HANKE PERHEENYHDISTÄMISEN EDELLYTYSTEN TIUKENTAMISEKSI - LAUSUNTOYHTEENVETO

Yleistä

Sisäministeriö pyysi 27.1.2016 päivätyllä kirjeellään lausuntoa valmistelemastaan hallituksen esityksestä, joka sisältää ehdotuksen laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta perheenyhdistämisen kriteereiden tiukentamiseksi. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 22 taholta. Lausuntoaika oli esityksen kiireellisyydestä johtuen poikkeuksellisesti vain kolme ja puoli viikkoa. Lausuntoaika päättyi 19.2.2016. Yksittäiset lausunnot löytyvät valtioneuvoston hankerekisteristä (HARE) asianumerolla SM049:00/2015.

Lausuntoja saapui yhteensä 36 kappaletta. Lausunnon antoivat ulkoasiainministeriö, valtiovarainministeriö, oikeusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, ympäristöministeriö, sisäministeriön rajavartio-osasto, sisäministeriön poliisiosasto, Poliisihallitus, Valtioneuvoston oikeuskansleri, Eduskunnan oikeusasiamies, Helsingin hallinto-oikeus, Yhdenvertaisuusvaltuutettu, Lapsiasiainvaltuutettu, Maahanmuuttovirasto (Migri), Kansaneläkelaitos, Suomen Kuntaliitto, Helsingin kaupunki, Amnesty International Suomen osasto, Suomen Pakolaisapu, Pakolaisneuvonta ry, Suomen Punainen Risti (SPR), UNHCR, Unicef, Lastensuojelun keskusliitto, Suomen Ylioppilaskuntien liitto (SYL), Familia ry, Suomen Nuorisoyhteistyö - Allianssi ry, Suomen somalialaisten liitto ry, Etnisten suhteiden ja kansainvälisen muuttoliikkeen tutkimuksen seura ETMU ry, Naisasialiitto Unioni, Siirtolaisuusinstituutti, Kristillisdemokraattinen eduskuntaryhmä sekä yhteisen kannanoton toimittivat Väestöliitto ry, Biologian ja maantieteen opettajien liitto BMOL Ry, Familia Ry, Marttaliitto ry, Sosiaalipoliittinen yhdistys ry, Suomen opiskelijakuntien liitto - SAMOK ry, Suomen vanhempainliitto Ry ja Yhden vanhemman perheiden liitto ry sekä Ulkosuomalaisparlamentti ja Suomi-Seura ry.

Esityksen tavoitteista ja vaikutuksista

Yleisesti ottaen lausunnonantajat suhtautuivat melko kriittisesti tai kriittisesti esitettyihin lainsäädäntömuutoksiin. Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM), sosiaali- ja terveysministeriö (STM), Maahanmuuttovirasto (Migri) ja Kuntaliitto pitivät esitettyjen lainmuutosten tavoitetta maahanmuuton hallittavuuden parantamisesta ja kotouttamisen edistämisestä aiheellisena ja kannatettavana. Lausunnonantaneet järjestöt eivät tukeneet lainsäädäntöhankkeen tavoitteita. Lausunnoissa suhtauduttiin kriittisesti hankkeessa esitettyihin tavoitteisiin perheenyhdistämisen edellytysten tiukentamisesta toimeentuloedellytystä laajentamalla sekä vaikuttamisesta siihen, missä määrin turvapaikanhakijat hakeutuvat Suomeen. Lausunnonantajista moni arvioi, että esityksen tavoitteet eivät toteudu esitetyin keinoin. Lausunnonantajat arvioivat yleisesti, että esitettyjen lainsäädäntömuutosten vaikutukset ovat erittäin moninaisia ja niihin liittyy monia haittavaikutuksia, jonka johdosta hankeen kokonaisvaikutuksia tulisi jatkovalmistelussa arvioida tarkemmin yli hallinnonrajojen. Myös taloudelliset vaikutukset tulisi arvioida laajemmin. Esityksen vaikutuksia yhdenvertaisuudennäkökulmasta sekä sukupuoli- ja lapsivaikutuksia tulisi arvioida.

Sekä Oikeuskanslerinvirasto että Eduskunnan oikeusasiamies katsoivat, että hallituksen esityksestä olisi syytä pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.

