Hallituksen esitys eduskunnalle ulkomaalaislain muuttamisesta

LAUSUNTOYHTEENVETO

Hallituksen esityksellä ulkomaalaislain muuttamisesta on tarkoitus panna täytäntöön uudelleen laadittu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle.

Sisäministeriö pyysi lausuntoa yhteensä 23 viranomaiselta ja järjestöltä.

Oikeuskansleri, eduskunnan oikeusasiamies, valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, vähemmistövaltuutettu, Helsingin hallinto-oikeus, sisäministeriön rajavartio-osasto ja Pelastakaa Lapset ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa tai huomautettavaa esitykseen tai että ne eivät anna asiassa lausuntoa.

Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että ulkomaalaislain 105 b §:n mukaisesta ilman huoltajaa olevan alaikäisen vanhempien jäljittämisestä aiheutuvat kulut tulisi korvata vain yhdeltä valtion talousarvion momentilta. Maahanmuuttoviraston tulisi vastata myös oleskeluluvan saaneen lapsen vanhempien jäljittämiskuluista.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo lausunnossaan, että sen oman hallinnonalan kansallinen lainsäädäntö vastaa direktiivin vaatimuksia eikä lainsäädäntöä tältä osin ole tarve muuttaa.

Ulkoasiainministeriö toteaa lausunnossaan, että esityksen nykytilan kuvaamisessa direktiivin artiklojen sisältöä tulisi vielä avata. Ulkomaalaislain 107 §:n muutosta, joka koskee pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista, ulkoasiainministeriö pitää parannuksena suojelun ja oikeussuojan saatavuuden kannalta, mikä olisi hyvä tuoda esille vaikutusten arvioinnissa. Artiklan 20 osalta lausunnossa kiinnitetään huomioita suojelua saaville tarjottujen sosiaali- ja terveyspalveluiden riittävyyteen haavoittuvassa asemassa olevien henkilöille. Tämän vuoksi ulkoasiainministeriö katsoo, että tulisi tarkastella myös esim. kotikuntalakia ja kotoutumislakia sekä varmistaa kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden oikeuksien täysimääräinen toteutuminen Geneven pakolaissopimuksen mukaan myös näiden lakien osalta sekä taata palveluiden riittävyys henkilöille, joilla on erityistarpeita.

Oikeusministeriö toteaa lausunnossaan, että direktiivin 22 artiklassa säädetty tietojen antamisvelvollisuus kansainvälistä suojelua saavien asemaan liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista on ehdoton. Tiedot tulee antaa kielellä, jota asianomainen ymmärtää tai hänen voidaan olettaa ymmärtävän. Oikeusministeriö katsoo, että lausunnon mukaan hallituksen esityksestä ei käy ilmi, minkä viranomaisten tehtäviin tietojen antaminen kuuluu eikä milloin kyse on viranomaisaloitteisesta asiasta. Tämän vuoksi oikeusministeriö katsoo, että esityksestä ei voi päätellä vastaako kansallinen lainsäädäntö direktiiviä. Oikeusministeriö kiinnittää lausunnossaan huomiota myös direktiivin 32 artiklan uuteen 2 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä, joilla pyritään estämään kansainvälistä suojelua saavien syrjintä ja varmistettava heidän yhtäläiset mahdollisuutensa majoituksen saamiseen. Yhdenvertaisuuslaki antaa asumisen osalta suojaa syrjintää vastaan vain etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän osalta. Oikeusministeriö aikoo antaa kevätistuntokaudella 2014 eduskunnalle hallituksen esityksen, jolla yhdenvertaisuuslakia muutettaisiin siten, että syrjintä asuntojen tarjonnassa kiellettäisiin myös kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon ja muun henkilöön liittyvään syyhyn perusteella.

