KORKEIN HALLINTO-OIKEUS			MUISTIO 4.4.2007
Hallintoneuvos Pekka Vihervuori, hallintoneuvos Kari Kuusiniemi ja esittelijäneuvos Tuulia Riikonen

Ympäristöministeriö on 29.11.2005 käynnistänyt hankkeen ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon tehostamiseksi sekä lupakäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi. Hanke on organisoitu kolmeksi osaprojektiksi, joiden väliraporteista on korkeimmalle hallinto-oikeudelle varattu tilaisuus antaa kommenttinsa.

Kokonaishanke on sellaisessa välivaiheessa, että konkreettisiin ehdotuksiin on voitu edetä vain osittain. Juuri tässä vaiheessa ehdotusten tarkastelu onkin aiheellista. Toisaalta kommentitkaan eivät tässä tilanteessa voi kaikilta osin olla yksityiskohtaisia. On tärkeää, että nyt alustavien suunnitelmien varaan jääneisiin osakysymyksiin voidaan palata, kun niitä koskevat ehdotukset ovat edenneet pitemmälle. On myös huomattava, että osa ehdotuksista ulottuu varsinaisia hallinnon rakenteita syvemmälle aineelliseen lainsäädäntöön ja oikeussuojakysymyksiin. Tällaisten kysymysten kohdalla voidaan pohtia, onko hallinnon rakenteista ja tarpeista lähtevä valmistelutapa jatkossa sopivin mahdollinen.

1. Osaprojekti Ympäristölupamenettelyn keventäminen

Osaprojektin tehtävänä on ollut suoran normiohjauksen kehittäminen. Hanke on sikäli monitasoinen, että harkittavina olevaan keinovalikoimaan kuuluvat muun ohella lupakynnyksen nostaminen, normiohjaus lupamenettelyssä, normiohjaus ilmoitusmenettelyssä sekä normiohjaus rekisteröintimenettelyssä. Normiohjaus toteutuisi valtioneuvoston asetuksin.

Ympäristönsuojelulain lupajärjestelmä kohdistuu suurehkoon joukkoon ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia toimintoja. Järjestelmä on kokonaisuutena sen vuoksi hallinnollisesti melko raskas. Tämän vuoksi lupakynnyksen kohdentamisen ja normiohjauksen kehittämisen selvittäminen on sinänsä tarpeen. Toiselta puolen lupajärjestelmä ennakkovalvontamenettelynä tarjoaa tärkeän osallistumiskehikon, jonka puitteissa niin toiminnanharjoittajan intressit, haittaa kärsivien naapureiden oikeudet ja edut kuin yleiset ympäristöedutkin sovitetaan yhteen laissa ja konkretisoidaan laissa säädetyt sisältövaatimukset. Korkeimman hallinto-oikeuden käytännössä on voitu havaita, että toiminnanharjoittajan ja lähinaapuruston väliset eturistiriidat ovat tyypillisesti liittyneet juuri pienehköihin ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttaviin hankkeisiin. Jos näiden toimintojen osalta siirrytään yleiseen normiohjaukseen ja jälkivalvontaan, on vaarana, että lupamenettelyn poistamisella saavutettava järjestelmän hallinnollinen keventyminen vastaavasti lisää hallinnon resurssitarvetta jälkivalvonnassa ja kuormittaa tuomioistuinlaitosta entistä enemmän. Tämän vuoksi on paikallaan vaihtoehtoisesti pikemmin pohtia keinoja varsinkin pienehköjen toimintojen lupamenettelyn keventämiseksi siten, että osallistumismahdollisuus ja riittävä tapauskohtaisuus säilyy.

Mainitut keinot ovat oikeudellisten toteuttamisedellytysten ja -tapojen kannalta keskenään hyvin erilaisia. Konsulttiselvityksen perusteella on toimialoista valittu tarkasteltavaksi polttoaineteholtaan alle 50 MW:n polttolaitokset, polttoaineiden jakeluasemat sekä eläinsuojat. Valinnan kriteeriksi ilmoitetaan muiden ohella se, että toimialalla ei esiinny runsaasti muutoksenhakuja. Tämä tuskin kuitenkaan pitää paikkaansa esimerkiksi polttoaineiden jakeluasemien kohdalla. Muutoinkin olisi ollut hyödyksi, jos muutoksenhakutuomioistuinten runsasta ratkaisuaineistoa ja siitä avautuvia ongelmia olisi hyödynnetty tarkasteluissa. Tältä osin selvitystyötä on mahdollista vielä täydentää.

