LAINSÄÄDÄNNÖN 
VAIKUTUSARVIOINNIN 
KEHITTÄMINEN 

LAINSÄÄDÄNNÖN VAIKUTUSARVIOINNIN TUEN PILOTTIHANKKEEN EHDOTUKSET

Sisällys

1	Johdanto	3
1.1	Hankkeen tehtävä	3
1.2	Hankkeen organisointi	3
1.2	Hankkeen näkökulma	4

2	Vaikutusarviointeja koskevia ohjeita	4
3	Havaintoja vaikutusarviointien nykytilasta	5
3.1	Lainvalmisteluosaston tarkastustoimiston selvitykset	5
3.2	Kansliapäällikköryhmän seuraamien lainsäädäntöhankkeiden analyysi	6
3.3	Työryhmän johtopäätökset vaikutusarviointien yleisimmistä ongelmista	7
4	Lainvalmisteluprosessin eri vaiheisiin liittyviä vaikutusarvioinnin kehittämisehdotuksia	8
4.1	Lainsäädäntöhankkeen esivalmistelu	8
4.2	Lainsäädäntöhankkeen käynnistyminen	9
4.3	Lainsäädäntöhankkeen eteneminen	10
4.3.1	Lainsäädäntöhankkeen asettaminen	10
4.3.2	Lainsäädäntöhankkeen valmisteluvaihe	11
4.3.3	Lainsäädäntöhankkeen päätösvaihe	12
5	Koko lainsäädäntöprosessiin liittyviä vaikutusarvioinnin kehittämisehdotuksia	13
5.1	Lainsäädäntöhankkeiden hankehallinnan kehittäminen	13
5.2	Vaikutusarvioinnin tukijärjestelyjen luominen	13
5.3	Vaikutusarviointikoulutuksen järjestäminen	14
5.4	Vaikutusarviointien rahoitus	14
5.5	Muut ehdotukset	14
LIITE 1	15
Lainvalmistelutyössä käytettävistä arviointimenetelmistä	15
liite 2 
	VAIKUTUSARVIOINNIT SÄÄDÖSVALMISTELUPROSESSISSA......................20
LIITE 3	22
Lainsäädäntöohjelman 2005-2006 hankkeet työryhmän ehdottaman vaikutusarviointiluokittelun näkökulmasta	22

1	Johdanto

1.1	Hankkeen tehtävä

Valtioneuvoston lainvalmistelun suunnittelun ja johtamisen kehittämisryhmä (lainvalmistelun kansliapäällikköryhmä) on asettanut lainsäädännön vaikutusarvioinnin tuen pilottihankkeen ajalle 1.3.2004- 25.6.2005 (OM 1/40/2004). Hankkeen tehtävänä oli tarkastella lainsäädännön vaikutusarviointikäytäntöjä sekä tehdä ehdotuksia vaikutusarvioinnin parantamisesta. Tavoitteeksi asetettiin lainsäädännön vaikutusarviointimallien, hyvien käytäntöjen sekä tukijärjestelujen kehittäminen. 

1.2	Hankkeen organisointi
Hankkeelle asetettiin tukiryhmä, joka muodostui vaikutusarviointiohjeistusta antaneiden ministeriöiden (OM, SM, VM, KTM, STM ja YM) ja VATT:n asiantuntijoista seuraavasti: 

Finanssineuvos Heikki Joustie, puheenjohtaja, VM
Neuvotteleva virkamies Marjukka Ala-Harja, sihteeri, VM
Erityisasiantuntija Kirsi Kuuttiniemi, OM
Projektipäällikkö Ilpo Takanen, SM
Budjettineuvos Helena Tarkka, VM
Neuvotteleva virkamies Marjaana Aarnikka, KTM 
(nvm. Eero Mantere, KTM 27.2.2004-31.7.2004)
Johtaja Leo Suomaa, STM
Professori Mikael Hildén, Suomen ympäristökeskus, YM
Tutkimusjohtaja Juha Honkatukia, VATT

Kansliapäällikköryhmä valitsi lisäksi viisi yhteiskunnallisesti merkittävää lainsäädäntöhanketta eri hallinnonaloilta, joiden vaikutusarviointeja asetettu tukiryhmä havainnoi ja tuki. Hankkeita olivat
•	aluehallinnon vahvistamishanke (SM)
•	luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain kokonaisuudistuksen taksiliikennettä koskeva HE (LVM)
•	kaivoslain kokonaisuudistus (KTM)
•	naisten ja miesten tasa-arvosta annetun lain muuttaminen (STM) 
•	suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin täytäntöönpano (YM). 

Lainsäädäntöhankkeiden vastuuvalmistelijat (Teemu Eriksson SM, Tuula Ikonen LVM, Krister Söderholm ja Sari Rapinoja KTM, Carita Heinänen STM sekä Ulla-Riitta Soveri YM) ovat osallistuneet tukiryhmän työskentelyyn esittelemällä tehtyjä vaikutusarviointeja sekä kommentoimalla tukiryhmän laatimia kehittämisehdotuksia. 

Tukiryhmä on seurannut työnsä aikana myös kauppa- ja teollisuusministeriön Lainsäädännön yritysvaikutusten arviointihankkeen ( SÄVY-hanke 1.12.2004-31.12.2007) sekä valtiovarainministeriön Lainsäädännön julkistaloudellisten vaikutusten hallinta –hankkeen (LAITA-hanke 17.9.2003 – 31.5.2005) etenemistä. Ensin mainittu hanke pyrkii edistämään yritysvaikutusten huomioon ottamista lainvalmistelussa ja toimimaan ministeriöiden yhteisenä yritysvaikutusarviointien asiantuntijayksikkönä. LAITA-hanke puolestaan on jo esittänyt keskustelualoitteen lainsäädännön taloudellisten vaikutusten hallinnan parantamiseksi. Siinä esiin tuodut ajatukset ovat yhdensuuntaisia tämän muistion ehdotusten kanssa.   

Tukiryhmä on raportoinut työnsä edistymisestä lainvalmistelun kansliapäällikköryhmälle. 

1.1	Hankkeen näkökulma1.3	

Lainsäädännön vaikutusarviointityötä on tässä hankkeessa tarkasteltu prosessien kehittämisen näkökulmasta. Muistiossa esitetään lainsäädäntöprosessin etenemisvaiheiden mukaan jaoteltuja vaikutusarviointityön kehittämisehdotuksia, joissa kiinnitetään huomiota mm. vaikutusarviointien oikea-aikaisuuteen, mitoittamiseen sekä mahdollisten ongelmakohtien ratkaisuun. Vaikutusarviointiprosessille on myös hahmotettu kolme erilaista etenemistapaa.
 
Tavoitteena on tehdä vaikutusarvioinneista entistä luontevampi ja systemaattisempi osa säädösvalmisteluprosessia. Tukiryhmän kehittämisehdotusten tarkoituksena on siten tukea jo olemassa olevien ohjeiden (erityisesti HELO-ohjeet 6/2004 ja ministeriöiden antamat erilliset ohjeet) soveltamista.

Työryhmä toteaa, että lainsäädäntöhankkeet ovat valmisteluprosessinsa ja painotuksiensa vuoksi aina yksilöllisiä tapahtumaketjuja. Säädöstyö voi esimerkiksi käynnistyä usealla eri tavalla. Toisaalta joihinkin hankkeisiin saattaa liittyä myös jo periaatetasolla pitkälle kolmikantaisessa valmistelussa hiottuja ratkaisuja (esim.TUPO). Vakiomuotoista prosessia ei siten voida yksiselitteisesti määritellä. Viime kädessä ministeriöt kuitenkin vastaavat siitä, että kunkin lainsäädäntöhankkeen vaikutusarviointi on asianmukaisesti laadittu. 

