VAASAN
HALLINTO-OIKEUS			
Korsholmanpuistikko 43  		 	Numero H00080/07
PL 204	 					
65101 VAASA
p. 010 36 42611  			
f.  010 36 42760	  		
s-posti  vaasa.hao@om.fi

Ympäristöministeriö

ASIA		 

Lausunto hankkeesta ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon tehostamiseksi sekä lupakäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi

0

Yleistä

Hallinto-oikeus viittaa lausuntoonsa professori Ari Ekroosin selvityksestä ympäristölupahallinnon kehittämisestä. Lausunnossa on kannatettu ajatusta pyrkiä pitemmällä aikavälillä siihen, että on olemassa vain yksi valtion lupaviranomaisaste. Yksi valtion lupaviranomaisaste selkeyttäisi tilanteen siten, että alueelliset ympäristökeskukset voisivat jatkaa tehokkaammin valvojan roolissaan sekä yleisen ympäristönsuojelun edistämistehtävissä. 

Projekti I (Ympäristölupamenettelyn keventäminen)

Normiohjaukseen on väliraportissa suunniteltu otettaviksi esimerkinomaisesti polttoaineiden jakeluasemat, eläinsuojat ja pienet polttolaitokset. Ottaako normiohjaus kuitenkaan riittävästi huomioon ympäristöä ja asianosaisia. Normiohjauksessa haitankärsijöiden oikeussuoja voi jäädä puutteelliseksi, erityisesti tulkinnanvaraisissa tilanteissa. Toimintojen sijoituspaikkojen haitattomuus riippuu paikallisista olosuhteista. Muun muassa väliraportin liitteenä olevassa konsulttiselvityksessä todetaan, että polttonesteiden jakeluasemien ja eläinsuojien ympäristölupa-asioissa naapuruushaitat ovat olleet merkittävä valitusperuste. Naapurusto on normiohjauksesta huolimatta huomioitava riittävästi ja naapureita kuultava. Vaikka käytännössä normiohjaukseen suunnitellut laitokset ovatkin vakiintuneita tekniikaltaan, valitukset kohdistuvat erityisesti eläinsuojien ja murskauslaitosten kohdalla paikallisista olosuhteista johtuvaan ja naapurustolle aiheutuvaan haittaan. Jälkivalvonnan käynnistämismenettely ei välttämättä turvaa riittävästi haitankärsijöiden oikeusturvaa.

Hallinto-oikeus katsoo, että normiohjaus on sinänsä kannatettava keino lähes haitattomille toiminnoille.

Lupamenettelyä voidaan tuottavuussäästöjen saavuttamiseksi keventää myös lupakynnystä nostamalla ja siirtämällä vähäisempiä ympäristöhaittoja aiheuttavien laitosten lupakäsittely kunnille. Hallinnon keskittämisen ja muun kehittämisen kautta kuntienkin toiminta tehostuu siirryttäessä suurempaan kuntakokoon ja kuntien yhteistyön kautta nyt kun eduskunta on hyväksynyt muun muassa lain kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007) ja kuntajakolain muuttamisesta (170/2007).

Työryhmän projekti I:n väliraportin mukaan (s. 8) keventämisen keinovalikoiman vaikutuksia voidaan täysimääräisesti arvioida vasta kun tiedetään tarkemmin, kuinka monta lupavelvollista toimintaa kuuluu valtion ja kuntien lupavelvollisuuden piiriin. Jatkotyöskentelyssä tuleekin selvittää perusteellisesti myös kuntien lupavelvollisten määrä, mikä tähänastisessa ympäristönsuojelulainsäädännön valmistelussa on jäänyt puutteellisten selvitysten varaan.

Väliraportissa on annettu kuvaus työryhmässä käydyistä keskusteluista ja niistä suuntaviivoista, joiden mukaisesti jatkotyössä edetään. Hallinto-oikeus ei katso aiheelliseksi antaa yksityiskohtaisia kommentteja vasta alustavaan luonnokseen sisältyvistä ympäristölupamenettelyn keventämisen keinoista. 