Hankkeen organisoinnista ja etenemisestä

Moni lausunnonantaja kritisoi merkittäväksi koetun hankkeen viemistä eteenpäin erittäin nopealla aikataululla, jonka johdosta valmisteluprosessi ja kokonaisharkinta jää puutteelliseksi. TEM totesi, että merkittävän hallituksen esityksen valmistelu olisi ollut normaaliolosuhteissa perusteltua toteuttaa työryhmätyön pohjalta, jolloin muiden hallinnonalojen ja sidosryhmien kannat olisivat tulleet kokonaisvaltaisemmin huomioiduksi. Ulkoministeriön (UM) mukaan jo valmisteluvaiheessa olisi tullut kuulla laajemmin muita ministeriöitä ja kuntia, jotka ovat resurssimielessä perheenyhdistämisasioiden keskeisiä toimijoita.

Laaja joukko järjestötoimijoita sekä Helsingin kaupunki esittivät, että ennen ulkomaalaislain muuttamista tulisi selvittää aikaisempien perheenyhdistämisen edellytyksiä koskevien tiukennusten vaikutuksia. Perheenyhdistämisen nykytilaan liittyvät haasteet tulisi tuoda esiin esityksessä. Lisäksi olisi huolehdittava, ettei ulkomaalaislain muutoksella tai sen soveltamisella luoda linjauksia, jotka ovat ristiriidassa uusien suunnitella olevien ratkaisujen kanssa (mm. koulutuksen ja työssäkäynnin yhdistämistä kotoutumisen edistämiseksi, joka alentaa työssäkäynnistä maksettavaa palkkaa). Lisäksi esitettiin, että valmistelussa tulisi huomioida hallituksen hanke, jolla kansainvälistä suojelua saavien perheenyhdistämistilanteissa otetaan oleskelulupahakemusmaksut käyttöön.

Ulkoministeriö ja hallinto-oikeus pitivät tärkeänä, että kasvavista hakemusmääristä johtuvat resurssitarpeet turvataan.

Lain voimaantulosta

SPR, Pakolasiapu, Pakolasineuvonta ja Amnesty esittivät huolensa siitä, että toissijaista suojelua tai tilapäistä suojelua saavien perheenyhdistämishakemuksiin sovellettaisiin hakemuksen ratkaisuhetkellä voimassaolevaa lakia ilman siirtymäsäännöstä. Oikeusministeriö ei lausunnossaan tuonut esiin tähän liittyen ongelmaa.

Toimeentuloedellytyksestä ja perhe-elämän suojasta

Toimeentuloedellytyksen laajentamiseen suhtauduttiin yleisesti ottaen kriittisesti. Lausunnoissa todettiin, että oikeus perhe-elämään on perustavanlaatuinen oikeus. Valtaosassa lausuntoja nousi esiin huoli yhdenvertaisuuden toteutumisesta tilanteissa, joissa tulotaso määrittäisi mahdollisuuden perhe-elämän viettämiseen. Mm. yhdenvertaisuusvaltuutettu nosti esiin huolen siitä, että vaadittavan toimeentuloedellytyksentaso on niin korkea, että se tosiasiassa estää perheenyhdistymiset ja on perheenyhdistämisdirektiivin päätavoitteen vastainen. Useissa lausunnoissa esitettyjä muutoksia pidettiin kohtuuttomina ja kansainvälisten velvoitteiden hengen vastaisina. Erityisesti lasten asiaa ajava järjestökenttä nosti esiin huolen siitä, että toimeentuloedellytyksen kiristäminen asettaa lapset eriarvoiseen asemaan taloudellisin perustein ja myös kansalaisuuden perusteella sekä vaarantaa lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteita.

Oikeusministeriön käsityksen mukaan toimeentulovaatimuksen käyttöönottamiselle ei sinänsä ole estettä perustuslain tai kansainvälisten sopimusten kannalta, ottaen huomioon 39 §:ssä säädetty mahdollisuus poiketa toimeentulovaatimuksesta yksittäistapauksessa.

Migri totesi näkevänsä toimeentuloharkinnan ja varsinkin toimeentuloedellytyksestä poikkeamisen haastavana tehtävänä. Lainsoveltamisen näkökulmasta Migri nosti esiin haasteet erityisesti lapsen edun ja poikkeuksellisen painavan syyn arvioimisessa ja toivoi tarkempia perusteluita myös sen suhteen, milloin perheenyhdistäminen olisi mahdollista kolmannessa maassa. Migrin näkemyksen mukaan tiukentamisen vaikuttavuutta on aiheellista kyseenalaistaa, koska suuri osa hakijoista, joiden toimeentulo ei olisi turvattu, tulisi todennäköisesti vetoamaan poikkeusperusteisiin.