Lisäksi hankkeessa on käyty keskustelua eri vaikutusarviointimenetelmistä ja niiden käytöstä (Liite 1: Lainvalmistelutyössä käytettävistä arviointimenetelmistä). 

2	Vaikutusarviointeja koskevia ohjeita
Hallituksen esityksen uusissa laatimisohjeissa (HELO-ohjeet 6/2004) kiinnitetään erityistä huomiota juuri säädösehdotusten vaikutusten arviointiin. Vaikutusarviointien tulisi olla olennainen osa jokaista lainsäädäntöprosessia. HELO-ohjeissa todetaan, että hallituksen esityksessä on lyhyesti selostettava ehdotettujen säännösten vaikutukset. Vaikutusten arvioinnin laajuus ja yksityiskohtaisuus on suhteutettava ehdotuksen sisältöön ja odotettavissa olevien vaikutusten merkitykseen. Lisäksi lakiesityksessä tulee kertoa, miten vaikutukset on arvioitu.

Arviossa tulee keskittyä lakiehdotuksen olennaisiin vaikutuksiin. Vaikutusten voidaan katsoa olevan merkittäviä, jos ne ulottuvat laajalle yhteiskuntaan tai vaikuttavat olennaisella tavalla johonkin yhteiskunnan osa-alueeseen. Vaikutukset voivat olla lyhyt- tai pitkäaikaisia, välittömiä tai välillisiä, ”myönteisiä” tai ”kielteisiä”, kertaluonteisia, toistuvia, tilapäisiä tai pysyviä. Keskeisiä ehdotetusta laista seuraavia vaikutuksia ovat sen taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan, ympäristövaikutukset sekä yhteiskunnalliset vaikutukset.  

Helo-ohjeiden lisäksi  ministeriöt ovat valmistelleet omia ohjeitaan vaikutusarviointien tekemisestä. Näitä ovat 
•	Ohjeet säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten arvioinnista (1998) 
•	Ohjeet ympäristövaikutusten arvioinnista (1998)
•	Ohjeet yritysvaikutusten arvioinnista (1999)
•	Ohjeet aluekehitysvaikutusten arvioinnista (2003) 
•	Opas sukupuolivaikutusten arvioimiseksi (2003) sekä 
•	Muistio rikollisuusvaikutusten huomioon ottamisesta säädösvalmistelussa (2002). 

3	Havaintoja vaikutusarviointien nykytilasta

Lainsäädännön vaikutusarviointien heikkoon laatuun on viime vuosina kiinnitetty erityistä huomiota. Mm. tutkimuksessa Lainvalmistelun laatu ja eduskunnan valiokuntatyö (Ervasti, Tala, Castrén, 2000) todettiin eduskunnan edellyttävän lakiehdotusten hyvää vaikutusarviointia. Seuraavassa tarkastellaan eräitä viime aikoina tehtyjen selvityksiä ja niiden johtopäätöksiä vaikutusarviointien nykytilasta.

3.1	OM:n lainvalmisteluosaston selvitykset

Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston tarkastustoimisto on seurannut vaikutusarviointeja koskevien ohjeiden noudattamista ja selvittänyt vaikutusarviointien määrää ja laatua 50 lainsäädäntöhankkeen osalta vuosina 2003 ja 2005. Vaikka analyysit on laadittu varsin suppeasti, ne antavat suuntaa eri vaikutusarviointien käytännön toteutuksesta. 

Ensimmäisessä selvityksessä, jossa on tutkittu arviointeja vuosina 2001-2003, todetaan, että sinänsä vaikutusarvioinnit ovat ainakin otsikoina mukana lakiesitysten sisällysluettelossa. Arviointiin on kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota, arviointitekstin osuus lakiesityksessä on  pidentynyt ja monipuolistunut ja etenkin perinteisiä taloudellisia vaikutuksia käsitellään lähes kaikissa esityksissä. 

Kuitenkin selvityksessä tuodaan esiin, että jo vuonna 2003 kehitys on kulkenut huonompaan suuntaan. Esimerkiksi argumenttia ”ei vaikutuksia” käytetään kohtuuttoman paljon. Lisäksi yleisimmäksi arviointimetodiksi todetaan ”virkamiespäättely”- lainvalmistelijan kokemuksensa ja asiantuntemuksensa perusteella laatima terveeseen järkeen perustuva arviointi ”omasta päästä”. Selvityksessä myös todetaan, että vaikutusarviointikoulutukseen hakeutuminen on vähentynyt ja lainvalmistelijoiden into vaikutusarviointien tekemiseen laantunut. Lisäksi ”uusia” vaikutuslajeja kuten sukupuolivaikutuksia ei juurikaan arvioida.

Toisen, v. 2005 julkaistun tarkastustoimiston selvityksen mukaan sama kehityskulku näyttää jatkuvan. ”Uusia” vaikutusarviointityyppejä (ympäristö-, yritys-, sukupuoli-, aluekehitys-, rikollisuus- tai tietoyhteiskuntavaikutukset) on vähän, eivätkä edes niitä ehdottaneet ministeriöt ole kunnostautuneet niiden laatijoina. Lisäksi vaikutusarviointien laatu on edelleen laskenut: otoksen lainsäädäntöhankkeiden vaikutusarvioinneista vain 32 % on luokiteltu selvityksessä hyviksi ja 68 % niistä on tyydyttäviä tai huonoja. Erinomaisiksi (”hyvin hyvät”) on selvityksessä luokiteltu vain 8% esityksistä: eläkelain (VM), sairausvakuutuslain uusimisen (STM),  rikittömiin polttoaineisiin pyrkivän verolain (VM) sekä päästökauppalain (KTM). Kaikki erinomaisiksi määritellyt on luokiteltu laajoiksi tai erittäin laajoiksi lainsäädäntöhankkeiksi. Toisaalta joissakin suppeammissa hankkeissakin on ylletty hyvään lopputulokseen valmistelijan tunnollisuuden, kokemuksen tai oman tiedonhankinnan ansioista. 

Koska vaikutusarviointioppaita ei selvityksen laatijan Markku Tyynilän mukaan käytetä riittävästi, hän ehdottaakin, että laadittaisiin uusi yleisopas ja lyhyitä vaikutuskohtaisia oppaita. Lisäksi tarvittaisiin koulutusta. Tyynilä myös toteaa, että lainvalmisteluhankkeiden aika- ja resurssipula verottavat vaikutusarviointien laatua. Tyynilä ehdottaa, että tilanteen parantamiseksi luodaan vaikutusarvioinnin eri asiantuntijatahojen muodostama verkosto, joka voi paitsi tilauksesta tehdä arviointitukimuksia myös antaa neuvoja niihin liittyvissä asioissa. Pidemmällä aikavälillä verkostosta voitaisiin luoda lakien vaikutusarviointiyksikkö.

