OIKEUSMINISTERIÖLLE

Pelastakaa Lapset ry:n lausunto lapsen oikeuksien käyttöä koskevan yleissopimuksen hyväksymisestä

1. Aluksi
Oikeusministeriö on pyytänyt Pelastakaa Lapset ry:ltä lausuntoa lasten oikeuksien käyttöä koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen hyväksymistä koskevan hallituksen esityksen luonnoksen johdosta. Lausuntopyynnössä on pyydetty erityisesti ottamaan kantaa yleissopimuksen hyväksymisen tarpeellisuuteen ja ehdotettujen perheoikeudellisten menettelyiden yhdenmukaisuuteen yleissopimuksen kanssa. 

2. Yleissopimuksen hyväksymisen tarpeellisuus

Pelastakaa Lasten näkemyksen mukaan lapsen oikeuksien käyttöä koskevan yleissopimuksen hyväksyminen on tärkeää ja järjestö pitää yleissopimuksen hyväksymistä hyvin tarpeellisena, koska se vahvistaa lapsen oikeuksia osallistua itseään koskeviin oikeudellisiin menettelyihin sekä vastaavaa valtaa käyttäviin hallinnollisiin menettelyihin. Kuitenkin, tiedostaen, että kysymyksessä on vasta luonnos hallituksen esitykseksi, Pelastakaa Lapset toteaa esityksen olevan vielä tässä vaiheessa hyvin epätäsmällinen ja joiltain osin epäjohdonmukainen muun muassa jäljempänä mainituista syistä. 

Luonnoksessa ei ole lainkaan perusteltu sitä, minkä vuoksi Suomi olisi nimeämässä juuri valitut perheoikeudelliset ryhmät, eli isyyden vahvistamista, lapseksiottamista ja huostaanoton tuomioistuinkäsittelyä koskevat oikeudelliset menettelyt, joihin yleissopimusta sovellettaisiin ja joiden on luonnoksessa katsottu olevan kaikilta osiltaan yhteensopivia yleissopimuksen kanssa. Luonnoksessa ei myöskään ilmene, minkä vuoksi muut lastensuojelun päätöksenteko – ja oikeudenkäyntimenettelyt kuin huostaanottoon liittyvät tuomioistuinkäsittely eivät sisälly luonnoksessa esitettyihin ryhmiin, joihin yleissopimusta sovellettaisiin. Puutteena voidaan pitää myös sitä, ettei luonnoksessa ole perusteltu lainkaan sitä, minkä vuoksi laki lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta on jätetty yleissopimuksen soveltamisen ulkopuolelle, vaikka yleissopimuksen mukaan erityisesti lapsen huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskevat asiat ovat sellaisia lapsia koskevia perheoikeudellisia asioita, joihin yleissopimusta sovelletaan. Myöskään yleissopimuksessa käytettyjä käsitteitä ja menettelyjä ei ole riittävällä tavalla avattu ja rinnastettu kansallisessa lainsäädännössä käytössä oleviin käsitteisiin ja menettelyihin jäljempänä esitetyin tavoin. Luonnoksessa on keskitytty pääasiassa oikeudenkäyntimenettelyihin, vaikka esimerkiksi valtaosa ns. suostumuksenvaraisista huostaanotoista päätetään viranhaltijatasolla. 