Maahanmuuttovirasto pitää ulkomaalaislain 87 ja 88 d §:iin esitettyjä muutoksia kannatettavina ja toteaa muutosehdotusten vastaavan nykyistä lain soveltamiskäytäntöä. Maahanmuuttovirasto esittää lausunnossaan harkittavaksi, että ulkomaalaislain 107 §:n momentin sanamuotoa muutettaisiin siten, että pysyvän asuinmaan suojeluun turvautumisen sijasta viitattaisiin kansalaisuusvaltion tai entisen pysyvän asuinmaan suojeluun turvautumiseen. Alaikäisten vanhemman jäljittämisen jatkamista kansainvälisen suojelun myöntämisen jälkeen Maahanmuuttovirasto pitää kannatettavana, mutta kustannusten tulee jakautua siten, että Maahanmuuttovirasto vastaa niistä vain kansainvälisen suojelun myöntämiseen saakka. Mikäli viraston tulisi vastata kustannuksista myös tämän jälkeen, asia tulisi ottaa huomioon toimintamenoissa. Maahanmuuttoviraston ilmoittaa lausunnossaan myös, että sen kumppanina toiminut International Social Service –järjestö (ISS) on ilmoittanut joulukuussa 2013 lopettavansa jäljittämistehtävät. Uutta jäljittämiskumppania etsitään parhaillaan. Maahanmuuttovirasto toteaa, että käytännön jäljittämistoimenpiteistä perittävät maksut tulevat jatkossa todennäköisesti nousemaan. Maahanmuuttovirasto esittää lausunnossaan myös, että esityksessä täsmennettäisiin sitä, pidetäänkö turvapaikkamenettelyssä tapahtuvaa henkilöllisyyden, maahantulon ja matkareitin selvittämistä, joita tällä hetkellä poliisi tai rajavartiolaitos tekee, sekä turvapaikkapuhuttelua jäljittämistoimenpiteenä, vai pidetäänkö jäljittämisenä vain sellaisia esityksessä mainittuja käytännön jäljittämistoimenpiteitä, joissa palveluntarjoaja tosiasiallisesti jäljittää alaikäisen vanhempia tai huoltajaa. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan esitys jättää jossain määrin epäselväksi, mitä toimenpiteitä Maahanmuuttoviraston on tehtävä täyttääksensä jäljittämisvelvollisuutensa. Jos alaikäinen tulee maasta, jossa käytännön jäljittämistoimenpiteet eivät ole mahdollisia tai jos hän ilmoittaa vanhempiensa ja/tai huoltajiensa kuolleen tai jos lapsen etu tai lähtömaan turvallisuustilanne estävät jäljittämistoimenpiteet, jäljittämiseen ei voida ryhtyä Maahanmuuttovirastossakaan, ja käytännössä jäljittäminen päättyy. Maahanmuuttovirasto esittää harkittavaksi, tulisiko ehdotettua 105 b §:n 1 momenttia muuttaa siten, että Maahanmuuttoviraston sijaan puhuttaisiin turvapaikkatutkintaa suorittavista viranomaisista, sillä esityksessä jäljittämistä suorittavien viranomaisten piiri laajenee koskemaan myös poliisia ja rajavartiolaitosta. Tällöin esityksessä huomioitaisiin myös tulevaisuudessa mahdollisesti tapahtuva alkuvaiheen turvapaikkatutkinnan siirto poliisilta ja rajavartiolaitokselta Maahanmuuttovirastolle. Palveluntarjoajan kautta toteutettavat käytännön jäljittämistoimenpiteet sen sijaan kuuluisivat jatkossakin Maahanmuuttovirastolle. Maahanmuuttovirasto toivoo lausunnossaan myös, että esityksessä tuotaisiin selkeämmin esiin, että sen jälkeen kun huoltajien tavoittaminen on arvioitu mahdottomaksi, jäljittäminen päättyy, eikä jäljittämisasiaa enää kansainvälisen suojelun myöntämisen jälkeen avata uudestaan tai jatketa myöhemmin. Tämä olisi käytännössä vaikeaa, koska sen jälkeen kun kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on ratkaistu, alaikäisellä ei ole mitään asiaa vireillä Maahanmuuttovirastossa eikä Maahanmuuttovirasto saa tietoa mahdollisesti muuttuneista olosuhteista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lausunnossaan, että direktiivin 20 artiklan 3 kohdan säännös haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistilanteen huomioon ottamisesta olisi ehkä syytä sisällyttää ulkomaalaislakiin, vaikka suojelun sisällöstä säädetään laissa muuallakin.

Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää lausunnossaan huomiota esityksen kannalta keskeisiin lapsen oikeuksien yleissopimuksen artikloihin. Lausunnossa huomautetaan ulkomaalaislain 105 b §:n osalta, että lapsen vanhempien jäljittäminen ei kaikissa tilanteissa ole lapsen edun mukaista. Asiaa tulee aina tarkastella lapsen edun näkökulmasta. Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että 105 b §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa korostettaisiin lapsen mielipiteen selvittämisen tärkeyttä lapsen edun toteutumisen varmistamiseksi ennen jäljittämisen aloittamista ja myös sen aikana. Lapselle olisi annettava tarvittavat tiedot hänen ymmärtämällään tavalla, jotta hän voisi ilmaista mielipiteensä asiasta. Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää huomiota direktiivin ”perheenjäsenten jäljittäminen” -termiin. Perheenjäseniä ovat vanhempien lisäksi myös esim. sisarukset. Valtuutetun mukaan nykyinen lainsäädäntö ja esitysluonnos jättävät epäselväksi sen, keitä jäljitys koskee. Siksi hallituksen esitystä olisi tarkennettava ja tarvittaessa myös perusteltava sitä miksi rajaudutaan vain vanhempien tai muun tosiasiallisen huoltajan jäljittämiseen. Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää huomiota myös siihen, että vaikka esityksen mukaan ulkomaalaislain 105 b §:n otsikosta ja säännöksestä poistetaan termi ”turvapaikan hakija”, myös lain 105 a § 1 momentissa käytetään vastaavaa termiä, joka tulisi myös muuttaa.

Pakolaisneuvonta ry toteaa lausunnossaan, että direktiivin 2 artiklan j kohdasta on poistettu alaikäisen määritelmästä vaatimus siitä, että alaikäisen tulee osoittaa olevan huollettava ja ulkomaalaislakia tulisi tältä osin muuttaa. Pakolaisneuvonta katsoo lisäksi, että perheenjäsenen määritelmään tulisi sisällyttää alaikäisen perheenkokoajan sisarukset. Pakolaisneuvonta kiinnittää huomiota erityisen haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tunnistamiseen ja heidän erityistarpeidensa turvaamiseen. Pakolaisneuvonta huomauttaa lausunnossaan, että päätöksenteossa ei ole riittävästi huomioitu direktiivin 4 artiklan 4 ja 5 kohtia, jotka koskevat tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointia kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arvioinnissa. Artiklan näitä kohtia ei ole direktiivissä muutettu, mutta Pakolaisneuvonta katsoo, että velvoite aiemmin koetun vainon ja todistustaakan siirtymisen osalta pitäisi sisällyttää ulkomaalaislakiin. Lausunnossa todetaan direktiivin 9 artiklan ja ulkomaalaislain 87 b §:n osalta, että syy-yhteys tulee olla joko vainon syiden tai vainotekojen välillä tai vainon syiden ja suojelun puuttumisen välillä, ja tämä tulisi kirjata hallituksen esitykseen direktiivin sanamuodon mukaisesti. Jäljittämistä koskevan 105 b §:n osalta Pakolaisneuvonta painottaa tietojen keruun, käsittelyn ja välittämisen luottamuksellisuutta ja huomauttaa, että on otettava huomioon myös tilanteet, joissa ei ole lapsen edun mukaista jäljittää vanhempia, ja tilanteet joissa lapsen tai hänen lähiomaisensa turvallisuus saattaa olla uhattuna. Lopuksi lausunnossa todetaan, että mahdollisuus hyödyntää Suomen Punaisen Ristin henkilöhakua ja erityisosaamista tulisi turvata jäljittämisessä jatkossakin.

UNHCR:n Tukholman aluetoimisto suosittaa lausunnossaan, että ulkomaalaislain 87 b §:n 3 momentissa, joka käsittelee yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumista, korvattaisiin kohtien 1 ja 2 välillä oleva ja -sana tai –sanalla. Tällä taattaisiin se, että kaikki, jotka pelkäävät vainoa yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi, oli kyse sitten todellisesta kuulumisesta ryhmään tai tilanteista, joissa ympäröivä yhteiskunta olettaa asianomaisen kuuluvan ryhmään, saisivat kansainvälistä suojelua. UNHCR suosittaa myös, että 88 d §:stä poistettaisiin viittaus kansainvälisiin järjestöihin suojelun antajina. Lisäksi UNHCR suosittaa, että sisäisen paon mahdollisuutta koskevaa 88 e §:ää täsmennettäisiin siten, että viranomaisten on huomioitava tilanne päätöksentekohetken mukaan ottaen huomioon alueen yleiset ja asianomaisen henkilökohtaiset olosuhteet.