3.2	Kansliapäällikköryhmän seuraamien lainsäädäntöhankkeiden analyysi

Oikeusministeriö (Hanna–Leena Iso-Ketola: Lainsäädännön vaikutusarvioinnin tuen pilottihanke 11.11. 2004) on tehnyt selvityksen lainvalmistelun kansliapäällikköryhmän seuraamien 23 lainsäädäntöhankkeen etenemisestä ja niissä tehdyistä vaikutusarvioinneista. Selvityksessä on myös erikseen tarkasteltu tähän pilottihankkeeseen valittua viittä hanketta. Hankkeiden vastuuvalmistelijoille on tehty erilaisia kyselyjä ja heitä on haastateltu valmistelun etenemisestä.

Selvityksen mukaan viidessä pilottihankkeessa on panostettu vaikutusarviointeihin muita tarkasteluja hankkeita enemmän. Yhdessä hankkeessa vaikutusten arviointi on ollut mukana prosessin alusta asti, jo sääntelyn vaihtoehtoja pohdittaessa. Arvioinnissa on myös hyödynnetty melko monipuolisesti eri tahoja. Yhdessäkään arviointi ei perustu pelkästään valmistelevan virkamiehen omiin käsityksiin.Yhdessä hankkeessa vaikutusten arvioinnissa on hyödynnetty sekä ulkopuolista tutkimusta että työryhmän jäsenten asiantuntemusta. Kaikkien viiden hankkeen valmistelijat myös katsovat, että hankkeilla on vaikutuksia, joita pitää selvittää.

Sen sijaan 23 hankkeen kokonaisuutta tarkasteltaessa arviointi on suhteellisen usein jäänyt yksittäisten virkamiesten tehtäväksi. Ulkopuolista, työryhmän tai komitean ulkopuolista tahoa oli hyödyntänyt vain kaksi hanketta. Arvioinnit tehdään myös pääsääntöisesti vasta prosessin loppuvaiheessa; vain yhdessä em. hankkeessa arviointi oli tehty hankkeen aluksi. Arviointien yhteyttä vaihtoehtoisten lainsäädäntöesitysten harkintaan ei mielletä. Yleisimmin on arvioitu hankkeen taloudellisia-, organisaatio- ja henkilöstövaikutuksia sekä yhteiskunnallisia vaikutuksia. 

Keskeisin syy vaikutusarvioinnin puutteille ja ongelmille ovat haastateltujen mukaan niiden tekemisen vaikeus sekä valmistelijoilta puuttuvat tiedot ja taidot. Muita syitä ovat mm. se, ettei arviointia koeta merkittäväksi tai ettei johto sitä vaadi. Hankkeiden ohjaaminen ja johdon tuki ovatkin riittämättömiä: useissa ministeriöissä valmistelijoilla ei ole juurikaan vuorovaikutusta ministeriön johdon kanssa. Lähinnä vuorovaikutus on yksisuuntaista väliaikaisinformaatiota hankkeesta johdolle. Lisäksi ulkopuolisten arviointien tilaamiseen ei ole resursseja. 

Syynä huonoon laatuun on myös kiire: puutteellinen hankehallinta, aikataulujen kireys ja riittämättömät henkilövoimavarat. Päätoimisia valmistelijoita on vähän ja he ovat erittäin työllistettyjä. Puutteita on myös henkilöresurssien laadunvarmistuksessa: esimerkiksi valmistelijoiden vaihtuminen kesken prosessin vaikuttaa helposti lopputulokseen.

Haastatellut kaipasivat konkreettista apua vaikutusarvioiden tekemiseen.   Ensi sijassa toivottiin koulutusta. Lisäksi erillistä tukitahoa piti tarpeellisena n. puolet haastatelluista ja toinen puoli suhtautui siihen skeptisemmin. Epäilyksiä esitettiin mm. tukitahon substanssiasiantuntemuksen puutteista ja siitä, että tukitahon olemassolo siirtäisi vastuuta arvioinneista pois lainsäädäntöhankkeilta.      
   
3.3	Työryhmän johtopäätökset vaikutusarviointien yleisimmistä ongelmista 

Edellä käsiteltyjen selvitysten lisäksi työryhmä on kuullut viiden pilottihankkeen vastuuvalmistelijoiden mielipiteitä vaikutusarviointiin liittyvistä ongelmista. Selvitysten ja työryhmän tekemien havaintojen perusteella yleisimpiä vaikutusarviointeihin liittyviä ongelmia ovat: 
•	ministeriöiden johdon sitoutumattomuus, heikko tuki ja puutteellinen arvostus vaikutusarviointien tekemiselle 
•	lainvalmisteluprosessiin liittyvä kiire ja hankkeiden epärealistinen aikataulutus
•	puutteellinen hankesuunnittelu ja –hallinta
•	vaikutusarviointien ajoittaminen vasta lainsäädäntöprosessin loppuun 
•	valmistelun henkilöresurssipula, vaikutusarviointien jättäminen vain yhden virkamiehen ”päättelyn” varaan
•	vaikutusarviointioppaiden vähäinen käyttö   
•	vaikutusarviointeihin liittyvän asiantuntemuksen, osaamisen ja koulutuksen puute ministeriöissä 
•	laajojen ja perusteellista analyysiä vaativien vaikutusarviointien rahoituksen puute.

4	Lainvalmisteluprosessin eri vaiheisiin liittyviä vaikutusarvioinnin kehittämisehdotuksia

Vaikutusarvioinnin tarkoitus on palvella lakiesitysten sisällön valmistelua, päätöksentekoa eri vaihtoehtojen välillä sekä esitysten perustelua. Perusteluissa ei useinkaan käydä kaikkia vaihtoehtoja seikkaperäisesti läpi, mutta niissä voidaan viitata taustalla tehtyyn vaikutusarviointiin. Arvioinnin tulisi olla osa koko valmisteluprosessia, jotta siitä saataisiin mahdollisimman suuri hyöty. Koska monimutkaisten politiikkakokonaisuuksien valmistelu vaatii resursseja, vaikutusten arviointi olisi käynnistettävä riittävän varhain ja sen tulisi kulkea hankkeen rinnalla koko valmisteluprosessin ajan. 

Seuraavassa tarkastellaan lainsäädäntöprosessin etenemistä aikajanalla ja kiinnitetään huomiota vaikutusarvioinnin rooliin prosessin eri vaiheissa. Pyrkimyksenä on tunnistaa arviointiin liittyvät ongelmakohdat ja ehdottaa niihin konkreettisia ratkaisuja.
 
4.1	Lainsäädäntöhankkeen esivalmistelu  

Koska lainsäädäntöhankkeilla pyritään muutokseen yhteiskunnassa, tavoiteltujen vaikutusten määrittely ja arviointi heti lainsäädäntöprosessin alkuvaiheessa on tärkeää. 

Jo ennen kuin hallituksen esitystä valmistellaan, on usein tehty lainsäädännön vaikutusten kannalta olennaisia ratkaisuja: esimerkiksi eri sääntelytavoilla on erilaisia vaikutuksia. Lainsäädäntöhankkeen esivalmistelun aikana tulisi laatia selvitys (esim. muistio), jossa verrataan toteutettavaksi valitun sääntelyratkaisun etuja ja haittoja sekä muita vaikutuksia siihen vaihtoehtoon, että asiasta ei säädettäisi lainkaan tai että olisi valittu huomattavasti poikkeava sääntelytapa. Jo esivalmistelun aikana tulisi määritellä käsiteltävä ongelma ja tehdä ratkaisu, minkä tyyppistä sääntelyä se edellyttää.