UM:n mukaan toimeentuloedellytys kokonaisuudessaan tulisi lähitulevaisuudessa määritellä laissa tarkemmin. Opetus- ja kulttuuriministeriön (OKM) mukaan tulisi täsmentää, otettaisiinko tulotarkastelussa huomioon esimerkiksi opintorahat ja -lainat tai erilaiset stipendit ja apurahat, jolloin huomioitava, että tulot eivät välttämättä myöskään jakaudu tasaisesti ja apuraha on voitu saada jo ennen tarkastelujaksoa. Helsingin kaupunki korosti, että toimeentuloedellytyksiä on voitava arvioida tapauskohtaisesti etenkin kansainvälistä suojelua saavien kohdalla. Tulorajoja tulisi muidenkin maahanmuuttajien osalta kohtuullistaa, sillä harva pääsee vaadittuun ansiotasoon.

Lausunnonantajien perustelut vaihtelivat mukaan, onko kyse kansainvälistä suojelua saavista, Suomen tai Pohjoismaan kansalaisista tai lapsista. Näkemyksiä on ryhmitelty alle tarkemmin tämän jaottelun pohjalta.

Kansainvälistä suojelua saavat ja heidän perheenjäsenet

Järjestötoimijat esittivät huolensa siitä, että aikaisemmin tehdyt perheenyhdistämisen kriteereihin kohdistuneet tiukennukset yhdessä esitettävien muutosten kanssa johtavat siihen, että perheenyhdistämiseen oikeutetut kansainvälistä suojelua saavat henkilöt eivät pysty toteuttamaan oikeuttaan perhe-elämään. Matalapalkka-alalla työskentelevien voi olla käytännössä mahdoton saavuttaa turvatun toimeentulon tasoa. OKM huomautti, että työllistymisen esteenä ei yleensä ole työllistymishalun puute vaan hankittuun kielitaitoon ja osaamiseen liittyvien sopivien työpaikkojen puute. Tämän pohjalta useissa erityisesti järjestötoimijoiden lausunnoissa esitettiin, että kansainvälistä suojelua saaville ei tulisi asettaa lainkaan toimeentuloedellytystä perheenyhdistämisen edellytykseksi. Eräissä lausunnoissa ehdotettiin, että päätoimisen työn itsessään pitäisi riittää osoitukseksi kotoutumisesta ja kyvystä elättää perhe.

TEM sekä yhdenvertaisuusvaltuutettu totesivat, että hallituksen maahanmuuttoa koskevan ohjelman tavoite on saada hallitsematon muuttoliike hallintaan ja ohjata ihmiset laillisille reiteille. Useat lausunnonantajat korostivat, että perheenyhdistäminen on laillinen ja hallittu maahanmuuttoväylistä, joten tältä osin hallituksen tavoite ei toteudu esityksessä. Laillisen maahantuloväylän puuttuessa kansainvälistä suojelua saavan henkilön perheenjäseniltä, nämä joutuvat turvautumaan salakuljettajien apuun hakeutuessaan maahan turvapaikanhakijoina. Siten esitetyt muutokset myös lisäisivät turvapaikanhakijoiden määrää.

Tavoitetta kotoutumisen edistämisestä tuettiin lausunnoissa ja joissain lausunnoista todettiin, että kotouttamisessa tulisi korostaa turvapaikanhakijan omaa aktiivisuutta ja tuen vastikkeellisuutta. Helsingin kaupunki sekä suuri osa kansalaisjärjestöistä totesi lausunnoissaan, että esityksen voidaan kuitenkin arvioida vaikeuttavan kotoutumista, koska perhe usein edistää kotoutumista sekä luo vakautta ja turvallisuutta: vaikka työelämä on tehokas kotouttaja, perheen rooli on keskeinen tekijä ihmisen kotoutumisessa ja yleisessä hyvinvoinnissa. TEM ja OM huomauttivat, että esitys saattaa pakottaa perheenkokoajan tekemään valinnan työnhaun ja kotoutumiskoulutuksen välillä. Kuntaliitto nosti esiin, että kunnilta saadun palautteen mukaan tieto perheenyhdistämismahdollisuudesta on kotoutumista edistävä tekijä. STM katsoi, että turvapaikanhakijat, jotka kantavat vastuun perheensä toimeentulosta kotoutuvat nopeammin ja tehokkaammin. OM kuitenkin totesi, että maahanmuuttajien työllistymisen ongelmat juontavat rakenteisiin ja eikä niinkään siihen, etteivätkö he haluaisi työllistyä.