Pelastakaa Lasten käsityksen mukaan ottaen huomioon yleissopimuksen merkittävyys lapsen oikeuksien, erityisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksessa turvatun osallistumisoikeuden, kannalta valittujen säännösten yhteensopivuutta yleissopimuksen kanssa sekä kansallisen lapsia koskevan lainsäädännön muutostarpeita muutoinkin yleissopimuksessa tarkoitetuilta osin on arvioitava täsmällisemmin ja laajemmin. Lisäksi yleissopimuksessa käytetyt käsitteet ja menettelyt tulee määritellä hallituksen esityksessä tarkoin rinnastettuna kansallisessa lainsäädännössä käytettäviin käsitteisiin ja menettelyihin niiden yhteensopivuuden arvioimiseksi. Erityisen tärkeää on yleissopimuksessa käytettyjen käsitteiden ”erityisedustaja”, ”erillinen edustaja” ja ”sopiva henkilö” määrittely ja rinnastaminen kansalliseen termistöön, jotta yleissopimuksen tarkoitus toteutuu täysimääräisesti. Järjestön näkemyksen mukaan on erittäin tärkeää, että lapsen asemaa ja oikeutta osallistua itseään koskevaan asiaan vahvistetaan yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla myös lapsen huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskevissa asioissa, kun erityisesti huomioidaan yleissopimuksen 1 artiklan 3. kohta sekä lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain kehitystarpeet näiltä osin. 

3. Ehdotettujen perheoikeudellisten menettelyiden yhdenmukaisuus yleissopimuksen kanssa

Pelastakaa Lasten näkemyksen mukaan valittujen perheoikeudellisten säännösten luonnoksessa todettu vastaavuus yleissopimuksen sisällön kanssa on osin näennäistä ja vaillinaista. Seuraavassa otetaan kantaa merkittävimpiin seikkoihin, joista järjestö on erimielinen hallituksen esityksen luonnoksessa esitetyn näkemyksen kanssa.

3.1. Yleistä
Luonnoksessa on esitetty kolme edellä mainittua perheoikeudellisten asioiden ryhmää, joihin yleissopimusta sovellettaisiin. 

Järjestön näkemyksen mukaan Suomen tulee esittää luonnoksessa mainittujen lisäksi yleissopimuksen soveltamisen alaan kuuluvaksi myös lapsen huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskevat asiat, joiden kuulumista yleissopimuksen soveltamisen alaan on erityisesti korostettu yleissopimuksen 1 artiklan 3. kohdassa ja joilla on erityisen suuri merkitys lapsen elämään. Lisäksi on otettava huomioon YK:n lapsen oikeuksien komitean heinäkuussa 2009 antamat yleiset kommentit koskien Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12. artiklaa. Kommentissaan komitea katsoo, että vanhempien avioero on yksiselitteisesti lasten elämään vaikuttava asia (kohta51). Samoin komitea katsoo, että huoltajuuteen liittyvät oikeudelliset prosessit ovat niitä, joihin tulee soveltaa Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12. artiklan kohtaa lapsen kuulluksi tulemisesta häntä koskevissa oikeudellisissa toimissa (kohta 32). 

Luonnoksessa on esitetty, että Suomen voimassaoleva lainsäädäntö vastaa yleissopimuksen sisältöä ja ettei sopimuksen hyväksyminen edellytä ehdotetun voimaansaattamislain ja – asetuksen lisäksi muita lainsäädäntömuutoksia.

Järjestön näkemyksen mukaan Suomen voimassaoleva lainsäädäntö ei vastaa kaikilta osin yleissopimuksen sisältöä ja yleissopimuksen hyväksyminen edellyttää joiltain osin

lainsäännösten muutoksia sekä luonnoksessa esitettyjen ryhmien osalta että lapsen huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskevien asioiden osalta. 

3.2. Ehdotettujen perheoikeudellisten menettelyiden yhdenmukaisuus yleissopimuksen kanssa

Järjestön näkemyksen mukaan 3 artiklassa turvattu oikeus saada tietoja ja ilmaista omat näkemyksensä oikeudenkäynnissä ei toteudu täysimääräisesti voimassaolevassa ottolapsilaissa, koska, kuten luonnoksessakin on todettu, lapsen mielipiteen silloin, kun hän on riittävän kehittynyt, selvittää ottolapsineuvonnan antaja, jolla ei ole tuomioistuinta vastaavaa valtaa lapseksiottamista koskevassa asiassa. Kysymyksessä ei järjestön näkemyksen mukaan näin ollen ole yleissopimuksessa tarkoitettu hallinnollinen menettely. Lapsen yleissopimuksessa tarkoitettu oikeus tulla kuulluksi ja ilmaista omat näkemyksensä suoraan oikeudenkäynnissä jää näin ollen riippumaan lapseksiottamisen vahvistavan tuomioistuimen harkinnasta lapseksiottamista koskevissa asioissa.  