Jos esivalmistelun perusteella todetaan, että valmisteltavalla säädöksellä on tai voi olla tavoiteltujen vaikutusten ohella merkittäviä sivuvaikutuksia, vaikutusten arviointi on suunniteltava alusta pitäen osaksi valmisteluprosessia. Vaikutusarviointien oikea-aikainen toteuttaminen edellyttää säädöshankkeen aikataulujen suunnitelmallisuutta, lainvalmisteluprosessin eri vaiheiden sisäistämistä sekä vaikutusarvioinnin toteutustapavaihtoehtojen tuntemista. Keskeistä tämän prosessin kannalta on myös se, miten eri vaiheissa tunnistetaan ne ongelmakohdat, jotka liittyvät vaikutusarvioinnin käytännön toteutukseen.  

Esivalmisteluksi voidaan katsoa myös valmistelu EU:n tasolla, jossa otetaan kantaa komission ehdotuksiin.

4.2	Lainsäädäntöhankkeen käynnistyminen 

Vaikka keskeinen osa uusista säännöksistä tai säädösmuutoksista valmistellaan hallitusohjelman, virkatyönä syntyneiden selvitysten sekä eduskunnan ja sidosryhmien aloitteiden pohjalta, merkittävä osa kotimaisesta säädöstyöstä pohjautuu nykyisin myös EU:ssa valmisteltuihin säädöksiin. Eduskunnalle toimitettavissa kirjelmissä on selvitettävä mm. ehdotetun yhteisösäädöksen vaikutukset Suomen kannalta. 

Kokemusperäisesti voidaan katsoa, että erityisesti yhteisölainsäädännön vaikutusten arvioinnissa Suomen kannalta on puutteita. Jo EU-valmistelun aikana tulisi pyrkiä tekemään vaikutusarviointeja, joita voitaisiin hyödyntää vaikutettaessa ehdotuksen sisältöön valmisteluprosessin aikana. Yhteisölainsäädännön valmistelun aikana tehdyt arvioinnit olisivat siten käytettävissä säädösten kansallisen täytäntöönpanon aikana.

EU:ssa säädösvalmisteluun osallistuvat virkamiehet ovat usein myös Suomessa vastuussa kyseisen lainsäädännön täytäntöönpanosta ja säädösvalmistelusta. Valmistelijat tuntevat siten säädösten sisällön jo prosessin alkuvaiheessa, mutta vaikutusarvioinnit jäävät usein prosessin loppuvaiheeseen. Vaikutusarviointien toteuttaminen jo EU-valmistelun aikana on käytännössä usein riippuvainen vastuuvirkamiehen aktiivisuudesta. Usein saattaa olla myös vaikeaa tunnistaa se vaihe, jolloin vaikutusarviointeihin tulisi ryhtyä. Arviointien tekeminen vie aikaa ja samalla valmisteluprosessi etenee ja ehdotus voi muuttua lyhyessä ajassa huomattavasti. Lisäksi arviointien laatu vaihtelee suuresti ja arviointien tukena ei ole välttämättä objektiivista tietoa. Tämä ongelma ei tosin koske ainoastaan EU-lainsäädäntöhankkeita. 

EU:ssa toteutettuja vaikutusarviointeja mahdollisine kuulemis- ja lausuntomenettelyineen voidaan ainakin jossain määrin hyödyntää myös Suomessa. Lähtökohtaisesti EU-säädösten kansallinen täytäntöönpanoprosessi vaikutusarvioineen on kuitenkin EU-prosessiin nähden erillinen vaihe, jossa arvioinnit tulee suorittaa asianmukaisessa laajuudessaan.  

Vaikutusarviot saattavat kuitenkin toteutua prosessin aikana asianmukaisesti mm. lakeja valmistelevissa työryhmissä, joissa keskeisimpien sidosryhmien edustajat ja mahdollisesti myös vaikutusarvioinnin asiantuntijoita on jo valmistelujen alkuvaiheesta lähtien mukana. Vaikutuksiltaan merkittävät hankkeet tulee aina valmistella riittävän laajapohjaisesti. Työryhmän tai muun monijäsenisen valmisteluelimen asettamispäätöksessä olisi myös riittävällä tavalla yksilöitävä, miltä osin vaikutusten arviointi ja sen edellyttämät selvitykset kuuluvat sen tehtäviin. 

4.3	Lainsäädäntöhankkeen eteneminen   
  
Varsinaisen lainsäädäntöprosessin voidaan ajatella käsittävän kolme vaihetta: I) asettaminen, II) valmisteluvaihe ja III) päätösvaihe. (Liitteenä 2 olevat kuvat pyrkivät antamaan kokonaiskuvan prosessin etenemisestä. Kuviin ei ole otettu mukaan kaikkia säädösvalmisteluun liittyviä yksittäisiä vaiheita, vaan tarkastelu keskittyy lähinnä vaikutusarviointeihin). On tärkeää huomata, että vaikutusarvioinnit liittyvät jokaiseen lainvalmisteluprosessin vaiheeseen. 

Tässä hankkeessa tarkastelun kohteena on erityisesti lainsäädäntöprosessin valmisteluvaihe (vaihe II), johon liittyvät ehdotukset mm. vaikutusarvioinnin esiarviosta, hankkeen luokittelusta, vaikutusarvioinnin jatkostrategian luomisesta ja mahdollisista yksityiskohtaisemmista vaikutusarvioista. 

On huomattava, että ministeriön johdon sitoutuminen hankkeen ohjaukseen on poliittisen ohjauksen ohella olennaista koko prosessin ajan. Myös eri sidosryhmien ja asiantuntijoiden kuuleminen valmistelun kuluessa ja sen keskeisimmissä vaiheissa on tärkeää.
  
Seuraavassa on kuvattu tarkemmin lainsäädäntöprosessin eri vaiheisiin liittyviä vaikutusarvioinnin kysymyksiä sekä esitetty työryhmän näkemyksen mukaisia toimia.
 
4.3.1	Lainsäädäntöhankkeen asettaminen (Vaihe I)

1. Hankkeen esivalmistelu  

Ennen lainsäädäntöhankkeen asettamista tulisi määritellä sen poliittiset tavoitteet esimerkiksi hallitusohjelman tai HSA:n pohjalta. On myös syytä tutkia eri sääntelyvaihtoja ja niiden mahdollisuuksia tuottaa haluttuja vaikutuksia. Myös kysymys siitä, onko tavoiteltujen yhteiskunnallisten muutosten aikaan saamiseksi ylipäätään tarpeen säätää lakia, tulisi esittää. 

Vaikutusarviointiprosessin onnistumisen kannalta on olennaista, että heti hankkeen alkuvaiheessa tunnistetaan lainsäädännön todennäköiset vaikutukset ja ne osa-alueet, joiden osalta on tarpeen hankkia lisätietoa. Asian jatkokäsittelyä helpottaa, jos esimerkiksi hankkeen vastuuvirkamies kirjaa nämä seikat muistioon tai osaksi asiaa valmistelevan elimen asettamispäätöksen esittelymuistiota. Muistiossa tulisi paitsi tunnistaa pääasiallisten säädösvaihtoehtojen tärkeimmät yhteiskunnalliset vaikutukset ja todennäköiset arviointitarpeet myös tehdä ehdotus säädösvalmisteluhankkeesta ja sen muodosta. Muistiossa pitäisi myös esittää realistinen arvio hankkeen kestosta ja sen vaatimista voimavaroista. Lisäksi tulisi määritellä, tarvitaanko hankkeessa ulkopuolisen asiantuntijatahon vaikutusarviointianalyysiä ja missä laajuudessa sellainen tulisi tehdä. 