Monet lausunnonantajat kuten Punainen Risti, Naisasialiitto Unioni ja Amnesty International kiinnittävät huomiota esityksen sukupuolivaikutuksiin. Toimeentulovaatimus asettaa kansainvälistä suojelua saaville naisille erityiset haasteet perheenyhdistämiselle, koska he työllistyvät miehiä heikommin ja usein myös matalapalkkaisimpiin töihin. Lisäksi perheenyhdistäminen on yksi harvoista keinoista tarjota naisille mahdollisuus hakea suojelua, joten esitys saattaa asettaa naiset entistä haavoittuvampaan asemaan.

Ulkoministeriön mukaan olisi syytä selvittää, voitaisiinko toimeentuloedellytys asettaa ainoastaan toissijaista suojelua ja tilapäistä suojelua saavien henkilöiden perheenyhdistämistä koskeviin hakemuksiin. Pakolaisstatuksen saaneille asetettavan toimeentulovaatimuksen edellytyksenä oleva kolmen kuukauden määräaika ja siitä johtuvat haasteet edustustoille nyt esitetyssä muodossaan eivät olisi julkishallinnon kokonaisintressien mukaisia. Uusien selvittämistarpeiden vuoksi kolmen kuukauden määräaika lisäisi työtä edustustoissa sekä Migrissä. UM:n mukaan lakimuutokset nyt esitettävässä muodossa kiihdyttäisivät pakolaisstatuksen saavien henkilöiden perheenyhdistämishakemusten jättämistä, mikä aiheuttaa erittäin vakavan resurssiongelman ulkoasiainhallinnolle, työ- ja elinkeinoministeriölle, sosiaali- ja terveysministeriölle, sekä kasvukeskusten kunnille. Helsingin kaupunki korosti, että ulkoasiainhallinnonalalla on huolehdittava siitä, että tosiasiallinen mahdollisuus jättää oleskelulupahakemus toteutuu.

Toisaalta mm. Pakolasiapu, Amnesty, Pakolasineuvonta korostivat, että valmistelussa tulisi tähdätä eri suojeluasemien samankaltaisuuteen. Eri suojeluaseman saaneilla pitäisi olla yhdenvertainen oikeus perhe-elämään. Tämä olisi tärkeää paitsi yhdenvertaisuuden näkökulmasta mutta myös eri suojeluasemien erilaisten perheenyhdistämisoikeuksien johdosta hallinto-oikeuksille tehtävistä valituksista seuraavan ruuhkautumisen ehkäisemiseksi. Eri suojeluasemille myönnetyt erilaiset oikeudet perheenyhdistämiseen lisäisivät valituksia hallinto-oikeuksille paremman oikeuden antavan aseman saamiseksi. Muutamissa lausunnoissa esitettiinkin, että mikäli jonkinlainen määräaika asetetaan, se tulisi asettaa yhtäläisesti kaikille suojeluryhmille, koska toissijaista suojelua saavien tarve ei eroa pakolaisten suojelun tarpeesta. OM lausui, että yhdenvertaisuusperiaatteesta osaltaan seuraa, että Suomesta kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden oikeusasemaa ei näin merkittävän asian kuin perheenyhdistämisen ollessa kyseessä tulisi ilman asiallisia perusteita muodostaa erilaiseksi pelkästään sillä perusteella, saako henkilö kansainvälistä suojelua turvapaikan vai toissijaisen suojelun perusteella. Esityksen perusteluita tulisi tältä osin kehittää tuomalla esille ne perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät syyt, jotka puoltavat sääntelyn eriyttämistä ehdotetulla tavalla.