Pelastakaa Lasten käsityksen mukaan kansallisessa lapsia koskevassa lainsäädännössämme ei ole säädöstasolla velvoittavalla säännöksellä miltään osin turvattu lapsen oikeutta saada tietoa näkemystensä tai minkä tahansa itseään koskevan päätöksen noudattamisesta mahdollisesti aiheutuvista seurauksista, kuten 3 artiklassa on edellytetty, joten oikeuden toteutuminen jäänee riippumaan kutakin asiaa käsittelevän aikuisen valveutuneisuudesta näiltä osin.   

Järjestön näkemyksen mukaan 4 artiklassa säädelty lapsen oikeus pyytää joko itse tai avustettuna erityisedustajan nimeämistä edellyttää erityisedustajan käsitteen tarkempaa avaamista. Luonnoksessa erityisedustajana on pidetty sekä lastenvalvojaa, edunvalvojaa että oikeudenkäyntiavustajaa. Pelastakaa Lasten käsityksen mukaan yleissopimuksessa tarkoitettuna erityisedustajana voidaan kuitenkin pitää ainoastaan tuomioistuimen lapselle huoltajan sijaan määräämää edunvalvojaa, jolla on täysimääräinen oikeus käyttää lapsen puolesta puhevaltaa huoltajan käyttäessä omaa puhevaltaansa, ottaen huomioon yleissopimuksen 4 artiklan 1 kohdan sanamuoto, jonka mukaan lapselle voidaan pyytää erityisedustajan nimeämistä silloin, kun kansallinen laki estää vanhempainvastuun kantajia edustamasta lasta vanhempien ja lapsen eturistiriitojen vuoksi. 

Näin ollen isyyslaissa mainittu lain nojalla virkatehtävää hoitava lastenvalvoja ei järjestön näkemyksen mukaan voi olla yleissopimuksessa tarkoitettu erityisedustaja ottaen huomioon senkin, että äidin tai 15 vuotta täyttäneen lapsen vastustus estää lastenvalvojaa ajamasta isyyden vahvistamista koskevaa kannetta ja äidin vastus yksin estää isyyden selvittämisprosessin eteenpäin viemisen. Merkitystä on järjestön näkemyksen mukaan myös sillä, että lastenvalvojan palvelut ovat osa yhteiskunnan sosiaalipalvelujärjestelmää. Näin ollen lastenvalvojan yksiomaisena tehtävänä ei ole käyttää lapsen puhevaltaa vaan myös tukea ja avustaa äitiä sekä palvella julkista intressiä, vaikkakin ensisijaisena intressinä isyyden selvittämistä ja vahvistamista koskevissa asioissa on toki lapsen etu. Oikeudenkäyntiavustajakaan ei kansallisen voimassaolevan lainsäädännön mukaan voi järjestön käsityksen mukaan olla yleissopimuksessa mainittu erityisedustaja, koska avustaja on lähtökohtaisesti sidottu lapsen puhevaltaa käyttävän päämiehensä mielipiteisiin. 

