Oikeusministeriölle

LAUSUNTO HOLHOUSLAINSÄÄDÄNNÖN TARKISTAMISTYÖRYHMÄN MIETINNÖSTÄ

Oikeusministeriö on pyytänyt Pielisen-Karjalan maistraatilta lausuntoa holhouslainsäädännön tarkistamistyöryhmän mietinnöstä (Työryhmämietintö 2004:13).

Pielisen-Karjalan maistraatti esittää kunnioittavasti lausuntonaan seuraavaa:

MIETINNÖSTÄ KOKONAISUUTENA

Mietinnössä esitetyt lainmuutokset holhouslakiin sekä uusi laki edunvalvontavaltuutuksesta ovat  tervetulleita uudistuksia. Pielisen-Karjalan maistraatti puoltaa esitettyjä uudistuksia lukuun ottamatta lausunnossa esiin tuotavia yksittäisiä seikkoja ja ehdotuksia.     

EDUNVALVONTAVALTUUTUSTA SÄÄTELEVÄSTÄ LAISTA

Edunvalvontavaltuutus on tarpeellinen lisä lainsäädäntöömme. Ehdotetussa muodossa edunvalvontavaltuutus antaa yksityishenkilölle hyvät edellytykset päättää asioittensa hoidosta siltä varalta, ettei hän itse siihen myöhemmin kykene. Valtuutus tulee antaa määrämuodossa, mutta sen sisällöstä valtuuttaja saa melko vapaasti itse päättää. Samalla laki antaa viranomaisvalvonnan muodossa turvaa valtuutuksen antaville henkilöille sitä vastaan, ettei valtuutettu käyttäisikään saamaansa valtuutusta valtuuttajan edun mukaisesti. Maistraateille ehdotus antaa vastuun valtuutuksen antaneen henkilön oikeusturvasta.  

Tasapainottelu edellä mainittujen kahden päätavoitteen välillä ilmenee monissa lain  yksityiskohdissa ja eräissä kohdin ehdotettu sääntely tai säätelyn puuttuminen vaikuttaa ennalta arvioiden ongelmalliselta.

1.	2 § ja 20 §: Valtuutuksen sisältö sekä maistraatin vahvistamispäätös

Valtuutetulle annetaan lakiehdotuksessa vapaus antaa valtuutus haluamansa sisältöisenä. Lakiehdotuksen 2 § asettaa kuitenkin rajat sille, missä asioissa valtuutettu voidaan ylipäänsä oikeuttaa edustamaan valtuutettua. Muutoin ei valtuutusasiakirjan sisältöä ole rajoitettu. Viranomaisen vahvistamispäätös saattaa valtuutuksen voimaan edunvalvontavaltuutuksena, mistä ajankohdasta alkaa valtuutetun toimivalta ja maistraatin valvontaa koskevat velvollisuudet.

Maistraatilla ei ole oikeutta valtuutusta vahvistaessaan oikeutta eikä velvollisuutta antaa merkitystä tai ottaa kantaa valtuutuksen sisältöön, vaan valtuutuksen mahdollisia ehtoja tai valtuutetulle annettuja ohjeita koskevat tulkintavaikeudet ja niistä aiheutuvat riidat kuuluvat yksityisoikeudellisina asioina vain käräjäoikeuden toimivaltaan. 

Lain perustelujen mukaan viranomaisen on vahvistettava valtuutus sellaisenaan, jos lain 22 §:n 1 ja 2 momentin ehdot täyttyvät. Valtuutuksen sisällöllä on merkitystä vain sen suhteen pidetäänkö vahvistamatta jäänyttä valtuutusta lain 1 §:n mukaisena edunvalvontavaltuutuksena vai oikeustoimilain 2 luvussa säädeltynä valtuutuksena. 

Ongelmallisena on pidettävä sitä, ettei maistraatilla ole mitään keinoja reagoida valtuutuksiin, joiden se havaitsee olevan sisällöltään ja oikeudelliselta merkitykseltään tulkinnanvaraisia, valtuutetun kannalta kohtuuttomia tai sisältää hyvän tavan vastaisia ehtoja. Mainituissa suhteessa hankalat valtuutukset saattavat aiheuttaa maistraatin suorittaman viranomaisvalvonnan sekä valtuutetun oman toiminnan kannalta suuria käytännöllisiä vaikeuksia. 
 