2. Päätös hankkeen aloittamisesta

Valmistelu aloitetaan EU:sta tulleen säädöksen tai muun aloitteen pohjalta.
Ministeriö tekee päätöksen hankkeen käynnistämisestä ja määrittelee hankkeen vastuuvirkamiehen ja valmistelumuodon. Mahdollisen työryhmän jäseniä valittaessa on hyvä kiinnittää huomiota myös ryhmän vaikutusarviointiasiantuntemukseen.

Tämän jälkeen tehdään hankkeen asettamispäätös, joka viedään valtioneuvoston hankerekisteriin (HARE). Mahdollinen valmistelusta vastaava ryhmä asetetaan (ad hoc –ryhmä, työryhmä tms.). Myös vaikutusarviointien vaatimiin voimavaroihin on varauduttava jo tässä vaiheessa.  Jos säädösvalmistelu tapahtuu esim. työryhmässä, vaikutusarvioinneista tulisi heti aluksi keskustella ryhmässä avoimesti.

3. Hankesuunnittelu

Lainsäädäntöhanketta asetettaessa on tärkeää laatia asianmukainen hankesuunnitelma, arvioida hankkeen vaatima aika ja käytettävissä olevat voimavarat oikein sekä varautua mahdollisiin riskeihin. Hankkeen aikataulun on oltava riittävän väljä, jotta valmistelun kuluessa mahdollisesti esiin tulevat ennalta arvaamattomat ongelmat voidaan asianmukaisesti ratkaista. Hankesuunnittelun avuksi on laadittu lainvalmistelun kansliapäällikköryhmässä 5/2005 hyväksytty lomakepohja. 

4.3.2	Lainsäädäntöhankkeen valmisteluvaihe (Vaihe II)
4. Vaikutusten esiarviointi 

Vastuuministeriön tulee laatia mahdollisimman varhaisessa vaiheessa alustava arvio lainsäädännön vaikutusten laajuudesta (ks. myös edellä 1. Esivalmistelu). Tässä esiarviossa määriteltäisiin, tarvitaanko ulkopuolisen asiantuntijatahon vaikutusarviointianalyysiä ja päätettäisiin arvioinnin laajuudesta.
 
5. Työryhmän ehdottama hankkeiden luokittelu 

Jotta kullekin hankkeelle voitaisiin määrittää asiamukainen vaikutusarviointiprosessi, hankkeet tulisi työryhmän näkemyksen mukaan luokitella niiden ennakoitavissa olevien vaikutusten laajuuden perusteella  
•	laajoihin 
•	tavanomaisiin ja 
•	suppeisiin. 

Jotta hankkeet voidaan jakaa näihin luokkiin, hankkeesta vastaavan ministeriön on selvitettävä, mitä merkittäviä vaikutuksia valmisteltavalla lainsäädännöllä voi olla. Neuvoja mahdollisten vaikutusten tunnistamiseksi voisi saada niiltä ministeriöiltä, jotka ovat antaneet ohjeita vaikutusten arvioinnista tai esimerkiksi turvautumalla jäljempänä esitetyn erillisen vaikutusarviointiverkoston tukeen. Vaikutusarviointi tehtäisiin aina, ellei osoittaudu, ettei merkittäviä vaikutuksia ole lainkaan. Vaikutusarvioiden laajuus (laaja, tavanomainen tai suppea menettely) ja siihen osoitetut voimavarat määriteltäisiin asettamispäätöksessä.

Vaikutuksiltaan laajoissa hankkeissa ministeriö tekisi tai teettäisi perusteellisen vaikutusarvioinnin ja varaisi myös siihen tarvittavat resurssit. Perusteellisuus edellyttäisi laajaa yhteistyötä paitsi sidosryhmien myös tutkimuslaitosten tai muiden asiantuntijoiden kanssa. Laajapohjaisen yhteistyön tuloksena syntynyt erillinen vaikutusarviointiasiakirja tulisi liittää hallituksen esitykseen. Tämä asiakirja voi käsittää esim. ulkopuolisen tutkimuslaitoksen laatiman vaikutusarviointiselvityksen ja esitysluonnoksesta saadut lausunnot tai niiden yhteenvedon.

Tavanomaisissa lainsäädäntöhankkeissa asiaa valmisteleva ministeriö laatisi vaikutusarvioinnit pääsääntöisesti itse virkatyönä (HELO-ohjeiden mukaisesti). Muut ministeriöt voisivat halutessaan ehdottaa vaikutusarvioinnin täydentämistä. Vaikutusarviointitavan määrittäminen ja mahdollinen yhteistyö olisivat kuitenkin hankkeen asettaneen ministeriön vastuulla. Vaikutusarviointi voisi koostua esim. työryhmän esittämistä kannanotoista, muualta saaduista lausunnoista ja niiden pohjalta tehdystä virkamiespäättelystä. Syntynyt vaikutusarviointi tulisi liittää erillisenä asiakirjana hallituksen esitykseen.
 
Suppeiden hankkeiden vaikutukset sisällytettäisiin mainintoina osaksi hallituksen esitystä eikä erillistä vaikutusarviointia tarvittaisi. Näissä hankkeissa tavoiteltujen vaikutusten saavuttamisesta on usein jo kokemustietoa, jonka perusteella sekä tavoitellut että sivuvaikutukset voidaan luotettavasti arvioida ja esittää tiiviisti osana hallituksen esitystä. Lausuntokierrokset ja mahdolliset muut kuulemiset toteutettaisiin kuitenkin normaalin prosessin mukaisesti.

6. Vaikutusarvioinnin jatko

Kun hankkeelle on esiarvion pohjalta määritelty sille sopiva vaikutusarviointiprosessi (laaja, tavanomainen, suppea), pitää vaikutusarvioinnin jatkosta sopia yhteistyössä hankkeen valmisteluryhmän ja/tai vaikutusarvioinnin asiantuntijatahon kanssa. 

7. Lausunnot sidosryhmiltä

Lainsäädäntöhankkeessa tulisi jo alusta asti ottaa huomioon myös sidosryhmien kuulemisen ja lausuntopyyntöjen oikea ajoitus ja merkitys myös vaikutusarviointien kannalta.

4.3.3	Lainsäädäntöhankkeen päätösvaihe (III vaihe)

8. Laintarkastus

Oikeusministeriön laintarkastuksessa tulisi myös kiinnittää huomiota vaikutusarviointien asianmukaiseen toteuttamiseen. 

9. Säädösehdotuksen viimeistely

Vaikutusarvioinnin tulosten, saatujen lausuntojen ja laintarkastuksen perusteella asiaa valmisteleva ministeriö voisi vielä tarvittaessa muuttaa tai täydentää säädösehdotusta. Lopulta säädösehdotus viimeisteltäisiin ministerivaliokunnan, hallituksen iltakoulun tai yleisistunnon käsittelyn pohjalta ennen käsittelyä valtioneuvostossa ja eduskunnassa.

10. Seuranta 

Säädösehdotukseen sisältyy normaalisti ehdotus siitä, miten voidaan seurata sitä, saavutetaanko asetut tavoitteet ja miten muut ennakoidut vaikutukset ilmenevät. Seurannan avulla voidaan myös tunnistaa sellaisia ennakoimattomia vaikutuksia, joita pitää rajoittaa. 