Pelastakaa Lasten näkemyksen mukaan yleissopimuksessa tarkoitettuna erityisedustajana voidaan luonnoksessa mainituilta osin näin ollen pitää ainoastaan ottolapsilaissa ja lastensuojelulaissa mahdollistettua edunvalvojaa. Järjestön käsityksen mukaan yleissopimuksessa säädetyn oikeuden täysimääräinen käytännön toteutuminen edellyttää kuitenkin erityisesti lastensuojeluasioissa sitä, että lastensuojelulain 22 §:n mukaisen edunvalvojan tehtävät ja rooli lapsen asiassa määritellään selkeästi laissa sekä puheena olevan edunvalvonnan käytäntöjen kehittämistä muutoinkin. Ongelmallisena voidaan pitää myös sitä, että lastensuojelulain 23 §:n nojalla kunnan sosiaalihuollosta vastaava toimielin, joka pääsääntöisesti on hakijana edunvalvojan määräämistä koskevissa asioissa, on myös velvollinen korvaamaan edunvalvonnasta aiheutuvat kustannukset. 

Lisäksi järjestön näkemyksen mukaan puolueettoman, lapsen edun toteutumista valvovan ja lapsen tukena prosessissa olevan edustajan määrääminen lapselle myös lapsen huoltoon, asumiseen ja tapaamisoikeuteen liittyvissä asioissa tulee mahdollistaa jo ennen kuin asia kärjistyy lastensuojeluasiaksi, niin kuin valitettavan usein tänä päivänä tapahtuu. Lapsen asianosaisaseman puuttumista huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskevissa asioissa ei järjestön käsityksen mukaan voida pitää esteenä edunvalvonnan tai muun siihen verrattavan edustuksen kehittämiselle kun otetaan huomioon, että lapselle voidaan määrätä edunvalvoja myös lapseksiottamista koskevassa asiassa, vaikkei hänellä ole varsinaista asianosaisasemaa hakemusasiassa, kuten myös luonnoksessa on todettu. Lapsen huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskevien ratkaisujen sisältö vaikuttaa kiistatta syvällisellä ja kokonaisvaltaisella tavalla lapsen elämään, joten Pelastakaa Lasten käsityksen mukaan on erittäin tärkeää, että lapsen menettelylliset oikeudet turvataan yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla myös näiltä osin.   

Lapsen edun ja oikeuksien täysimääräisen toteutumisen kannalta on järjestön näkemyksen mukaan tärkeää, että myös isyyslakiin otetaan säännös mahdollisuudesta määrätä lapselle edunvalvoja, joka erityisesti äidin vastustaessa voi jatkaa isyyden selvittämisprosessia tai oikeudenkäyntiä lapsen puolesta, ottaen huomioon muiden seikkojen lisäksi Lapsen oikeuksien sopimuksen 7 artiklassa turvattu lapsen oikeus tuntea vanhempansa. 

Järjestön näkemyksen mukaan 5 artiklassa säädetyt muut mahdolliset menettelytapoja koskevat oikeudet eivät toteudu luonnoksessa esitetystä poiketen täysimääräisesti lasta koskevissa asioissa. Yleissopimuksessa on näiltä osin käytetty käsitteitä ”sopiva henkilö” ja ”erillinen edustaja”, joiden sisältöä ei luonnoksessa ole lainkaan avattu vaan siinä on keskitytty ainoastaan selostamaan lapsen asianosaisasemaa tai sen puuttumista eri prosesseissa. 

Ottaen huomioon yleissopimuksen 5 artiklan sisältö, Pelastakaa Lasten käsityksen mukaan käsite ”erillinen edustaja” rinnastuu lähinnä kansallisessa lainsäädännössä turvattuun asianosaisen oikeuteen käyttää oikeudenkäynnissä ja hallintomenettelyssä avustajaa tai asiamiestä. Näin ollen järjestön käsityksen mukaan asianosaisasemalla ja itsenäisellä puhevallalla voi olla merkitystä ainoastaan niiltä osin kuin yleissopimuksessa puhutaan lapsen oikeudesta hakea joko itse tai avustettuna itselleen nimeämänsä erillinen edustaja, joka yleissopimuksen mukaan voi asianmukaisissa tapauksissa olla

 lakimies. Todettakoon, että yleissopimuksen soveltamisen alaan valituista perheoikeudellista ryhmistä ainoastaan lastensuojelulaissa on nimenomainen säännös, joka säännöstasolla turvaa lapsen oikeuden näiltä osin kun lastensuojelulain 24 § velvoittaa lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän tarvittaessa ohjaamaan lapsen oikeusavun piiriin. Muutoin lapsen oikeus hakea itselleen erillinen edustaja jäänee lapsia koskevissa menettelyissä riippumaan prosessiin osallistuvien aikuisten halusta ja valmiuksista ohjata lapsi asianmukaisen oikeusavun piiriin.  