    Maistraateille ei kuitenkaan tule antaa toimivaltaa tulkita vahvistettavaksi tulevien   
valtuutusten oikeudellista merkitystä tai kohtuullisuutta valtuutetun kannalta . 

Asiaa auttaisi, jos laki antaisi maistraateille oikeuden ja/tai velvollisuuden siirtää  mainituissa suhteissa hankalat valtuutukset ennen vahvistamista käräjäoikeudelle, jolla olisi laissa säädettävä velvollisuus ottaa kantaa valtuutuksen hyväksyttävyyteen esim. edellä manituissa suhteissa. Vaihtoehtoisesti maistraateille voitaisiin säätää mahdollisuus tehdä käräjäoikeudelle hakemus, jossa sopivilta osin pyydetään käräjäoikeutta ottamaan kantaa valtuutuksen tai sen tiettyjen ehtojen hyväksyttävyyteen tai tulkita valtuutuksen ehtojen sisältöä. 

Tällainen mahdollisuus antaisi hyvät mahdollisuudet siihen, ettei kohtuuttomia, hyvän tavan vastaisia tai tulkinnaltaan hankalia valtuutuksia tulisi lainkaan vahvistettavaksi. Tämä parantaisi olennaisesti edunvalvontavaltuutukset tasoa, ehkäisisi ennalta oikeusriitoja ja helpottaisi maistraatin valvontaa. 

Hyvinä puolina edellä mainitussa käräjäoikeuteen siirtämisessä olisi myös se, että valtuutettu saisi ennakkotiedon siitä, mitä valtuutuksen tulkinnanvaraiset ehdot tarkoittavat. Tämä palvelisi myös valtuuttajan etua helpottaessaan valtuutetun toimintaa sekä viranomaisen valvontaa.

Maistraateilla tulisi olla toimivalta harkita, milloin siirto/hakemus on tarpeen ja valtuutetulla voisi olla vahvistamista hakiessaan mahdollisuus tehdä vastaava pyyntö.   

2.	17 § ja 31 §. Oletukset valtuuttajan tahdosta suhteessa viranomaisvalvontaan

Keskeinen asia edunvalvontavaltuutuksessa valtuutettuun henkilöön kohdistuvan viranomaisvalvonnan suhteen on lain 17 ja 31 §:issä säädetyillä oletuksilla siitä, miten valvonta tulee järjestää, jos valtuuttaja ei ole ottanut asian suhteen valtuutuksessaan kantaa.

Mietinnössä otettu kanta näyttää oikeansuuntaiselta. Valtuutetun tekemiä oikeustoimia ei ole asetettu luvanvaraisiksi eikä valtuutetulla ole lähtökohtaisesti velvollisuutta vuositilin tekemiseen.

Tämä valinta toteuttaa hyvin mietinnössä painotettua tavoitetta kehittää edunvalvontaa keveämpiä muotoja huolehtia sellaisten henkilöiden taloudellisista eduista, jotka eivät itse siihen enää kykene. Toisaalta tehty valinta ei kaikin osin pysty tyydyttämään kyseisten henkilöiden oikeusturvaa heidän etunsa vastaisten oikeustoimien valvonnassa. 

Ehdotuksessa laiksi edunvalvontavaltuutuksesta annetaan sinänsä maistraatille tehokkaita välineitä toteuttaa yksittäistapauksissa viranomaisen valvontatehtävää, koska tarvittaessa voidaan valtuutettua pyytää tekemään tili toiminnastaan sekä velvoittaa häntä antamaan tehtäväänsä koskevat tarpeelliset tiedot, asiakirjat ja tositteet. 

Aktiivista valtuutetun valvontaa ei  kuitenkaan normaalitapauksessa tultane juurikaan suorittamaan sen jälkeen kun valtuutettu on toimittanut maistraatille omaisuusluettelon. Ennalta arvioiden maistraatit tullevat suorittamaan valvontaa lähinnä silloin, kun jokin taho ottaa maistraattiin asian johdosta yhteyttä. 