5	Koko lainsäädäntöprosessiin liittyviä vaikutusarvioinnin kehittämisehdotuksia

Edellä esitetyn vaikutusarviointien laajuuden perusteella tehtävän lainsäädäntöhankkeiden luokittelun ja siihen perustuvan vaikutusarviointiprosessien eriyttämisen lisäksi työryhmä esittää seuraavia koko lainsäädäntöprosessin parantamiseen liittyviä toimia: 

5.1	Lainsäädäntöhankkeiden hankehallinnan kehittäminen
Lainsäädäntöhankkeiden hankehallintaa tulisi kehittää ottamalla käyttöön yleisiä hanketyön työkaluja, kuten asianmukaisia hankesuunnitelmia, niihin sisältyviä yksityiskohtaisia työsuunnitelmia, sidosryhmä- ja riskianalyyseja, viestintäsuunnitelmia, tilanneraportteja tms. Hankehallinnan työkalujen luonteva paikka olisi valtioneuvoston intranet Senaattori, jossa Lainlaatija-valikossa on jo tätä nykyä runsaasti tietoa lainvalmistelun tueksi. Tähän lainsäädäntöhankkeiden työkalupakkiin voisivat kuulua myös vaikutusarviointeja koskevien tarjouspyyntöjen ja sopimusten mallit, joiden kehittämisessä voitaisiin hyödyntää Hanselin asiantuntemusta. Eri ministeriöiden antamia vaikutusarviointiohjeita voitaisiin myös työkalupakin avulla koota yhteen ja karsia niissä olevia päällekkäisyyksiä.

Lisäksi lainsäädäntöhankkeille on syytä luoda vakiomuotoinen asettamispäätös. 

Valtioneuvoston hankerekisteriä (HAREa) tulisi kehittää niin, että sitä voitaisiin nykyistä paremmin hyödyntää lainsäädäntöhankkeiden valmistelussa ja niiden seuraamisessa. 

5.2	Vaikutusarvioinnin tukijärjestelyjen luominen
Kaivattua konkreettista tukea vaikutusarviointien tekemiselle voitaisiin järjestää luomalla erityinen asiantuntijaverkosto. Niiden ministeriöiden, jotka ovat antaneet ohjeita vaikutusten arvioinnista, tulisi osoittaa voimavaroja tai asiantuntijoita oman alansa vaikutusten arviointia varten. Myös yhteistyötä sektoritutkimuslaitosten ja yliopistojen kanssa tulisi vaikutusarviointityössä tiivistää. Yhteystiedot vaikutusarviointien asiantuntijoista ministeriöissä, virastoissa ja laitoksissa, korkeakouluissa ja tutkimuslaitoksissa voitaisiin koota Senaattoriin.

Verkostosta voisi myöhemmin syntyä erillinen vaikutusarvioinnin tukiyksikkö (esimerkiksi oikeusministeriön alaisuuteen). Tällaisia tukiyksiköitä on jo mm. Alankomaiden hallinnossa. 

Verkoston tai sitä kiinteämmän tukiyksikön luomisessa voidaan hyödyntää Lainsäädännön yritysvaikutusten arviointia koskevassa hankkeessa (SÄVY, ktm) asiantuntijoiden kokoamisesta saatuja kokemuksia.

Verkoston luomisen lisäksi tulisi myös kiinnittää huomiota jo tehtyjen vaikutusarviointien julkisuuteen ja aiempien analyysien hyödyntämiseen. Lisäksi hyviä vaikutusarviointiesimerkkejä voisi koota Senaattorin Lainlaatija-valikkoon.
 
5.3	 Vaikutusarviointikoulutuksen järjestäminen 
Vaikutusarviointeihin liittyvää koulutusta tulisi koota ja systematisoida sekä aktiivisesti tarjota ministeriöiden lainvalmistelijoille. Koulutuksen järjestämisestä pitää sopia yhteistyössä eri vaikutusarviointien toteuttajatahojen kanssa, varata siihen riittävä rahoitus ja tiedottaa asiasta tehokkaasti. 

Koulutuksessa tulisi kiinnittää erityisesti huomiota hankehallinnan ja vaikutusarvioinnin ostamisen osaamisen lisäämiseen ministeriöissä.

5.4	Vaikutusarviointien rahoitus
Jotta myös laaja-alaisten hankkeiden vaikutusarviointien teko on mahdollista, tulisi ministeriöiden varata riittävästi rahaa sekä vaikutusarviointien tilaamista että niiden omaehtoista toteutusta varten.

5.5	Muut ehdotukset
Työryhmä ehdottaa lisäksi, että  vaikutusarviointikriteereitä ja –menetelmiä sekä niiden soveltuvuutta eri tyyppisiin lainsäädäntöhankkeisiin selvitetään asiantuntijaryhmässä, jossa ovat edustettuina VM, OM, KTM, SM, STM, YM, VATT sekä yliopistolaitoksen edustaja.

Lisäksi tulisi asettaa seurantaryhmä tässä esitettyjen kehittämissuositusten täytäntöönpanon varmistamiseksi (tai antaa seurantatehtävä em. ryhmälle). 

LIITE 1

Lainvalmistelutyössä käytettävistä arviointimenetelmistä  

Menetelmän valinta
Valmisteltavan lakiesityksen laajuus ja monimutkaisuus vaikuttaa siihen, millaista lähestymistapaa ja menetelmiä vaikutusarvioinnissa tulisi soveltaa. Yksinkertaisimmillaan voidaan turvautua tunnuslukujen laskemiseen esimerkiksi tuottavuudelle. Tällainen lähestymistapa sopii myös vaikutusten seurantaan. Jos kyse on laajemmasta lainsäädännön kokonaisuudesta, vaaditaan monimutkaisempia menetelmiä. 
	
Laajojen lainsäädäntöhankkeiden arvioinnissa on olennaista, että muodostetaan kokonaiskäsitys hankkeen vaikutusmekanismeista ja vaikutuksista. Avain tarkasteluun on vaikutusmekanismien kuvaaminen, mikä tarkoittaa keskeisten oletettujen vaikutusten taustalla olevien oletusten ja prosessien tunnistamista. Tätä tukevia menetelmiä on käsitelty laajasti arviointikirjallisuudessa. Tarkoituksena on saada vastauksia siihen, miksi ehdotetulla lainsäädännöllä oletetaan olevan niitä vaikutuksia, joita tavoitellaan tai joita joudutaan hyväksymään. Vaikutukset erotetaan siten usein tavoiteltuihin vaikutuksiin ja muihin vaikutuksiin, jotka puolestaan voivat olla myönteisiä tai kielteisiä yleisten yhteiskunnallisten tavoitteiden näkökulmasta.  

Esimerkiksi suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointivelvoite perustuu ajatukseen, jonka mukaan suunnitelmia voidaan parantaa, kun edellytetään, että suunnitelman tai ohjelman valmistelija joutuu perehtymään ehdotuksen ympäristövaikutuksiin. Sama pätee myös muihin vaikutusarviointeihin. Tämän toiminnan "hintana" ovat mm. sen kustannukset ja ne hallinnolliset järjestelyt, jotka ovat välttämättömiä toiminnan ylläpitämiseksi. Lisäksi lainsäädännöllä voi olla välillisiä vaikutuksia kuten arviointiosaamisen yleinen kehittyminen hallinnossa, joka voi heijastua myös muuhun toimintaan sekä arviointiasiantuntemuksen kysynnän kasvu, joka voi luoda edellytyksiä uudentyyppiselle liiketoiminnalle.  