Jakeluasemia koskevia vaativia valitusasioita on viime vuosina ollut ratkaistavana asiaryhmän kokoon nähden huomattava määrä sekä Vaasan hallinto-oikeudessa että vielä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kysymys on ollut erityisesti pohjavesialueista. Ratkaisut ovat perustuneet monitahoiseen tapauskohtaiseen edellytystarkasteluun. Sellainen normiohjaus, jossa tapauskohtaisen tarkastelun sijaan ratkaisevaksi muodostuisi vain se, sijaitseeko asema tiettyyn luokkaan luetulla pohjavesialueella vai ei, voisi merkittävästi kaventaa niin toiminnanharjoittajien kuin muidenkin asianosaistahojen oikeuksia. On myös huomattava, että pohjavesialueiden hallinnollinen luokittelu ei ole sellainen oikeudellinen instrumentti, jonka varaan olisi oikeussuojankaan kannalta perusteltua rakentaa pitkälle meneviä suoria oikeusvaikutuksia, ilman mahdollisuutta asioiden tarkempaan selvittämiseen.

Myöskään eläinsuojien kohdalla ei välttämättä pidä paikkaansa, että muutoksenhakuja ei olisi runsaasti. Tilanne vaihtelee merkittävästi eläinsuojan laadusta, koosta ja sijainnista riippuen, mutta yleisenä havaintona riitaisiksi muodostuneista asioista voidaan todeta, että niissä on monesti kysymys sijoituspaikan hyväksyttävyydestä sekä immissiohaitan sallittavuudesta ja sen tasosta jo asutussa ympäristössä. Tällöin konkreettiset haitanvähentämistoimet ja etäisyysvaatimukset sekä monesti myös eri toimintojen yhteisvaikutukset muodostavat toisiinsa kietoutuvan kokonaisuuden. Ratkaistavat oikeuskysymykset ovat muutoinkin monimuotoisia. Julkaisuista eläinsuojia koskevista ratkaisuista voidaan esimerkkeinä mainita KHO 9.5.2001 T 1029, KHO 16.11.2001 T 2862, KHO 6.2.2002 T 248, KHO 2003:40, KHO 2003:52, KHO 2005:88 sekä KHO 17.3.2006 T 610. Monia ongelmista tuskin voidaan ajatella hoidettavan mekaanisella normiohjauksella. Jos tarkoituksena olisi nostaa luvantarvekynnystä siten, että myös naapuruusoikeudellinen immissioperuste poistettaisiin ympäristöluvalta, olisi seurauksena vaikeiden ja oikeussuojan kannalta hankalien jälkivalvonta-asioiden merkittävä lisääntyminen ja tuomioistuinten kuormittuminen. Lisäksi tuollainen sääntely edellyttäisi merkittäviä järjestelmätasoisia muutoksia eräistä naapuruussuhteista annettuun lakiin.

Erityisen hankalalta koko järjestelmän kannalta vaikuttaa rekisteröintimenettelyyn liittyvä normiohjaus. Tarkoituksena ei nähtävästi kuitenkaan olisi sivuuttaa immissiokynnystä (ja samassa asemassa kaiketi pitäisi olla myös terveydellisen haitan kynnyksen). Rekisteröinnin epääminen ei luonnostelman mukaan edellyttäisi hallintopäätöstä, josta toiminnanharjoittaja voisi valittaa, vaan asia siirtyisi rekisteröinnin edellytysten puuttuessa lupamenettelyyn. Sitä, täyttääkö tämä kaikissa tilanteissa oikeussuojan vaatimukset, on syytä erityisesti tarkastella. Haitankärsijöiden kannalta taas ongelmaksi muodostuisi, missä menettelyssä heidän vaatimuksensa käsitellään, jos rekisteröinti on (heitä kuulematta) tehty oikeudellisesti virheellisin perustein. Olisiko vaikkapa naapurikiinteistöllä tapahtuva murskaus- tai louhintatoiminta tällaisessa tapauksessa siten lainmukaista, ettei hallintopakkokaan enää olisi mahdollinen?

Viimeksi mainitut esimerkit osoittavat, että tarkasteluun on jatkovalmistelussa otettava selkeästi myös Suomen perustuslain 21 ja 20 §:ssä asetetut vaatimukset. Myöskään sellaista järjestelmää ei pidä toteuttaa, että tuomioistuimet kuormittuisivat aiheettomasti ennakko- ja jälkivalvonnan välisen suhteen väärän mitoituksen vuoksi.

Suoraan normiohjaukseen ja jälkivalvontaan siirtymistä vaikeuttava tekijä saattaa olla myös kysymys eri toimintojen yhteisvaikutuksista. Tällä on usein merkittävä asema erilaisissa tapauskohtaisissa lupapäätöksissä ja niitä koskevissa hallintotuomioistuinten päätöksissä.

