Ympäristöministeriö

YM044:00/2005, 8.2.2007

Ympäristöministeriö on 29.11.2005 asettanut hankkeen ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon tehostamiseksi sekä lupakäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi. Hanke on organisoitu kolmeksi projektiksi, jotka ovat luovuttaneet väliraporttinsa 31.1.2007 ympäristöministeriölle.

Ympäristöministeriö on pyytänyt oikeusministeriöltä lausuntoa väliraporteista. Oikeusministeriö esittää huomautuksensa väliraporteissa tarkastelluista kysymyksistä yleisellä tasolla ja sivuuttaa tässä vaiheessa yksityiskohtaiset lainsäädäntötekniset kysymykset. Lausuntonaan oikeusministeriö toteaa kunnioittavasti seuraavan.

1. Ympäristölupamenettelyn keventäminen ja yksinkertaistaminen (Projekti I)

Menettelyiden keventäminen

Ympäristölupamenettelyn keventämistä ja yksinkertaistamista tarkastelevan projekti I:n tehtävänä on ollut selvittää, miten ympäristölupavelvollisten määrää voitaisiin supistaa nykyisestä ja kuinka ympäristölupia voitaisiin korvata muilla hallinnollisesti keveämmillä menettelyillä heikentämättä ympäristönsuojelun tasoa ja turvaamalla kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet.

Ramboll Oy on laatimassaan selvityksessä kartoittanut laajasti erilaisia keinoja ympäristölupa-asioiden käsittelyn tehostamiseksi. Selvitys luo pohjan jatkotyöskentelylle, jossa on syytä yksityiskohtaisemmin tarkastella erilaisten mekanismien käyttöön ottamisen ja hyödyntämisen mahdollisuuksia.

Väliraportissa tarkastellaan eräänä menettelyn tehostamiskeinona lupakynnyksen nostamista, joka kohdistuisi YSA 1 §:n laitosluetteloon. Oikeusministeriö ei ota kantaa siihen, onko YSA 1 §:n luettelossa toimintoja, joiden osalta säännönmukainen lupavelvollisuus ei olisi perusteltua. On kuitenkin muistettava, että tapauskohtaisen lupavelvollisuuden kriteeristö säilyisi tässä yhteydessä ennallaan. Vaikka laitosluetteloon perustuvaa lupavelvollisuutta supistettaisiin, saattaisi luvanhakuvelvollisuus edelleen aktualisoitua esimerkiksi YSL 28 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

Projektissa on hahmoteltu lupamenettelyä kevyemmän ilmoitusmenettelyn käyttöön ottamista. Uudentyyppinen menettely voi olla perusteltu, mikäli sillä voidaan tehostaa hallinnon toimintaa. Väliraportin perusteella jää kuitenkin epäselväksi, minkä tyyppisestä menettelystä tarkalleen ottaen olisi kysymys ja miten se eroaisi varsinaisesta lupamenettelystä. Mikäli hahmoteltu ilmoitusmenettely ei olennaisilta osin eroa lupamenettelystä, tulisi jatkovalmistelussa tarkastella sitä, voitaisiinko tavoitteet saavuttaa tarkistamalla varsinaista lupamenettelyä.

Normiohjaus

Voimassaolevan ympäristönsuojelulain säännökset mahdollistavat eräiden toimintojen ympäristönsuojeluvaatimuksista säätämisen asetuksella (YSL 12 §) ja näiden vapauttamisen luvanvaraisuudesta (YSL 30 §). Jatkovalmistelussa laadittavan sääntelyn sisällöstä riippuu, onko nykyinen säädösperusta riittävä normiohjauksen käyttöön ottamiseksi väliraportissa hahmotellussa laajuudessa. Esimerkiksi YSL 30 §:n poikkeusmahdollisuus ei nykyisessä muodossaan koske eläinsuojien päästöjä, joka on yksi normiohjauksen pilottitoimiala.