Kustannus-hyötyanalyysi

Laajojen hankkeiden vaikutuksia tarkastellaan kustannus-hyötyanalyysissä. Kustannus-hyötyanalyysi liittyy keskeisesti hankkeiden yhteiskunnallisen kannattavuuden arvioimiseen. Kustannus-hyötyanalyysissä pyritään laskemaan hankkeen kaikkien kustannusten ja siitä eri muodoissa koituvien hyötyjen suhdetta. Hankkeita, joiden hyöty-kustannussuhde jää matalaksi, ei kannata viedä eteenpäin. Menetelmän etu on pyrkimys kattavuuteen, mutta on selvää, että monissa tapauksissa hyötyjen arvottaminen voi olla vaikeaa. Vaikeasti arvioitavia hyötyjä voivat olla esimerkiksi eräät vaikutukset kuluttajiin ja ympäristöön. 

Kustannus-hyötyanalyysissä pyritään ottamaan huomioon myös yhteiskunnallisia vaikutuksia siltä osin, kun ne voidaan kvantifioida. Erilaiset heijastusvaikutukset pyritään kuitenkin usein rajaamaan tarkastelun ulkopuolelle siitä käytännöllisesti syystä, että ainakin osa niistä tulee arvioiduksi varsinaisessa analyysissä. Heijastusvaikutusten huomioon ottamisessa saattaisi siksi olla kaksinkertaisen laskennan riski. 

Arvioinnissa asetusehdotuksesta talousjätevesien käsittelystä vesihuoltolaitosten viemäriverkostojen ulkopuolisilla käytettiin kustannus-hyötyanalyysiä. Arvioinnissa verrattiin tilannetta, jossa asetusta ei annettaisi (ns. baseline- eli perusuraskenaario) tilanteeseen, jossa asetus annetaan. Vaihtoehdossa, jossa asetus annetaan (ns. vaihtoehtoskenaario) käsiteltiin neljää erilaista asetuksen toteuttamismuotoa.

Arvioinnissa käsiteltiin eri vaihtoehtojen investointi- ja käyttökustannuksia, suunnittelu-, asennus-, rakentamis- ja ylläpitokustannuksia, vaihtoehtojen hallinnollisia kustannuksia, työllisyysvaikutuksia sekä tulonjakovaikutuksia. Lisäksi arvioitiin eri vaihtoehtojen tekniseen kehitykseen liittyviä ns. dynaamisia vaikutuksia, päästövähennyksiä ja muita ympäristövaikutuksia sekä vertailtiin erilaisia vesiensuojelutoimia päästövähennysten kustannustehokkuuden, alueellisen kohdentumisen ja saastuttaja maksaa -periaatteen toteutumisen kannalta.

Kokonaistaloudellisia vaikutusarviointeja täydentäviä menetelmiä

Heijastusvaikutuksien huomioon ottaminen on yksi tärkeimpiä syitä kokonaistaloudellisten vaikutusarviointimenetelmien ongelmiin laajemmassa yhteiskunnallisten vaikutusten arvioinnissa. Tällöin arvioinnissa voidaan käyttää erilaisia kansantaloutta kuvaavia malleja, joissa otetaan huomioon esimerkiksi verojärjestelmän rakenne, aluetaloudelliset linkit tai vaikkapa työllisyysvaikutukset. Tällaisissa arvioissa voidaan käyttää kustannus-hyötyanalyysin taustatietoja lähtökohtana, mutta itse arvio tuotetaan itsenäisesti. 

Tyypillisiä sovelluskohteita näille menetelmille ovat suuret hankkeet, joilla voi olla laajoja rakentamisen aikaisia kysyntävaikutuksia ja joiden rahoitustavalla saattaa olla fiskaalisia vaikutuksia tai vaikkapa suuret politiikkakokonaisuudet, joihin liittyy monien eri ohjauskeinojen käyttö ja jotka vaativat verojärjestelmäkustannusten arviointia. Menetelmiä voidaan kuitenkin soveltaa myös aluevaikutusten arviointiin esimerkiksi hankkeesta aluekehitykseen aiheutuvien vaikutusten selvittämiseksi. On myös mahdollista tehdä aluetaloudellisia tarkasteluja samoilla menetelmillä rajatumpien hankkeiden arvioimiseksi. 

Tärkeä osa yhteiskunnallisista vaikutuksista ovat erilaiset tulonjakovaikutukset. Etenkin verotuksen osalta nousee toistuvasti esille kysymys esitysten vaikutuksien kohdistumisesta eri kuluttajaryhmiin tai vaikkapa alueelliseen kohtaantoon.  Kokonaistaloudellisia tarkasteluja on usein täydennetty tulonjakomalleilla tehdyillä tarkasteluilla.

Kustannustehokkuuden ja vaikuttavuuden analyysit

Kokonaistaloudellinen arviointi keskittyy taloudellisiin vaikutuksiin eikä siinä useinkaan pyritä suoraan arvottamaan ei-taloudellisia hyötyjä ja kustannuksia. Jos tällaiset vaikutukset ovat merkittäviä, analyysi lähenee kustannustehokkuuden analyysiä, joilla pyritään tukemaan arvioimaan asetettuihin politiikkatavoitteisiin pääsemistä mahdollisimman edullisesti.

Vaikuttavuuden jälkikäteisarviointiin on siihenkin käytössä erilaisia menetelmiä. Monet ekonometriset menetelmät soveltuvat esimerkiksi tuottavuuskehityksen arviointiin jälkikäteen. Tällaiset menetelmät tuottavat tietoa esimerkiksi tuotannon ja tuottavuuden muutoksista eri toimialoilla ja niiden avulla voidaan purkaa tuottavuuskehitys osiinsa. Vaikutusarvioinnin kannalta olisi myös tärkeää valita joitakin seurattavista indikaattoreista jo valmisteluvaiheessa. Tällainen indikaattorivalinta auttaa selkeyttämään yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tavoitteiden asettelua ja turvaamaan seurantaan vaadittavan tietopohjan keräämistä. Eräissä maissa on tosin saatu kokemuksia siitäkin, että liian tiukka sitoutuminen indikaattoreihin toiminnan tuloksellisuuden tai tehokkuuden mittareina muodostaa helposti toimintaa vääristäviä kannustimia. 

Ympäristövaikutukset

Ympäristövaikutukset ovat hankekohtaisia ja menetelmät on valittava kulloinkin relevanttien vaikutusten mukaan. Ympäristövaikutuksilla ymmärretään välittömiä ja välillisiä vaikutuksia: a) ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen; b) maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen; c) yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön; d) luonnonvarojen hyödyntämiseen; e) a—d kohdissa mainittujen tekijöiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle laiksi eräiden juomapakkausten valmisteverosta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 149/2004 vp) tarkasteltiin juomapakkausten määrää ja erityisesti kaatopaikkajätteen määrän mahdollista kehitystä. Arvioinnissa tuotiin myös selkeästi esiin eri tahojen näkemyserot odotettavissa olevasta kehityksestä. Arvioinnissa todettiin myös, että esitys ei kaikilta osin ollut sopusoinnussa EU:n valmisteilla olevan jätestrategian kanssa, koska se ei korostanut ensisijaisena painopisteenä jätteen synnyn ehkäisyä, vaan voisi johtaa jätteen määrän kasvuun. Lähtökohtana kuitenkin oli, että pakkauksia hyödynnettäisiin vähintään raaka-aineena, jolloin kaatopaikoille tuleva jätemäärä ei kasvaisi.