On myös aihetta kiinnittää huomiota siihen seikkaan, että luontodirektiiviin perustuvaa Natura-kohteiden heikentämiskieltoa ei Suomessa ole säädetty yleisenä, vaan kiellon voimassaolo kansallisen lain tasolla riippuu luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n mukaisesti siitä, onko hankkeeseen soveltuvaa lupamenettelyä vai ei. Ympäristölupa kuuluu lupiin, joiden yhteydessä kysymys arviointi- ja lausuntomenettelyn tarpeesta tai heikentämiskiellon vastaisesta seurauksesta usein aktualisoituu. Julkaistuista ratkaistuista voidaan mainita KHO 2006:101 ja KHO 2007:18.

Luvanvaraisuuden määrittelyssä on vielä otettava huomioon myös ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskeva yhteisöoikeudellinen sääntely ja sen kansallisille lupajärjestelmille asettamat vaatimukset sekä niihin perustuvat ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain uusimmat muutokset (458/2006), jotka ovat lisänneet myös hankeluettelon ulkopuolisen YVA:n tarpeen kontrollointimahdollisuutta hallintolainkäyttömenettelyn yhteydessä. Aiemman lainsäädännön soveltamisen osalta voidaan tässäkin viitata ratkaisuun KHO 2003:40.

Osaprojektissa on tarkasteltu myös lupien uusimis- ja tarkistamismenettelyn keventämistä. Tilanteen analyysi vaikuttaa hallintomenettelyn yleisten lähtökohtien kannalta vasta alustavalta. Ehdotettu pelkkä uusimismerkintä näyttäisi vielä kaipaavan perusteellista oikeudellista tarkastelua. Joka tapauksessa nyt esitetyt lähtökohdat poikkeavat merkittävästi siitä, mikä ympäristönsuojelulakia säädettäessä oli tarkoituksena. Käytännössä epävarmuus hankkeen vaikutuksista on usein heijastunut tarkistamisjakson pituuteen, eikä tarkistaminen ainakaan lainkäyttövaiheeseen edenneissä asioissa yleensä ole ollut tarpeetonta. Tarkistamisen määräajoilla on myös läheinen yhteys korvauksiin, jotka voivat tulla määrättäviksi vesipäästöjä sisältävissä luvissa. Kysymys tarkistamismerkinnän muutoksenhakukelpoisuudesta on joka tapauksessa selvitettävä, koska sen tekemisen kriteerit tuskin voisivat olla niin selkeitä, ettei niistä perustellustikin voitaisi olla eri mieltä.  Valittavan ratkaisun on joka tapauksessa täytettävä myös perustuslain asettamat oikeussuojavaatimukset. Osaprojektin väliraportin sivun 6 alareunassa esitetyt kriteerit joka tapauksessa lienee edellytetty kaikki samanaikaisesti vaadittaviksi. Tosin esimerkiksi pilaantumisen torjunnan kehittymisen kannalta BAT-taso ei kaikkien toimintojen osalta muodosta riittävän yksiselitteistä harkinnan pohjaa. Näin on ilmeisesti esimerkiksi turvetuotannon ja kalankasvatuksen kohdalla.

Sikäli kuin osaprojektissa kaavailtujen muutosten perusteena on hallinnolle ehkä koituva säästö, olisi tarkastelu välttämätöntä laajentaa koko julkiseen hallintoon ja erityisesti myös tuomioistuimiin. Säästölle, joka lisäisi vastaavassa määrin tai ehkä enemmänkin kustannuksia tuomioistuinten puolella, ei voi olla perusteita.

On vielä otettava huomioon sekin, että kevennysten kohdistaminen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan kuuluviin asioihin ei vähennä valtion ympäristölupaviranomaisten resurssitarvetta. Kuntatason toimivaltaan kuuluvien ympäristölupa-asioiden vähentäminen herättää myös kysymyksen siitä, olisiko siellä jäljelle jäävien asioiden joukko jatkossa niin laaja, että se mahdollistaa riittävän osaamisen ja motivaation säilymisen näissä joka tapauksessa vaativissa asioissa. Jo nyt asiantuntemuksen riittämättömyys on osassa kuntia saattanut vaarantaa kansalaisten oikeussuojaa.

2. Osaprojekti Ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon uudistaminen

Osaprojektin pääsisältönä on valtion ympäristölupahallinnon uudistaminen keskittämällä alueellisten ympäristökeskusten ja ympäristölupavirastojen tehtävät yhdelle valtakunnalliselle Ympäristölupavirastolle. Uudistus koskisi ympäristönsuojelulain mukaisten asioiden ohella myös vesilain mukaisia asioita.

Yhden valtakunnallisen viranomaisen järjestelmä luo mahdollisuuksia työn rationalisointiin, mutta samalla on vaarana raskas järjestelmä, jossa esimerkiksi läheisyysperiaate ei pääse asianmukaisella tavalla toteutumaan. 