Tästä oletuksesta lähtien holhoustilien suhteen ehdotettu säätely vaikuttaa oikealta. Maistraatilla olisi oikeus, kun syytä on, pyytää haluamassaan laajuudessa valtuutettua tekemään toimestaan tilin. Luvanvaraisten oikeustoimien suhteen asia on toisin. Maistraatti ei voi vaatia, vaikka syytä olisi, että valtuutetun tulee hakea tekemilleen oikeustoimille tai joillekin niistä maistraatin lupa. Valvonta tulisi olemaan puhtaasti jälkikontrollia. Ehdotetussa muodossa laki mahdollistaa sen, että maistraatti voi vaatia valtuutettua antamaan tili toimestaan vuosittain, jolloin myös tehdyt oikeustoimet voidaan selvittää. Tämä ei välttämättä tarpeeksi tehokkaasti ehkäise haitallisia oikeustoimia.

Oikeustoimien luvanvaraisuudesta tulee olla yksiselitteiset ja selvät säännökset. Holhoustilivelvollisuuden suhteen riittää sen sijaan merkintä Maisa –järjestelmään. Oikeustoimien luvanvaraisuudesta merkintä on epäilemättä tehtävä holhousrekisteriin, koska myös edunvalvontavaltuutusten osalta tulee olla jo rekisteristä todettavissa, tarvitseeko valtuutettu oikeustoimilleen lupia. Tämä edellyttää holhousrekisteriin merkintää siitä, mitkä oikeustoimet ovat edunvalvontavaltuutuksessa määrätty luvanvaraisiksi. Samoin meneteltäisiin, jos maistraatti itse voisi antaa lain nojalla valtuutetulle velvoitteita hakea oikeustoimille maistraatin lupa. 

Edellä selostettuun viitaten voidaan todeta, ettei maistraatille laissa annettava oikeus aiheuttaisi käytännössä mitään erityisongelmia tai lisäjärjestelyjä oikeustointen luvanvaraisuuden julkiselle luotettavuudelle. Siksi ehdotetaan maistraatille oikeutta velvoittaa valtuutettua hakemaan tietyille oikeustoimille maistraatin lupa. Tämä olisi yhtenäisessä linjassa laissa jo olevien muussa suhteessa tehokkaiden valvontamahdollisuuksien kanssa. Jos on pelättävissä, että valvonnasta tulisi liian tiukkaa, sitä voitaisiin lieventää liittämällä lakiin edellytyksiä sille, milloin ja mitä oikeustoimia maistraatti voisi määrätä luvanvaraisiksi
3.	19 §. Valtuutuksessa nimetty valtuutetun sijainen 

Ehdotuksen mukaan maistraatin ja käräjäoikeuden tulee tarvittaessa määrätä valtuutetulle sijainen, kun valtuutettu on esteellinen tai estynyt tehtäväänsä hoitamasta. Säännös vastaa pääosin holhoustoimilain vastaavaa säännöstä. Valtuutetulle ei kuitenkaan tarvitse eikä edes voida sijaista määrätä, jos valtuutettu on valtakirjassaan nimennyt sijaisen. 

Ratkaisu ei vaikuta onnistuneelta. Sinänsä on hyvä, että mahdollisuus nimetä sijainen annetaan valtuuttajalle itselleen, jos hän niin haluaa. Ehdotettu sääntely ei kuitenkaan ole linjassa sen kanssa, että itse valtuutetun hyväksyminen on jätetty maistraatin vahvistamispäätöksen yhteydessä harkittavaksi. On todettava, että myös sijainen on oikeutettu usein tekemään sellaisia taloudellisia ratkaisuja, jotka ovat päämiehen hyvinvoinnin kannalta erityisen merkittäviä. Maistraatille tulisi jättää yhtäläisesti mahdollisuus karsia pois sellaiset valtuutetun sijaiset, jotka eivät selvästikään ole tehtäväänsä sopivia. 