Järjestön näkemyksen mukaan kansallinen lainsäädäntömme ei tällä hetkellä turvaa lapselle yleissopimuksessa tarkoitettua oikeutta pyytää apua valitsemaltaan ”sopivalta henkilöltä” omien näkemystensä ilmaisemiseksi. Termi ”sopiva henkilö” lienee verrattavissa ns. tukihenkilöön, jonka tehtävänä on tukea asianosaista prosessissa ilman ”virallista” ja lakiin perustuvaa statusta. Yleissopimuksessa tarkoitettu oikeus pyytää apua omien näkemysten ilmaisemiseen sopivalta henkilöltä ei järjestön käsityksen mukaan voi edellyttää asianosaisasemaa, koska tällöin prosessista riippuen alle 12-vuotiaat tai alle 15-vuotiaat jäisivät prosesseissa vaille ”oman aikuisen” tukea ja näin ollen menettelyllisten oikeuksiensa osalta epätasa-arvoiseen asemaan edellä mainittuihin ikäryhmiin nähden. Puhevaltaa vailla olevien lasten menettelyllisten oikeuksien täysimääräisen toteutumisen kannalta on tärkeää, että lapsen oikeus pyytää apua valitsemaltaan henkilöltä omien näkemystensä ilmaisemiseksi turvataan nimenomaisella säännöksellä kansallisessa lainsäädännössämme yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla . 

Yleissopimuksen 9 artikla koskee edustajan nimeämistä lapselle oikeudenkäyntiin viran puolesta. Artiklan ensimmäinen kappale koskee erityisedustajan nimeämistä lapselle oikeudenkäyntiin silloin, kun vanhempainvastuunkantajat ovat estyneitä edustamaan lasta heidän ja lapsen välisen eturistiriidan vuoksi. Kuten edellä on todettu, Pelastakaa Lasten käsityksen mukaan yleissopimuksessa tarkoitettuna ”erityisedustajana” voidaan kansallisessa lainsäädännössä pitää ainoastaan tuomioistuimen määräämää edunvalvojaa, joka käyttää lapsen puolesta puhevaltaa huoltajan sijasta vanhempainvastuunkantajan, huoltajan, käyttäessä asiassa samalla omaa puhevaltaansa. Muilta osin viitataan siihen, mitä edellä 4 artiklaa koskevassa osiossa on todettu. 

Artiklan toinen osio koskee oikeusviranomaisella olevaa oikeutta nimetä lapselle erillinen edustaja oikeudenkäyntiin. Kuten edellä on todettu, Pelastakaa Lasten käsityksen mukaan yleissopimuksessa käytetty käsite ”erillinen edustaja” on parhaiten rinnastettavissa kansallisessa lainsäädännössä asianosaiselle säädettyyn oikeuteen käyttää avustajaa tai asiamiestä. Luonnoksessa on näiltä osin todettu, ettei ole katsottu tarpeelliseksi harkita erillisen edustajan määräämistä lapselle huolimatta siitä, että luonnoksessa on 5 artiklaa koskevassa osiossa kerrottu kansallisesta lainsäädännöstä, joka mahdollistaa prosessista riippuen avustajan määräämisen oikeudenkäyntiin 12- tai 15-vuotta täyttäneelle.