Sukupuolivaikutusten arviointi

Sukupuoli on koko väestöä koskettava rakenteellinen tekijä. Hallituksen esityksen sukupuolivaikutukset ovat vain harvoin suoria tai välittömiä, kuten esimerkiksi sukupuolikiintiösäädöksissä. Kuitenkin näennäisesti neutraalit toimenpiteet tai esitykset saattavat kohdistua naisiin ja miehiin tai tyttöihin ja poikiin eri tavoin ja jopa eriarvoisuutta vahvistavasti. Koska tasa-arvovaikutukset ovat useimmiten välillisiä, niiden esille nostaminen ja käsitteleminen edellyttää erityistä arviointia eli sukupuolivaikutusten arviointia.
Sukupuolivaikutusten arviointi eli suvaus voidaan jakaa käynnistys-, suunnittelu-, toteutus-, raportointi- ja seurantavaiheeseen. Käynnistysvaiheessa selvitetään, onko hankkeella merkitystä tasa-arvon kannalta eli tunnistetaan sen mahdollinen tasa-arvorelevanssi. Tämä edellyttää sen selvittämistä, voiko lakiesityksellä olla huomattavaa vaikutusta naisten ja miesten olosuhteisiin tai mahdollisuuksiin. Suunnitteluvaiheessa valitaan arviointistrategia. Siinä voidaan käyttää apuna suvauskirjallisuutta. Suunnitteluvaiheessa ratkaistaan muun ohella se, mitä avainkysymyksiä tehdään, mitkä ovat arviointiperusteet ja –osoittimet ja millä voimavaroilla arviointi tehdään. Toteutusvaiheessa suunnitelma pannaan toimeen ja raportointivaiheessa esitetään tulokset.
Suvauksen toteutusta helpottaa ns. suvausspiraali. Siinä on seitsemän askelmaa. Ensimmäisenä askeleena on tasa-arvorelevanssin tunnistaminen. Euroopan komissio suosittelee tässä yhteydessä seuraavia kysymyksiä: Mitkä ovat naisten ja miesten väliset erot kyseisellä alalla? Mitkä toimenpiteet poistavat esteitä tai edistävät sukupuolten tasa-arvoa?  Näihin kysymyksiin vastaaminen edellyttää yleensä sukupuolen mukaan eriteltyjen tilastojen ja tutkimusjulkaisujen käyttämistä. Toisena askeleena on asiayhteyden erittely eli kontekstin analyysi: onko hallituksen esityksessä kuvattu ja käsitelty aiheeseen liittyvät ongelmat ja nykytilanne asianmukaisesti. Kolmas askel on tavoitetilan määrittely. Siinä voidaan käyttää apuna ensimmäisen askeleen kysymyksiä. Neljänneksi tulee valittujen keinojen asianmukaisuuden ja riittävyyden arviointi. Se edellyttää, että tunnistetaan lakiesityksestä keskeiset keinot, joilla nykytilaan pyritään vaikuttamaan. Viides askel koskee toteutuksen arviointia. Siinä tarkastellaan eri edellytyksiä, esimerkiksi taloudellisia ja kulttuurisia edellytyksiä esityksen tarkoittamien asioiden toteuttamiseksi. Kuudes askel on nimetty vaikutusten arvioinniksi. Siinä arvioidaan lakiehdotuksen vaikutuksia asiayhteyden, tavoitteiden ja keinojen kannalta. Viimeisenä eli seitsemäntenä vaiheena on suositusten laatiminen ja raportointi. Tarvittaessa arvio sukupuolivaikutuksista voidaan esittää myös erillisenä raporttina.

Tasa-arvovaltuutetun toimiston tasa-arvojulkaisussa 2000:8 Vaikuttaako sukupuoli? Työsopimuslakiesityksen arviointia tasa-arvonäkökulmasta on esitelty suvausmenetelmää ja tarkasteltu sen avulla työsopimuslakia (HE 157/2000 vp). Sosiaali- ja terveysministeriön sisäisessä lehdessä Sosteri 12/2003 on otsikolla Näin työturvallisuuslaki suvattiin selostettu suvauk-sen soveltamista lain valmisteluun (HE 59/2002 vp).

LIITE 2 
Vaikutusarvioinnit säädösvalmisteluprosesessissa

LIITE 3
Lainsäädäntöohjelman 2005-2006 hankkeet työryhmän ehdottaman vaikutusarviointiluokittelun näkökulmasta 
Lainvalmistelun kehittämisen kansliapäällikköryhmän kokouksessa 17.1.2005 päätettiin, että lainsäädännön vaikutusarvioinnin pilottihankkeessa käydään läpi lainsäädäntöohjelman hankkeita ja tutkitaan, voidaanko niistä valita laaja-alaisia, vaikutuksiltaan merkittäviä hankkeita, joiden osalta työryhmän ehdottaman luokittelun mukainen laajempi vaikutusarviointi olisi tarpeen. 

Työryhmä on tehnyt työnsä niin, että ryhmän jäsenet ovat ensin yksilötyönä lajitelleet lainsäädäntöohjelman hankkeet näkökulmanaan oman hallinnonalansa vaikutusarviointipainotukset: taloudelliset, alue-, yritys-, ympäristö- tai sukupuolivaikutukset. Kukin on lajitellut hankkeet laajaa vaikutusarviointia vaativiin, tavanomaista arviointia vaativiin ja suppeaa arviointia vaativiin hankkeisiin. Tämän jälkeen työryhmä on tarkastellut kokonaistulosta ja esittää seuraavia havaintoja: 
•	näyttää siltä, että lainsäädäntöohjelman hankkeista karkeasti n. 30 % ovat sellaisia, että niihin sisältyy jokin laajempi vaikutus, johon on syytä kiinnittää erityistä huomiota. (Työryhmän tekemässä harjoituksessa 42 hanketta 131:stä sai jollakin viidestä vaikutusarviointiulottuvuudesta määrittelyn ”laajan arviointimenettelyn vaativa hanke”.)
•	n. 10 % hankkeista näyttää olevan sellaisia, että niistä voi seurata kahteen eri vaikutusulottuvuuteen kuuluvia ”laajan arvioinnin vaativia” vaikutuksia (harjoituksessa 13/131). 
•	kolmea tai useampaa laajan arvioinnin vaatimaa vaikutusulottuvuutta oli muutamassa hankkeessa (harjoituksessa 4/131). 
Viimeksi mainittuja laajan arvioinnin kolmella tai neljällä vaikutusarviointulottuvuudella ansaitsevia lainsäädäntöhankkeita olivat HE julkisista hankinnoista annetun lain uudistamisesta, HE päästökauppalain muuttamisesta, HE ympäristövastuudirektiivin täytäntöön panemiseksi sekä Matalapalkkaiseen työhön kohdistuva kysynnän parantaminen. 
Työryhmän tekemä harjoitus osoitti, että lainsäädäntöohjelmasta voidaan mielekkäällä tavalla toteuttaa hankkeiden arviointitarpeen määrittely ja luokitella lainsäädäntöhankkeet työryhmän ehdotuksen mukaan kullekin parhaiten soveltuvaan vaikutusarviointiprosessiin.