Keskeinen kysymys on erilaisten ratkaisukokoonpanojen käyttäminen. Ehdotetun ympäristölupavirastolain 4 §:n mukaan käytössä olisivat yhden ratkaisijan kokoonpano ja laajempi (kaksijäseninen, kolmejäseninen tai vahvennettu) kokoonpano. Kokoonpano määrättäisiin kuitenkin tapauskohtaisesti. Tässä on aihetta erityisesti korostaa valintamenettelyn mahdollisimman suurta objektiivisuutta. Esimerkiksi yhteiskunnallisesti herkissä laajoissa vesitalousasioissa ei välttämättä ole eduksi, jos ratkaisija ja ratkaisukokoonpano valtakunnallisen Ympäristölupaviraston sisällä osoitetaan johdon tapauskohtaisella henkilövalinnalla. Parempi vaihtoehto ehkä olisi, että säännöksissä ja työjärjestyksessä riittävällä tarkkuudella määriteltäisiin, minkälaatuiset asiat käsitellään missäkin kokoonpanossa, jolloin viraston päällikkö tai toimintayksikön päällikkö määräisi ratkaisukokoonpanon ainoastaan niissä tapauksissa, joiden kokoonpanosta syntyy epäselvyyttä. Lisäksi on epäiltävissä, että yhden ratkaisijan laaja käyttö kollegion sijasta heikentäisi ratkaisujen yhtenäisyyttä ja laatutasoa, mikä siirtäisi ongelmat haitallisella tavalla tuomioistuimiin.

Valmistelussa on ehkä kiinnitetty enemmän huomiota (ympäristöministeriön toimialaan kuuluviin) ympäristölupa-asioihin kuin vesitalousasioihin. Monet vesiasiat ovat oikeudellisesti niin vaativia, että oikeudellisen asiantuntemuksen mukanaolo ainakin puheenjohtajan kohdalla olisi syytä varmistaa jo säännöstasolla. Esimerkiksi menettely-, käyttöoikeus- ja korvauskysymyksissä tämä puoli erityisesti korostuu. Muussa tapauksessa on tässäkin kohtaa vaarana, että ratkaisujen oikeudellinen taso laskee asianosaisten oikeussuojaa vaarantavasti, jolloin asioita siirtyy tarpeettomasti kuormittamaan hallintotuomioistuimissa.

Ehdotettua ympäristönsuojelulain 36 §:n 1 momenttia on vielä syytä harkita siltä kannalta, olisiko lausunto pyydettävä sijaintikunnalta vai kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta vai ehkä molemmilta. Paikallisen tason asiantuntemuksen mukanaolon kannalta ympäristönsuojeluviranomaisen sivuuttaminen ei näytä perustellulta. Sitä paitsi momentin viimeinen virke mahdollistaa joka tapauksessa kunnan kuulemisen.

Ympäristönsuojelulain mukaisten hallintopakkoasioiden keskittäminen alueellisiin ympäristökeskuksiin (ehdotettu ympäristönsuojelulain 84 §) voi olla sikäli ymmärrettävissä, että se liittyy ympäristökeskusten valvontatehtävään. Hallintopakkoa koskeva päätöksenteko luvanvaraisissa toiminnoissa liittyy kuitenkin niin läheisesti lupapäätöksentekoon, ettei eriyttäminen ole perusteltua. Lisäksi tällöin korostuisi ero vesiasioihin ja yhteiskäsittelyssä luvan saaneisiin laitoksiin nähden. Esimerkiksi vesiasioissa ei mitenkään voitane ajatella hallintopakon siirtämistä ympäristökeskuksiin, koska nämä ovat itse merkittävä luvanhaltijaryhmä.

3. Osaprojekti Ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon uudistaminen

Osaprojektissa on tarkasteltu ympäristölupaprosessin kehittämistä. Tarkastelu ei kata vesitalousasioita. 

Lupapäätöksenteon ja valvonnan eriytyminen aiheuttaa tarpeen kehittää näiden välistä yhteistoimintaa. Silti ei välttämättä ole oikeudellisesti asianmukaista liiaksi hämärtää rajaa näiden kahden välillä. Joka tapauksessa on varmistettava, että lupamenettely on avointa ja selkeää asianosaistenkin kannalta.

Sähköisen järjestelmän kehittäminen on perusteltua. Sähköistä järjestelmää kehitettäessä tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, että lupaviranomaisten ja valitusviranomaisten käyttämät ohjelmat ovat yhteensopivia.

Hakijan neuvonnan kohdalla olisi huomiota kiinnitettävä myös neuvonnan oikeudellisiin rajoihin niissä tapauksissa, joissa hakijan edut ilmeisesti ovat muun asianosaisen etua vastassa. Tällaisia kysymyksiä ja tilanteita on etenkin vesitalousasioissa, mutta myös ympäristölupa-asioissa.