Kolme kuukauden määräaika pitivät liian lyhyenä mm. SPR, Amnesty, Pakolaisneuvonta, Pakolasiapu, UNHCR, ETMU, Suomen Somalialaisten liitto. Esitettiin, että määräajan tulisi olla vähintään vuosi kuten esimerkiksi Belgiassa. Kansalaisjärjestöt kokivat määräajan varsin ongelmalliseksi siksi, että hakija joutuu jättämään hakemuksen Suomen edustustossa ja toimittamaan asiakirjoja, mikä vaatii ajan lisäksi taloudellisia resursseja. Myös UM kiinnitti huomioita hakemuksen jättämiseen määräajassa liittyviin käytännön vaikeuksiin ja erityistilanteisiin. UM:n mukaan tietyt edustustot tulevat tarvitsemaan runsaasti lisäresursseja selvitäkseen maahantuloa koskevista haasteista. Migrin mukaan uutena kysymyksenä ratkaistavaksi tulisi se, onko perheenjäsen jättänyt hakemuksen määräajassa ja toisaalta, onko määräajan ylittyminen johtunut viranomaisesta, johon viime kädessä haettaisiin ratkaisua hallintotuomioistuimista. Määräaika olisi haasteellinen erityisesti alaikäisille lapsille, joiden perheenjäsenet tyypillisemmin ovat kadoksissa.

Yhdenvertaisuuden toteutumisen osalta Helsingin kaupunki esitti, että kolmen kuukauden aikaraja on myös yhdenvertaisuuden näkökulmasta ongelmallinen. Kun aikaraja asetetaan myös kiintiöpakolaisille, näille tehtävän hyväksymispäätöksen ja Suomeen muuttamisen välissä voi olla jopa vuosia. Pakolaisapu ja Pakolasineuvonta esittivät, että mikäli kiintiöpakolaisille asetetaan aikaraja, se tulisi asettaa alkavaksi aikaisintaan siitä hetkestä, kun henkilö saapuu Suomeen tai määräajan tulisi olla vähintään vuoden pituinen. SPR esitti huolensa myös kansainvälistä suojelua saaneiden yhdenvertaisesta kohtelusta toimeentulovaatimuksesta informoitaessa.

Maahanmuuttovirasto, SPR ja Pakolaisapu esittivät, että sähköisen asioinnin laajentaminen perheenjäsenten oleskelulupahakemuksiin mahdollisimman nopeasti toisi ratkaisun haasteisiin jättää hakemus tosiasiallisesti määräajassa.

Erityisesti UNHCR mutta myös moni muu lausunnonantaja nosti esiin sen, että toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen yksittäistauksessa on erittäin tärkeää, jos soveltamisalan piiriin otetaan jatkossa mukaan todella haavoittuva ryhmä. OM korosti, että perusteluissa olisi syytä tarkemmin arvioida minkälaiset seikat voivat johtaa toimentuloedellytyksestä poikkeamiseen erityisesti EIT:n tulkintakäytäntö huomioiden.

Suomen ja Pohjoismaiden kansalaiset ja heidän perheenjäsenet

Usea lausunnonantaja epäili, onko Suomen ja Pohjoismaiden kansalaisille asetettavaksi esitetty toimeentuloedellytys tarkoituksenmukainen. UM:n ja yhdenvertaisuusvaltuutetun mukaan suomalaisten paluumuutto vaikeutuisi niissä tapauksissa, joissa perhe on ehditty muodostaa ulkomailla. TEM:in, OKM:n ja SYL:n mukaan saataisi olla, että ulkomailla perheen perustaen opiskelijat eivät palaisi Suomeen vaan asettuisivat ulkomaille. Myös Oikeuskanslerinvirasto lausui, että mikäli säännökset voivat estää ulkomailla (EU:n tai pohjoismaiden ulkopuolella) työskennelleiden tai opiskelleiden Suomen tai Pohjoismaan kansalaisten ja heidän perheenjäsenten palaamisen Suomeen tilapäiseksikin tarkoitetun työskentelyn tai opiskelun päätyttyä voivat säännökset tosiasiallisesti johtaa kohtuuttomiin tilanteisiin. Oikeuskanslerinvirasto myös esitti, että jatkovalmistelussa olisi myös perusteltua tuoda selkeästi esiin pohdintaa siitä, että miten kansalaisten yhdenvertainen kohtelu voidaan turvata esimerkiksi tapauksissa, joissa hakijalla tai hänen puolisollaan joko on jo tiedossa työpaikka Suomessa tai ei vielä sellaista ole. Myös työperäiselle maahanmuutolle saattaisi aiheutua ongelmia ja Suomen kilpailuasema koulutettujen työntekijöiden kohdemaana saattaisi heiketä. Migri nosti esiin kysymyksen siitä, voiko toimeentuloedellytys vähentää sellaistenkin ulkomailla työskentelevien ja korkeasti koulutettujen muuttohalukkuutta, joiden toimeentulo olisi vaaditulla tasolla.

