Päiväys
Datum	
Dnro
Dnr	
	30.4.2004	SYKE-2004-J-66-J5

	Oikeusministeriö	
		
Viite
Hänvisning 
	 	OM 30/41/2003
OM034:00/2003	

Asia
Ärende
	 	Lausuntopyyntö ympäristörikostyöryhmän mietinnöstä

	

Suomen ympäristökeskus on tutustunut asiakohdassa mainittuihin lainsäädäntömuutosehdotuksiin ja toteaa niistä lausuntonaan seuraavaa. SYKE pitää tärkeänä, että Suomi hyväksyy Euroopan neuvoston yleissopimuksen ympäristön suojelemisesta rikosoikeudellisin keinoin, panee kansallisesti täytäntöön Euroopan unionin ympäristörikospuitepäätöksen ja tekee tätä varten tarvittavat muutokset kansalliseen lainsäädäntöön.  

Rikoslain 48 luvun 5 §:ään ehdotetut täsmennykset CITES-asetuksen vastaisen menettelyn rangaistavuudesta luonnonsuojelurikoksena sekä ko. asetuksen edellyttämät teonkuvauksen täsmennykset ovat asianmukaisia ja selkeyttävät säännöksen soveltamista. Jäterikoksia koskeva sääntely on näkemyksemme mukaan nykyisellään riittävän kattava eikä edellytä muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. Nykyisin käytössä olevat hallinnolliset seuraamukset ja muut toimenpiteet kattavat riittävässä määrin myös tuottamukselliset teot.

Rikoslain 48 luvun 1 §:n tarkoittaman ympäristön pilaamisen kytkeminen ympäristönsuojelulain mukaiseen sanamuotoon ja määritelmään on asiallinen ja selkeyttää edelleen eri lakien käsitteistöä ja yhteensovittamista.

Ympäristöviranomaisten suorittaman ympäristönsuojelulain mukaisen valvonnan lähtökohdat on kirjattu ympäristönsuojelulain tavoitteisiin (YSL 1 §). Sen mukaan tavoitteena on mm. ehkäistä ympäristön pilaantumista sekä poistaa ja vähentää pilaantumisesta aiheutuvia vahinkoja. Laillisuusvalvonnalla tarkoitetaan lakien, valtioneuvoston tai ympäristöministeriön päätösten ja asetusten sekä niihin perustuvien ympäristölupien ja ilmoitusten valvontaa. Myös yleisen edun valvonta kuuluu ympäristönsuojelulain valvonnasta vastaavien viranomaisten tehtäviin. Tällä tarkoitetaan mm. valvontaviranomaisten velvollisuutta valvoa kansalaisten ja luonnon intressejä.

Ympäristönsuojelulain 94 § mukaan valvontaviranomaisen tulee tehdä ilmoitus 116 §:ssä tarkoitetusta teosta tai laiminlyönnistä poliisille esitutkintaa varten. Ilmoitus saadaan kuitenkin jättää tekemättä, jos tekoa on pidettävä olosuhteet huomioon ottaen vähäisenä eikä yleisen edun ole katsottava vaativan syytteen nostamista. Ympäristönsuojelulaki ja vesilaki edellyttävät, että rikostapauksissa poliisi suorittaa esitutkinnan, mikäli kynnys rikosepäilystä ylittyy.  

