käsitys on, että  perusteltavissa olevat vahvat asiasyyt puoltavat ulosottopiirien suurentamista toiminnallisina ja hallinnollisina yksikköinä.

Esitän, että oikeusministeriö antaisi edellä tarkoitetut määräykset ja että määräykset tulisivat voimaan 1 päivästä tammikuuta 2006 lukien.