Prof. Hollo

Oikeusministeriölle

	Asia: lausunto työryhmän mietinnöstä “Ympäristön suojelu rikosoikeudellisin keinoin”

	Pyydettynä lausuntonaan Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura esittää kunnioittavasti seuraavaa.
	Sääntelyssä on kysymys pääasiassa kahdesta seikasta, toisaalta Euroopan unionin toimivallasta ympäristörikosoikeudellisessa sääntelyn alalla, toisaalta yhteisön ympäristöoikeudellisen sääntelyn saattamisesta kansallisen rikosoikeudellisen sääntelyn piiriin. Taustalla oleva Euroopan Neuvoston yleissopimus ympäristön suojelusta rikosoikeudellisin keinoin pyrkii nostamaan ympäristöseikat aiempaa paremmin rikosoikeudellisen suojan piiriin. Suomi puolestaan on jo vuonna 1995 saattanut rikoslian 48 luvun säännöksin voimaan ympäristöpainotteiset rikosoikeudelliset säännökset. Perusrakenne on siten aineellisoikeudellisesti Suomessa jo olemassa.

	Yleissopimus
	Tarkasteltaessa yleissopimuksen voimaansaattamisesta johtuvia kansallisia tarpeita näyttää pääsääntöisesti perustana olevan toisaalta teon oikeudenvastaisuus tai tuottamuksellisuus, toisaalta oikeudenvastaisuuden määräytyminen ns. hallintoaksessorisuuden perusteella. Jälkimmäinen merkitsee, että tekoa ei ole pidettävä rangaistavana, jos se perustuu (hallinto)viranomaisen antamaan lupaan tai muuhun päätökseen taikka jos teko muutoin on oikeusjärjestyksen mukainen (yleissopimuksen 1 artikla). Rikostuomioistuimella ei siis ole valtaa itse arvioida, onko teko tai laiminlyönti muulla tavoin arvioituna katsottavissa rangaistavaksi. 
	Yleissopimuksen aineelliset rikostunnusmerkistöt ilmenevät 2 artiklasta. Suomen rikoslain 48 luvun 1 §:n säännökset tarkoittavat vastaavaa määritystä. Tosin yleissopimuksessa ympäristörikoksiksi katsotaan myös henkilölle aiheutuvan kuoleman, hengenvaaran tai vakavan vamman aiheuttaminen, jotka kansallisessa oikeusjärjestyksessämme liittyvät muihin rikostunnusmerkistöihin. Muilta osin on katsottavissa, ettei järjestelmä- tai käsiteristiriitaa ole yleissopimuksen ja Suomen ympäristörikostunnusmerkistöjen välillä, vaan kansallinen sääntely, joka koskee “ympäristön turmelemista” näyttää kattavan yleissopimuksen tunnusmerkistön ainesosat. Tämä on luonnollistakin, koska rikoslain 48 luvun 1 §:n piiriin on pyritty sisällyttämään kaikki sellaiset hallinnollisen valvonnan piiriin kuuluvat asiakokonaisuudet, joihin liittyy viranomaisen lupa- tai muuta päätöksentekoa. Muunlainen toimintahan ei voisi ollakaan rikosoikeudellisen sääntelyn kannalta kiellettyä. Kun kysymys on ihmisen hengestä tai terveydestä, tahallinen teko on yleissopimuksen rangaistava silloinkin, kun se ei ole laiton (tosin tilanne lienee teoreettinen).
	Suomen rikoslain 48:1:n rikostunnusmerkistöt jakautuvat erilaisiin moitittavuusasteisiin (RL 48:1-4). Lisäksi aineellisissa ympäristölaeissa on sakkoperusteisia rikostunnusmerkistöjä, joita kutsutaan rikkomuksiksi. Yleissopimuksen jaottelu on samankaltainen. Lähtökohtana on, että sopimusosapuolena olevan valtion tulee säätää rangaistusvastuu aina kun kysymys on tahallisesta rikostunnusmerkistöstä, mutta kun kysymys on tuottamuksellisesta (huolimattomuuteen perustuvasta) rikostunnusmerkistöstä (3 art.), sopimuspuolilla on valta tietyin edellytyksin poiketa rangaistusvastuusta. Suomen lain mukaan törkeää