Ympäristörikostyöryhmän mietinnössä todetaan, että ympäristönsuojelulain 94 §:ään kirjattu ”yleisen edun käsite on moniselitteinen ja sen sisältö ja käyttötarkoitus vaihtelevat asiayhteydestä riippuen. Ympäristölainsäädännössä yleisellä edulla on useita, joskus toistensa kanssa jopa osittain vastakkaisiakin merkityssisältöjä.” Tämä pitää myös SYKEn havaintojen mukaan paikkansa. Vesilain 21 luvun 2 §:ssä, metsälain 22 §:ssä, maa-aineslain 18 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennuslain 186 §:ssä käytetään samoin yleisen edun käsitettä ilmoitusharkinnasta säädettäessä. Lakiin kirjattu harkintavalta ilmoituksen tekemiseksi on SYKEn näkemyksen mukaan epäselvä ja sanamuodoltaan vanhentunut viitatessaan harkintaan syytteen nostamisen tarpeesta. Tulkinnanvaraisuus on johtanut valvontaviranomaisen ilmoittamiskynnyksen kannalta liian laajaan harkintavaltaan ja käytännössä siihen, että vain jäävuoren huippu rikkomustapauksista tulee poliisin tietoon. Valvontaviranomaisen harkintaan ei myöskään kuulu vaatiiko yleinen etu syytteen nostamista vaan tämä kuuluu syyttäjän harkintavaltaan. Tästä näkökulmasta katsottuna mietinnössä esitetty ehdotus poistaa yleisen edun harkinta on SYKEn mukaan perusteltu ja toivottava. Ruotsissa ilmoittavan viranomaisen harkintavalta ilmoituksen tekemiseksi on poistettu kokonaan, joten siellä rikkomustilanteet edellyttävät valvontaviranomaiselta ilmoittamista poliisille tapauksesta riippumatta. Myös säännösten yhdenmukaistaminen on perusteltua siltä osin, kun valvontaviranomaisen ilmoitus tehtäisiin kaikkien edellä lueteltujen lakien mukaan esitutkinnan suorittamista varten poliisille eikä syyttäjälle kuten vielä metsälaissa ja maa-aineslaissa säädetään.

Ympäristörikostyöryhmän mietinnössä esitettyyn muutosehdotukseen sisältyy kuitenkin SYKEn näkemyksen mukaan tiettyjä ongelmia. Uudeksi sanamuodoksi on ehdotettu: Ilmoitus saadaan kuitenkin jättää tekemättä, jos tekoa (tai laiminlyöntiä) on pidettävä olosuhteet huomioon ottaen vähäisenä. Ehdotetusta vesilain muutoksesta puuttuu ensinnäkin viittaus laiminlyöntiin kokonaan. Tämä ei ole yhdenmukainen muiden yhtaikaisesti muutettavien säännösten kanssa.Voidaan myös kysyä, mitä ”olosuhteet” kulloisessakin tapauksessa tarkoittavat. Lain tarkoittamiin ”olosuhteisiin” voidaan tulkita sisältyvän olosuhteet ympäristössä, joissa rikkomuksen vaikutukset ympäristölle tai terveydelle ilmenevät. Toisaalta ”olosuhteet” voivat myös tarkoittaa asioita, joka liittyvät tekijän syyllisyyskysymykseen. Voidaan esim. tutkia onko toiminnanharjoittaja ollut tietyissä toimintaan liittyvissä olosuhteissa riittävän huolellinen pilaamisvaikutuksen syntyessä. 

Edellä esitettyyn viitaten, syyllisyyskysymyksen arviointi kuuluu SYKEn näkemyksen mukaan kuitenkin viimekädessä poliisin tehtäviin, vaikka valvontaviranomainen joutuu ilmoittamista harkitessaan jonkin verran arvioimaan toiminnanharjoittajan tahallisuutta tai tuottamusvastuuta. Tehtävien selkeämpi erottelu myös tässä yhteydessä olisi perusteltua siksi, että poliisilla on riittävät valtuudet tutkia tekijän syyllisyyttä, kun taas valvontaviranomaisella ei ole riittäviä valtuuksia oikeudessa pitävien perustelujen löytämiseksi. 

SYKE katsoo, että koska ympäristörikoksen rangaistavuus edellyttää yhtaikaisesti sekä vaaran aiheutumista ympäristölle tai terveydelle että syyllisyyden käsillä oloa, tulisi lain edellyttämä valvontaviranomaisen harkinta kohdistua näistä ensisijaisesti teon ympäristö- ja terveysvaikutusten arviointiin. Lisäksi tulisi huomioida, että valvontaviranomaisen lainmukaisiin tehtäviin kuuluvat toiminnanharjoittamisen lain- ja luvanmukaisuuden arviointi.

Ympäristörikostyöryhmän mietinnössä on yleisen edun pohdinta haluttu poistaa kokonaan ilmoittavan viranomaisen harkinnasta. Ratkaisu saattaisi näennäisesti helpottaa valvontaviranomaisen harkintaa ja lisätä ilmoitusten määriä. Tulisi kuitenkin muistaa, että ympäristölainsäädäntöön kuuluvat sisäänrakennettuina kysymykset monista yhtaikaisista eduista ja intresseistä. Näin toteutettuna ilmoitusmäärät saattaisivat kyllä lisääntyä, mutta harkinta yleisen edun toteutumisesta siirtyisi poliisin tai syyttäjän tehtäväksi. Ympäristöviranomaisella on oletettavasti paras tämän hetkinen asiantuntemus sekä ympäristön tilasta että eri tahojen intresseistä luvanvaraisten toimintojen osalta. Näitä kysymyksiä kun joudutaan asettamaan lupaehtoja asetettaessa. 