Projekti II (Ympäristölupahallinnon uudistaminen)

Hallinto-oikeus katsoo, että yksi valtion lupaviranomaisaste tulisi toteuttaa siten, että muodostettaisiin neljä tai viisi päätöksenteossa itsenäistä ympäristölupavirastoa. Keskusjohtoinen lupaviranomainen, jolla on kolme, neljä tai viisi aluetoimipistettä, voi muodostua hallinto-oikeuden käsityksen mukaan järjestelmänä raskaaksi ja sellaisena helposti kalliiksi ja tehottomaksi eikä sovi ympäristölupajärjestelmään. Joka tapauksessa toimipisteiden sijoittamisessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota lupa-asioiden painopistealueisiin.

Tulosohjaus olisi helpompi toteuttaa itsenäisissä yksiköissä. Keskusjohtoisen järjestelmän on esitetty voivan valvoa ympäristölupapäätösten yhdenmukaisuutta. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tämä kuitenkin on tosiasiassa mahdotonta tai ei ainakaan ole sen enempää mahdollista kuin itsenäisten yksiköiden päätösten teon kohdalla. 

Keskusjohtoisen valtion lupaviranomaisen haittoina ovat lisäksi, että viranomaisesta muodostuu varsin suuri yksikkö ympäristöministeriön rinnalle ja että ympäristölupapäätösten ohjeistaminen saattaisi muodostua uhkaksi itsenäiselle ja riippumattomalle päätöksenteolle. Tavoiteltava toiminnan tehokkuus voidaan kyseenalaistaa, kun resurssien jakamiselle lupayksiköstä toiseen ei tälläkään hetkellä ole esteitä. 

Ympäristönsuojelulain muutosesitykset

Ympäristönsuojelulain 23 §:ään on tarkoitettu otettavaksi säännös, jonka mukaan Ympäristölupavirasto tukee kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimintaa toimialaansa kuuluvissa asioissa. Muutos voi olla perusteltua siltä osin kuin se koskee lupien käsittelyä ja esimerkiksi siihen liittyvää koulutusta. Muilta osin kuntien tukemisen tulisi edelleen tapahtua alueellisten ympäristökeskusten toimesta. Alueelliset ympäristökeskukset ovat lähempänä kuntia ja niillä on enemmän paikallistuntemusta. Muutos ei missään tapauksessa saa vaarantaa lupaviranomaisen riippumattomuutta puolin ja toisin.

Pykälän perusteluissa (s. 22) on viittaus hallintolain 8 §:n viranomaisen neuvontavelvollisuuteen. Tämä viittaus tulisi selvyyden vuoksi ottaa myös suoraan lakipykälään. 

Ympäristönsuojelulain 84 §:n mukainen hallintopakon käyttäminen keskitettäisiin valvontaviranomaisille eli alueellisille ympäristökeskuksille. Hallinto-oikeus ei näe tarpeellisena keskittää hallintopakon käyttämistä kokonaan alueellisille ympäristökeskuksille. Kun vesilain puolella hallintopakkomenettely on keskitetty lupaviranomaiselle, ei menettelyä ole perusteltua eriyttää. 

Muutoksenhakua koskevan ympäristönsuojelulain 96 §:n 4 momentin ehdotettu muutos siitä, että myös kunnan ympäristönsuojelumääräysten hyväksymistä koskevaan päätökseen haettaisiin keskitetysti muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta, ei ole tarpeen eikä muutoinkaan perusteltavissa. Valitukset ympäristönsuojelumääräysten hyväksymisestä voidaan ratkaista edelleen, kuten muutkin kunnallisvalitukset kaikissa hallinto-oikeuksissa. 

Hankkeen yhteydessä on selvitetty mahdollisuudet antaa Ympäristölupavirastolle muutoksenhakuoikeus sellaisesta päätöksestä, jolla Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut viraston tekemää päätöstä tai kumonnut sen. Väliraportissa tätä ei kuitenkaan ole esitetty. Hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakuoikeus on tarkoituksenmukaisimmin toteutettavissa edelleen niin, että muutosta hakisi tarvittaessa valvontaviranomainen eli alueellinen ympäristökeskus.