huolimattomuutta lievemmällä tuottamuksella aiheutetusta ympäristön turmelemisesta on, jos seurauksena on ympäristölle tai terveydelle aiheutettu vahinko tai sen vaara (RL 48:4), tuomittava tuottamuksellisesta ympäristön turmelemisesta sakkoon tai vankeuteen. Jos taas tahallinen tai tuottamuksellinen rikos on ollut vähäinen, kysymykseen tulee tuomitseminen rikoslain mukaisesta ympäristörikkomuksesta sakkoon tai vankeuteen (RL 48:3). Yleissopimuksen mukaan voidaan kansallisen harkinnan mukaan saattaa rikkomuksina rangaistaviksi tietyt sellaiset, yleensä vähäiset teot ja laiminlyönnit, jotka eivät muutoin olisi yleissopimuksen mukaan rangaistavia (4 art.), esimerkiksi melun aiheuttaminen. Yleisesti voitaneen katsoa, että Suomen lain ja rikoslain rikostunnusmerkistöjen vastaavuus on olemassa siten, ettei yleissopimuksesta johdu suoranaista rangaistusvastuun laajentamisen tarvetta.
	Lainkäyttövallan osalta yleissopimuksesta ei johtune Suomen lainsäädännön täsmentämisen tarvetta (5 art.), koska Suomen lainkäyttövalta esimerkiksi merensuojelu-, rajavesistö- ja mannermaajalusta-asioissa voi ylikansallisiin sopimuksiin perustuen koske myös valtionrajan ulkopuolisia lähialueita. Yleissopimus sallisi sopimuspuolen ulottavan toimivaltansa rikokseen, jonka epäilty tekijä on sen alueella eikä tekijää luovuteta sopimuspuolelle.
	Mitä rangaistusasteikkoihin tulee, yleissopimus edellyttää sopimuspuolten ottavan huomioon rikosten vakavan luonteen (6 art.). Rangaistusseuraamuksena voi sakon ja vankeusrangaistuksen ohella tulla kysymykseen myös ennallistaminen. Tässä yhteydessä ei ole mahdollista arvioida, täyttääkö rikoslain rangaistussääntely oikeusvertailun näkökulmasta kyseisen vaatimuksen. Yleissopimuksen tarkoittama konfiskaatioseuraamus (7 art.) on jo Suomen oikeudessa käytettävissä (RL 3:16). Sääntely ei näytä kuitenkaan olevan kattava, mutta yleissopimus sallii sopimuspuolen selityksessään osoittavan tietyt rikostilanteet tai tietyt rikoksentekovälineet menettämisseuraamuksen ulkopuolelle. Asiaa voisi olla aiheellista myöhemmin tarkastella kansallisesti erityisenä kehittämiskysymyksenä.
 	Ennallistamisseuraamus (8 art.) on asetettavissa yleissopimuksen alaan kuuluvien ympäristörikosten tehostimena. Yleissopimuksen mukaan sopimuspuoli voi antaa tietyissä tilanteissa tapahtuvaa sääntelyä varten antaa selityksen. Suomessa ennallistamisseuraamus on käytössä hallintopakon alaan kuuluvana keinona (esim. vesilain 21 luvun 3 §), joskus myös riippumatta teon tai laiminlyönnin oikeudenvastaisuudesta (esim. ympäristönsuojelulain 79 §). Ennallistamisseuraamuksen käyttöönotto saattaisi olla perusteltua etenkin törkeissä maaperän ja pohjaveden pilaamistilanteissa, etenkin kun otetaan huomioon, että ennallistamiskustannukset olisivat ankaran vastuun perusteella perittävissä asianomaiselta ympäristövahinkolain 6 §:n nojalla.
	Oikeushenkilön vastuu yleissopimuksessa (9 art.) näyttää olevan sopusoinnussa Suomessa sovellettavan sääntelyn kanssa (RL 48:9, RL 9 luku). Yleissopimus sallii oikeushenkilön vastuun rajoittamisen tietynlaisiin rikoksiin. 
	Yhteisöillä, säätiöillä ja ryhmillä on yleissopimuksen mukaan oikeus osallistua rikosoikeudenkäyntiin, jos sopimuspuoli niin päättää. Suomen osalta asiaa on syytä tarvittaessa tarkastella erikseen.