Oikeusministeriö esittää jatkovalmistelussa tarkasteltavaksi, tulisiko normiohjauksen käyttöön ottamiseksi tarkistaa väliraportissa hahmoteltua laajemmin ympäristönsuojelulain säännöksiä. Asiassa on kysymys systemaattisesti merkittävästä muutoksesta ympäristönsuojelun ohjausjärjestelmässä, ja tämän ohjausjärjestelmän suhdetta muihin ohjauskeinoihin sekä sääntelyperustaan tulisi arvioida riittävässä laajuudessa. Oikeusministeriö kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että YSL 12 ja 30 § ovat alkuperäisessä muodossaan. Vaatimukset mm. lailla säätämisen, sääntelyn ja asetustenantovaltuuksien tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden suhteen ovat kehittyneet näitä vaatimuksia korostavaan suuntaan.

2. Hallinto (Projekti II)

Organisaation tarkistaminen

Väliraportin nykytilaa koskevan arvion mukaan nykyistä kahden viranomaisen mallille perustuvaa järjestelmää on vaikea saada niin selkeäksi, että se ei aiheuttaisi käytännössä tulkinnanvaraisia tilanteita ja epäselvyyttä kulloinkin toimivaltaisesta viranomaisesta. Edelleen raportissa todetaan nykyisen järjestelmän haittana se, että järjestelmä ei takaa lupamääräysten ja lupien käsittelyaikojen riittävää yhtenäisyyttä.

Uudistuksen tavoitteena on parantaa edellytyksiä valmistella ja ratkaista ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaiset lupa-asiat mahdollisimman laadukkaasti ja tehokkaasti. Raportissa ehdotetaan perustettavaksi valtakunnallinen virasto, joka toimisi ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisena lupaviranomaisena. Virasto sijoittuisi ympäristöministeriön hallinnonalaan ja sillä olisi alueellisia toimipaikkoja.

Oikeusministeriön käsityksen mukaan yhteen lupaviranomaiseen siirtyminen selkeyttäisi järjestelmää ja viranomaisten välistä tehtävänasettelua. Tämä todennäköisesti myös edistäisi yhtenäisempää ratkaisukäytäntöä ja käsittelyaikoja koskevien tavoitteiden saavuttamista. Seurauksena tästä olisi se väliraportissa tiedostettu seikka, että etäisyydet lupaviraston toimipisteisiin kasvaisivat paikoin huomattavastikin. Tämä ei saa johtaa kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksien tai oikeussuojan saatavuuden heikentymiseen. Tässä suhteessa olisi hyödyllistä arvioida sähköisten asiointijärjestelmien käyttömahdollisuuksia tiedonvälityksen tehostamiseksi.

Ratkaisukokoonpanot

Ympäristölupaviraston ratkaisukokoonpanosta säädettäisiin ympäristölupavirastoa koskevan lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentissa, jonka mukaan "Ympäristölupavirastolle kuuluvien asioiden valmistelussa ja niitä ratkaistaessa tulee olla asian laadun edellyttämä oikeudellinen, teknillinen ja luonnontieteellinen asiantuntemus." Edelleen lakiehdotuksen 6 §:n mukaan virkamiesten kelpoisuusvaatimuksista säädettäisiin asetuksella. Ehdotettu järjestely poikkeaa voimassaolevasta ympäristölupavirastoja koskevasta laista (87/2000), jonka 4 §:n mukaan viraston johtajan ja istunnon puheenjohtajan on oltava oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut sekä perehtynyt ympäristölupaviraston toimialaan kuuluviin tehtäviin.