SYKE ehdottaa, että poistamisen sijaan pohdittaisiin tarkemmin mitä yleinen etu yleisessä tapauksessa tarkoittaa ja määriteltäisiin lain sanamuoto sen mukaisesti. Esimerkkinä voidaan mainita, että lainsäätäjä lienee tarkoittanut ympäristölakeja säätäessään ilman lupaa toimimisen tai lupaehtojen rikkomisen loukkaavan yleistä etua vaikkei varsinaisia ympäristö- tai terveysvaikutuksia seuraisikaan. Kansalaisten tulisi voida luottaa lupaehdoin rajoitetun toiminnan todella tapahtuvan sille asetetuissa rajoissa. Mikäli näin ei tapahdu, viranomaiset voivat asettaa rikkomuksen johdosta erilaisia sanktioita. 

SYKE ehdottaa, että lain sisältöä pohditaan edellä esitetyn valossa ja lain sanamuotoa täsmennetään, jolloin lain sanamuoto voisi olla: ”Ilmoitus saadaan kuitenkin jättää tekemättä, jos rikkomusta on ympäristölle tai terveydelle aiheutettuun vaaraan nähden pidettävä vähäisenä tai tahallisuuden ja tuottamuksen mahdollisuus on poissuljettu eikä teon ilmoittamatta jättäminen ole omiaan vähentämään lain tai ympäristölainsäädännön noudattamista yleensä.” 

Edellä esitetty sanamuoto edellyttää, että valvontaviranomainen on selvittänyt ympäristö- ja terveysvaaran mahdollisuuden ja varmistanut, että kyseessä on tahallisen tai tuottamuksellisen teon sijaan puhdas onnettomuus. Mikäli toinen näistä ehdoista ei täyttyisi, tulisi poliisille tehdä ilmoitus. Ilmoittajan tulisi lisäksi ottaa huomioon myös puhtaissa luparikkomustapauksissa se, onko ilmoittamatta jättämisellä mahdollisesti negatiivisia vaikutuksia lainsäädännön noudattamiseen ja lainkuuliaisuuteen yleensä. Mikäli ilmoittamatta jättäminen voisi johtaa myöhemmin uusiin tai uudenlaisiin lain- tai lupamääräysten rikkomuksiin, tulisi tällaisissakin tapauksissa tehdä ilmoitus.

Lainsäädännön muuttaminen lisäisi todennäköisesti ilmoitusmääriä jonkin verran. Ilmoitusmäärien lisääntyminen olisi valvontaviranomaisten ilmoitusaktiivisuus nykyisellään huomioon ottaen sekä positiivinen että toivottava ilmiö. Enin osa ilmoituksista tulee nykyisellään kansalaisilta, mikä ei ole yleisesti luottamusta herättävä järjestelmän toimivuutta kohtaan (Suomen kansallisen ympäristörikosseurantatyöryhmän vuosiraportti vuoden 2002 ympäristörikoksista Suomessa). 

Tämän hetkinen olettamus on, että ympäristörikoksista osa on ns. piilorikollisuutta eli sellaisia, jotka jäävät poliisille ilmoittamatta. Sensijaan tilastotietoa siitä, paljonko piilorikollisuutta ympäristörikoksissa tällä hetkellä on, ei ole saatavilla. Tärkeää olisi saada nämä nykyisin piiloon jäävät teot kirjattua poliisin tilastoon. Vaikka ilmoitusten määrä saattaisi lainmuutoksen toteutuessa jonkin verran lisääntyä ja se merkitsisi lisätyötä poliisille mm. ilmoitusten kirjaamisena, on kuitenkin oletettavaa, ettei tutkintaan ja syytteeseen menevien rikosten määrä tulisi kuitenkaan lisääntymään yhtä merkittävästi kuin ilmoitusten määrä.

Osastonjohtajan sijainen 		Guy Söderman

Tutkija 		 	Jaana Pennanen

Tiedoksi: YM, SYKE/AO, TO, TK