	Varaumat ovat selostetun mukaan sallittuja tietyin edellytyksin (17 art.). Ne voivat koskea tuottamuksellisia rikoksia, lainkäyttövallan laajentamista eräissä tilanteissa sopimuspuolen kansalaisiin, menettämisseuraamukseen, oikeushenkilön vastuuseen sekä viranomaisyhteistyöhön tiettyjen rikosten osalta. Varaumia koskeva tarkastelu näyttää Suomen osalta voivan olla aiheellinen lähinnä muilta kuin tuottamuksellisia rikoksia ja oikeushenkilön vastuuta koskevilta osin.

	Yhteisön puitepäätös
	Yhteisön neuvoston puitepäätös 27.1.2003 perustuu perustamissopimuksen 34 artiklaan eikä alunperin kaavailtuun ympäristötoimivaltaa koskevaan 175 artiklaan. Tässä yhteydessä ei ole aihetta tarkastella kysymystä toimivallasta enemmälti (aiheesta ks. Hollo, Ympäristöllisten rikosoikeudellisten sanktiojärjestelmien kehittäminen Euroopan yhteisössä; kohti ympäristörikosdirektiiviä, Ympäristöjuridiikka 4/2001 s. 3-6). Tarkasteltavassa mietinnössä on verrattu toisiinsa yleissopimuksen ja puitepäätöksen käsitteistöjä. Kun kysymys on puitepäätöksen tasoisesta säädöksestä, yksityiskohtien enempään täydentävään tarkasteluun ei tässä yhteydessä ole aihetta, kun mahdolliset eroavuudet eivät näytä olevan merkityksellisiä kansallisen täytäntöönpanon kannalta. 
	Olennaista yhteisösääntelyn näkökulmasta on yhteisötason ympäristösäädösten saattaminen kansallisen rikosoikeudellisen sanktiojärjestelmän piiriin (“laiton menettely” 1 artiklassa). Tästä johtuen yhden jäsenvaltion kansalainen olisi saatettavissa vastuuseen toisessa jäsenvaltiossa yhteisöoikeuden vastaisesta menettelystä (ks. myös 8 art.). Tämä voisi koskea esimerkiksi luontodirektiivin ja sen nojalla voimaan saatettavan Natura 2000 -suojeluverkoston asettamia yhteisön alueen kattavia velvoitteita. Tämä seikka voisi vaikuttaa jossain määrin Suomen lainkäyttövaltaa laajentavasti ja vähentäisi samalla mahdollisen varauman käyttöä. Vastaavasti myös mahdollisuus rajoittaa tuottamuksellisten ympäristörikosten rangaistavuutta näyttää olevan yleissopimusta pienempi samasta syystä (puitepäätös 3 art.).

	Yhteisösääntelyn erityisrangaistukset (5 art. 2 kohta) poikkeavat jossain määrin sekä kansallisesta sääntelystä että yleissopimuksesta. Näistä eräät, etenkin toiminnan rikosoikeudellisen perustein määrättävä jatkamiskielto on Suomelle vieras ja kaipaa myös suhteessa perusoikeuksiin erittelyä. Myös oikeushenkilöille määrättävät rangaistukset (7 art.) ovat erikoinen yhdistelmä rangaistuksia ja hallinto-oikeudellisia pakotteita, joiden sopivuutta perinteisiin rangaistuskategorioihin voi olla syytä analysoida.

	Yhteenveto
	Edellä sanotun perusteella ehdotus olisi saatettavissa kansallisesti voimaan, mutta puitepäätöksen erityisten rangaistusseuraamusten käyttöönotossa on otettava huomioon hallinnollisten ja rikosoikeudellisten sanktioiden erilaisuus ja eriperusteisuus.

	Helsingissä 30.4.2004

	Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura

	Erkki J. Hollo
	Puheenjohtaja