Ympäristölupavirastolaki

Asioiden käsittelyssä Ympäristölupavirastossa on ehdottomasti huolehdittava siitä, että kaikkien asioiden käsittelyssä asiaa ratkaistaessa on asian laadun edellyttämä oikeudellinen, teknillinen ja luonnontieteellinen asiantuntemus. Pääsääntönä ympäristölupavirastossa tulisi, kuten nykyisinkin, olla kolleginen päätöksenteko vaikka kevennetyssäkin kokoonpanossa. Lakiehdotuksen perusteluista saa käsityksen, että pääsäännöksi olisi tarkoitettu, kuten nykyisin alueellisissa ympäristökeskuksissa, ratkaisu tehtäväksi esittelystä yhden ratkaisijan kokoonpanossa. Tällöin eri alojen asiantuntemusta ei voitaisi hyödyntää täysimääräisesti asiaa ratkaistaessa.

Valtioneuvoston asetus Ympäristölupavirastosta

Asetusehdotuksen 4 §:n mukaan sekä johtajalta että toimintayksikön päällikkönä toimivalta ympäristöneuvokselta edellytetään ylempää korkeakoulututkintoa. Voimassa olevan ympäristölupavirastoista annetun lain mukaan (4 §) johtajan ja istunnon puheenjohtajana toimivan ympäristöneuvoksen on oltava oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut. Vesiasioiden erityispiirteet huomioon ottaen ja muutoinkin oikeudellisen asiantuntemuksen varmistamiseksi lupa- ja hallintopakkoasioita ratkaistaessa tulisi johtajalta ja ratkaisukokoonpanon puheenjohtajalta edellyttää edelleen oikeustieteen maisterin tai sitä vastaavaa aikaisempaa tutkintoa.

Projekti III (Menettelyt)

Hallinto-oikeus kannattaa lupamenettelyn tehostamista internetperustaista sähköistä asiointia kehittämällä ja luomalla ympäristöviranomaisten käyttöön täydellinen sähköinen ympäristölupa- ja ilmoitusasioiden käsittelyjärjestelmä.  Sähköinen asiointi pitäisi suunnitella niin, että se palvelisi lupaviranomaisen lisäksi muutoksenhakuviranomaista. Tämä ja ATK-järjestelmien yhteensopivuus tulisi ottaa huomioon jatkovalmistelussa. Suunnitelmat muodostaa koko maan kattavia, tietyn toimialan asiantuntijoista koostuvia valmisteluryhmiä, jotka vastaavat ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpien laitosten sekä sellaisten toimintojen lupien käsittelystä, on kannatettavaa. 

Sähköisen asioinnin ohella on huolehdittava riittävistä henkilöresursseista. Tällöin on otettava huomioon vireille tulevien asioiden määrät ja hankkeiden sijaintipaikat.

Myös muut menettelytapojen uudistamista tarkoittavat suunnitelmat, kuten hakemuslomakkeiden kehittäminen, mallilupaehdot ja ratkaisupankki-tietokanta, ovat varteenotettavia vaihtoehtoja uudistamisessa.

Valvontaviranomaisen roolin osalta hallinto-oikeus korostaa sitä, että hankkeen lähtökohtana on ollut erottaa valtion lupaviranomaisen ja valvontaviranomaisen roolit toisistaan. Projekti III:ssa on valvontaviranomaiselle esitetty rooli myös lupaviranomaisessa. Valvontaviranomainen osallistuisi hakijan neuvontaan ja ympäristölupahakemuksen alkutarkastukseen yhteistyössä lupaviranomaisen kanssa. Valvontaviranomainen voisi tuottaa osan lupapäätöksen sisällöstä. Tarkoituksena on valvovan viranomaisen edustajan aktiivinen ja tiivis osallistuminen lupamenettelyyn. Lupaviranomaisen ja valvontaviranomaisen toiminnot tulisi selkeästi pitää erillään toisistaan. Mikäli valvontaviranomainen tulee osallistumaan lupamenettelyyn esitetyllä tavalla, on huolehdittava siitä, että menettely on läpinäkyvää ja avointa myös hakijaan ja asianosaisiin nähden.

Ylituomarin sijaisen estyneenä ollessa		Jaakko Kellosalo