Poliisihallituksen ja Poliisiosaston mukaan Suomen kansalaisten olisi jatkossa hankalampi saada perheenjäseniään Suomeen kuin Suomessa oleskelevilla pohjoismaan kansalaisilla tai muilla unionin kansalaisilla, koska varsinaista toimeentuloedellytystä näillä ei ole, jos EU-kansalainen tai häneen rinnastettava tekee mitä tahansa työtä. Lisäksi silloinkin, kun toimeentuloedellytystä sovelletaan, se on alhaisempi kuin 39 §:n mukainen toimeentuloedellytys ja se kohdistuu EU-kansalaiseen itseen, ei perheenjäseneen. Lisäksi on huomioitava, että unionin kansalaisen tai häneen rinnastettavan on mahdollista saada perheenjäsenensä välittömästi toiseen direktiiviä soveltavaan valtioon, joka mahdollistaa sellaisen menettelyn lisääntymistä, jossa Suomen kansalainen siirtyy väliaikaisesti asumaan toiseen vapaan liikkuvuuden sääntelyä soveltamaan valtioon tarkoituksenaan tuoda kolmannen maan kansalainen perheenjäsen Suomeen vapaan liikkuvuuden direktiivin suoman perheenjäsenen liikkumisoikeuden turvin (ns. Surinder Singh -tilanne).

Myös Pohjoismaan kansalaisen perheenjäsenten oleskelulupiin ja toimeentuloedellytykseen liittyy Poliisihallituksen ja poliisiosaston lausunnon mukaan ongelmia. 158a § 3 momentin kumoaminen on ongelmallinen käytännön näkökulmasta, sillä perheenjäsenten oikeus ei EU:n perussopimuksiin perustuvan vapaan liikkuvuuden näkökulmasta riipu perheenjäsenten toimeentulosta vaan edellytyksenä on ainoastaan se, että varsinainen liikkuvuutta harjoittava henkilö täyttää edellytykset. Pohjoismaalaisten rekisteröinnin osalta on erikäytännöt. Olisi ristiriitaista, että pohjoismaan kansalaisten oleskelulta ei voida edellyttää 158a §:n 1 momentissa tarkoitetun edellytyksen täyttämistä mutta perheenjäsenen oleskeluluvan edellytys tämä olisi.

Lain systematiikan osalta Migri nosti esiin yhteneväisyyden tarkastelun Ulkomaalaislain 47§:n ja 50 §:n välillä ja sen, että erillinen 50 § ei välttämättä olisi enää tarkoituksenmukainen, jos Suomen kansalaisen erityiskohtelusta luovutaan. Migri nosti esiin kysymyksen siitä, jätetäänkö tietyt erityisryhmät kuten suomalaista syntyperää olevien perheenjäsenet, Inkerin siirtoväkeen kuuluvat ja Suomen armeijassa palvelleiden paluumuuttajien perheenjäsenet toimeentuloedellytyksen ulkopuolelle. MIgri huomautti, että Suomen kansalaisten kohdalla pääsäännöksi tulisi oleskeluluvan hakeminen ulkomailla mutta 50 § :n nojalla unionin kansalaiselle lupa voitaisiin edelleen myöntää joko Suomesta tai ulkomailta haettuna. Migri korosti, että yleisesti ottaen olisi tarpeen arvioida laajemmin sitä, millä edellytyksillä oleskelulupaa voisi hakea Suomeen saapumisen jälkeen (49 §).

Kela lausui, että perhesiteeseen perustuvan oleskeluluvan myöntäminen Suomen kansalaisen perheenjäsenelle ainoastaan ulkomailta käsin haettuna muuttaisi heidän asemaansa sosiaaliturvan osalta, koska he eivät voisi enää kuulua sosiaaliturvaan jo hakemuksen jättämisestä lukien vaan vakinaiseen Suomessa asumiseen perustuva oikeus sosiaaliturvaan alkaisi vasta oleskeluluvan myöntämisestä lukien.