Yleissopimuksen 10 artiklassa on määritelty edustajien asemaa ja tehtäviä. Luonnoksessa esitetyn käsityksen mukaan Suomen kansallinen lainsäädäntö vastaa näiltäkin osin yleissopimuksessa asetutut velvoitteet. Pelastakaa Lasten käsityksen mukaan kansalliseen lainsäädäntöön ei näiltäkään osin sisälly säännöksiä, jotka 

riittävällä tavalla kattaisivat yleissopimuksen vaatimukset. Kuten edellä on jo todettu, Pelastakaa Lasten käsityksen mukaan erityisesti lastensuojelulain 22 §:n nojalla määrätyn edunvalvojan tehtävät ja asema tulee määritellä riittävän selkeästi laissa lapsen edunvalvonnan tehostamiseksi. Kun otetaan huomioon lapsen iästä ja kehitysasteesta johtuva erityisyys päämiehenä, järjestön näkemyksen mukaan lapselle määrätylle oikeudenkäyntiavustajalle tulee asettaa huolelliseen asianajoon liittyvää yleistä tiedotus- ja selvitysvelvollisuutta täydentäviä ohjeita yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla.  

4. Lopuksi
Kuten edellä on todettu, Pelastakaa Lapset pitää lapsen oikeuksien käyttöä koskevan yleissopimuksen hyväksymistä erittäin tärkeänä ja tarpeellisena, koska se vahvistaa lapsen oikeuksia osallistua itseään koskeviin oikeudellisiin menettelyihin sekä vastaavaa valtaa käyttäviin hallinnollisiin menettelyihin. Kuitenkin ennen yleissopimuksen hyväksymistä kansallista lainsäädäntöä yleissopimusta koskevilta osin on tarkasteltava laajemmin ja kriittisemmin kuin mitä käsillä olevassa luonnoksessa on tehty. 

Erityistä huomiota on kiinnitettävä lapsen huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskeviin menettelyihin, kuten myös yleissopimuksessa on edellytetty, ottaen erityisesti huomioon ratkaisujen suuri merkitys yksittäisen lapsen elämässä ja suhteessa vanhempiinsa. Yleissopimuksen soveltuvuuden laajentaminen koskemaan lapsen huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskevia asioita on järjestön käsityksen mukaan perusteltua siitäkin syystä, että valtaosa lasta koskevista oikeudenkäynneistä liittyy juuri edellä mainittuihin, minkä vuoksi ne koskevat useampaa lasta ja myös niiden merkitys yhteiskunnan tasolla on näin ollen suurempi kuin isyys-, ottolapsi- ja huostaanottoa koskevien oikeudellisten menettelyiden. Yleissopimuksen soveltuvuuden laajentaminen on perusteltua myös siksi, että YK:n lapsen oikeuksien komitea on vuonna 2005 antamassaan lausunnossaan suositellut Suomea ryhtymään lainsäädännöllisiin ja muihin toimenpiteisiin varmistaakseen, että Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12 artikla pannaan Suomessa täysimääräisesti täytäntöön (suositus 23).

Pelastakaa Lapset pyytää kunnioittavasti oikeusministeriötä kiinnittämään erityistä huomiota edellä mainittuihin seikkoihin valmistelun edetessä. Jos järjestön edellä esitetyt tulkinnat ovat oikeita, edellyttää kansallisen lainsäädännön ja yleissopimuksen yhteensovittaminen vielä paljon lainsäädännön muutostöitä. Toisaalta, jos edellä selostetut johtopäätökset ovat ministeriön käsityksen mukaan vääriä, on valmistelutyön tarkkuuteen kiinnitettävä erityistä huomiota myös lapsen oikeuksien käyttöä koskevan yleissopimuksen osalta.
	
	Helsingissä, syyskuun 03. päivänä 2009

	Pelastakaa Lapset ry

	Hanna Markkula-Kivisilta		Pirkko Saartio
	Pääsihteeri			Lastensuojelupalveluiden johtaja