Oikeusministeriö pitää tärkeänä, että ratkaisukokoonpanoon sisältyy sen alan asiantuntemusta, jota asian ratkaiseminen edellyttää. Ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten asioiden ratkaiseminen saattaa edellyttää luonnontieteellistä, teknistieteellistä ja oikeudellista asiantuntemusta. Lupaviranomaisen ratkaistavaksi tulevien asioiden kirjo ja niiden edellyttämä asiantuntemuksen tarve on hyvin monimuotoinen. Laajat, syvällistä teknistä tai luonnontieteellistä ymmärtämystä edellyttävät asiat eivät välttämättä ole oikeudellisesti erityisen mutkikkaita. Toisaalta verraten pienimuotoiset asiat saattavat olla oikeudellisesti hyvinkin moniulotteisia ja niiden ratkaiseminen edellyttää oikeudellista asiantuntemusta.

Oikeudellisen asiantuntemuksen tarve korostuu erityisesti vesilain mukaisissa käyttöoikeus-, korvaus- ja hallintopakkoasioissa sekä vanhojen lupien tarkistamista koskevissa asioissa. Oikeusministeriö ei pidä välttämättömänä, että ympäristölupaviraston johtajan tai istunnon puheenjohtajan tulisi olla oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut. Oikeusministeriö pitää kuitenkin epävarmana, onko ympäristölupavirastolakiehdotuksen 3 §:n 1 momentti riittävä varmistamaan tarpeellisen asiantuntemuksen osallistumisen päätöksentekoon. Oikeusministeriö ehdottaa sen vuoksi jatkovalmistelussa harkittavaksi lakiehdotuksen tarkistamista siten, että sääntelyllä varmistetaan lainoppineen jäsenen kuuluminen ratkaisukokoonpanoon niissä tilanteissa, joissa asian laatu sitä edellyttää.

3. Menettelyt (Projekti III)

Projektissa on tarkasteltu sähköisten asiointijärjestelmien ja menettelyiden mahdollisuuksia lupamenettelyn kehittämisessä ja tehostamisessa. Tämä lienee välttämätöntä jo senkin takia, että valtion ympäristölupahallinnon uudelleen järjestäminen sekä viranomaisten resurssien tehokas käyttö edellyttää sähköisten tiedonsiirron tarjoamien mahdollisuuksien tehokasta hyödyntämistä.

Perusteltuna voidaan pitää myöskin lupamenettelyssä käytettyjen lomakkeiden ja asian käsittelyssä noudatettujen menettelymuotojen kehittämistä siten, että tarpeettomat lupamenettelyn kestoa pitkittävät vaiheet (kuten hakemuksen täydentäminen ja siitä johtuva täydentävän kuulemisen tarve) voidaan mahdollisuuksien mukaan eliminoida. Resurssien tehokkaan hyödyntämisen kannalta asianmukaista on, että hakijan hakemuksessa esittämää tietoa voidaan mahdollisuuksien mukaan hyödyntää sellaisenaan tai vähäisin tarkistuksin lupapäätöksen laadinnassa.

Uutena mekanismina otettaisiin käyttöön ratkaisupankki-tietokanta. Ehdotuksen mukaan ratkaisupankki tulisi luvan hakijan ja valmistelijan käyttöön. Jatkovalmistelussa on syytä arvioida sitä, tulisiko myös yleisöllä olla pääsy tietokantaan.

Ehdotuksen mukaan ratkaisupankkiin tallennettaisiin lupaharkinnassa hyödynnettävää materiaalia. Ratkaisupankkiin voisi sisältyä esimerkiksi oikeudellisesti sitovaa sääntelyä, asianmukaisina pidettyjä lupamääräyksiä tai tuomioistuinten ratkaisuja. Ratkaisupankin tietosisältö näyttäisi muodostuvan monipuoliseksi ja oikeudelliselta velvoittavuudeltaan vaihtelevaksi. Epäselvyyksien välttämiseksi on tietopankin käyttäjille tehdä selväksi tietopankkiin sisältyvän aineiston oikeudellinen sitovuus.

Ylijohtaja 			Pekka Nurmi

Lainsäädäntöneuvos		Jari Salila