Yksin saapunut alaikäinen lapsi

Järjestötoimijat lähes poikkeuksetta totesivat, että toimeentuloedellytyksen ulottaminen koskemaan yksintulleita alaikäisiä lapsia tekisi käytännössä mahdottomaksi perheenyhdistämisen. Tämä nähtiin periaatteellisella tasolla hyvin ongelmallisena. Lapsiasianvaltuutettu ja yhdenvertaisuusvaltuutettu toivat esiin, että koulua käyvä lapsi ei pysty mitenkään hankkimaan perheenyhdistämiseen vaadittavaa toimeentuloa. Perheenyhdistämisen epääminen tarkoittaa alaikäisten kohdalla sitä, että ilman huoltajaa olevat lapset jäävät lastensuojelun vastuulle ja tarvitsevat kalliitakin tukitoimia. Nämä kustannukset tulisi arvioida.

Useat lausunnonantajat painottivat, että jos perheenkokoajana on yksin tullut alaikäinen lapsi, on perheenyhdistämisessä aina otettava huomioon lapsen etu kansainvälisten sopimusten mukaisesti. Alaikäiset perheenkokoaja tulisikin rajat toimeentuloedellytyksen ulkopuolelle, mikäli yleinen toimeentuloedellytys asetetaan. Lapsiasianvaltuutettu korosti, että lapsen edun perusteella poikkeamiskynnyksen tulisi joka tapauksessa olla matalalla. Poikkeamistilanteissa tulisi huomioida myös ns. normaalit lapset ja heidän tilanteensa eikä vain tilanteita, jossa lapsilla on erityisolosuhteita.

Migri ennakoi hakemusmäärien kasvua muun omainen -ryhmän kohdalla, jos toimeentuloedellytystä ei vaadita, kun lupaa hakee yksin tulleen alaikäisen perheenkokoajan alaikäinen sisarus (sisarus ei ole perheenjäsen vaan muu omainen). Vaikka edellytyksenä on tällöin, että vanhemmat ovat kuolleet tai heidän olinpaikkansa on tuntematon, haasteita aiheuttaisivat tilanteet, joissa vanhempi myöhemmin löytyykin. Kolmen kuukauden määräaika on haasteellinen alaikäisille lapsille.

Amnesty korosti, että perheenyhdistämishakemuksia ei tulisi kategorisesti evätä sillä perusteella, että tulot ja varat eivät saavuta tiettyä viitemäärää vaan kunkin tapauksen kaikkia tekijöitä tulisi arvioida erikseen.

Viranomaistoiminnasta

Maahanmuuttovirasto lausui, että muutos, jonka johdosta Suomen kansalaisen perheenjäsenten tulisi hakea oleskelulupaa ulkomailta, muuttaisi viranomaisten välisiä toimivaltasuhteista ja toisi kyseiset hakijat Maahanmuuttoviraston asiakkaiksi myös silloin, jos hakemus on pääsäännöstä poiketen jätetty Suomessa ja luvan myöntämistä harkittaisiin 49 §:n nojalla. Toimivallan osalta tulisi pohtia, olisiko muutos huomioitava myös poliisin toimivaltaa koskevassa 68 §:ssä. Poliisihallituksen ja Maahanmuuttoviraston lausunnoissa todettiin, että esityksessä tulee arvioida sitä, miten muutokset tulevat vaikuttamaan jatkolupiin.

UM:n mukaan esitys selventää viisumi- ja oleskelulupahakemusten myöntämiseen liittyvää rajanvetoa.

Oleskelulupahaastattelujen siirtyessä poliisilta Maahanmuuttovirastolle prosessitehokkuuden oletetaan kasvavan. Tätä toimivallan siirtoa voitaisiin käyttää myös perheenyhdistämisasioita koskevana mallina. Kuulemisen ja päätöksenteon yhdistäminen, yksinkertaistaminen ja nopeuttaminen olisivat toteutettavissa, mikäli Migri vastaisi kokonaisuudessaan perheenyhdistämisprosessista. Tällöin edustustot eivät enää suorittaisi perheenyhdistämistä koskevia haastatteluja. Ulkoministeriön kokemuksen perusteella ulkoistaminen erityisesti DNA-testien osalta olisi tällä hetkellä välttämätöntä.

Valtiovarainministeriön lausunnon mukaan esityksessä tulisi todeta kotikuntalain säännökset kotikunnan määräytymisestä perheenjäsenten osalta.