Mainitusta syystä tulisi säätää, että sijaisen toimivalta edellyttää aina maistraatin tai käräjäoikeuden päätöstä. On selvää, että määräystä annettaessa tulisi lähtökohtaisesti antaa pääpaino valtuuttajan valtakirjassaan tekemälle valinnalle. Säädös olisi hyvä jo senkin vuoksi, että joskus valtakirjan määräykset ovat tulkinnanvaraisia tai valtakirjan antamisen jälkeen on ilmennyt seikkoja, jotka olisivat todennäköisesti voineet muuttaa valtuuttajan tahtoa.  

Nyt säädöstekstissä maistraatin toimivalta on rajattu vain määräyksiin, jotka vastaavat valtuutetun tekemää hakemusta, mikä vastaa holhoustoimilain vastaavaa säännöstä. Jos valtuuttajan antamassa valtakirjassa ja valtuutetun hakemuksessa ehdotettaisiin eri henkilöitä sijaiseksi, lienee toimivalta määräyksen antamiseen luontevinta antaa vain käräjäoikeudelle.   

4.  20 §. Valtuutetun palkkio

Maistraateissa on edunvalvojan valvonta osoittautunut hankalaksi erityisesti palkkioiden valvonnan osalta. Liikaa perittyjen palkkioiden osalta on jouduttu miettimään edunvalvojan vaihtamista liiallisten palkkioiden vuoksi taikka määräämään päämiehelle toinen edunvalvoja, jolla olisi toimivalta sopia asiasta päämiehen puolesta ja saattaa kiista tarvittaessa käräjäoikeuden ratkaistavaksi.  

Edunvalvontavaltuutuksessa näyttäisi esiintyvän samanlaatuinen ongelma, vaikka sääntely on sikäli erilaista, ettei palkkion määristä ole ministeriön antamaa yksityiskohtaista ohjetta. Ehdotetussa laissa palkkio määräytyisi samoin kuin kauppakaaren vastaavassa säännöksessä.

Valtuutettu voi käytännössä itse määrätä palkkionsa eikä yksityisoikeudellisen   sopimuksen toinen osapuoli useimmiten voi valvoa etuaan. Maistraatti on valtuuttajan lisäksi ainoa taho, joka voi edes vaatia selvitystä perityn palkkion määrästä ja siten valvoa sen kohtuullisuutta.

Maistraatti voisi esittää valtuutetulle pyynnön kohtuullistaa palkkiotaan, mutta valtuutetun kieltäytyessä ainoa tehokas keino olisi hakea edunvalvojan määräämistä käräjäoikeudelta, jolloin edunvalvontavaltuutus kumoutuisi ja edunvalvoja voisi jälkikäteen ryhtyä perimään kohtuuttomasti perityt palkkiot ja tarvittaessa saattaa kiista riita-asiana käräjäoikeuteen. 

Sekä edunvalvojien että valtuutettujen suhteen maistraatin keinot valvoa palkkioiden suuruutta ovat liian hankalia ja useimmiten itse asian kannalta ylimitoitettu keinoja ratkaista tapauksia, joissa palkkion perinyt edunvalvoja tai valtuutettu kieltäytyy kohtuullistamasta palkkiota. Yksinkertaisinta olisi, jos maistraatilla olisi mahdollisuus edunvalvonta-asioissa itse vahvistaa palkkioiden suuruus ja tästä päätöksestä olisi asianosaisilla mahdollisuus valittaa. Edunvalvontavaltuutettujen suhteen maistraateille tulisi antaa mahdollisuus tarvittaessa antaa palkkiota koskevia sitovia ja valituskelpoisia ratkaisuja      

5.	31 § Päätöstili

Säännökset valtuutetun velvollisuudesta päätöstilin ja vuositilin antamiseen sekä velvollisuudesta pitää toimistaan kirjaa vaikuttavat oikeilta. Se seikka, ettei päätöstiliä voida velvoittaa antamaan maistraatille, olisi hyvä ilmetä suoraan lakitekstistä eikä vain lain perusteluista. 

	HOLHOUSTOIMILAKIIN EHDOTETUISTA MUUTOKSISTA

Holhoustoimilakiin ehdotetut muutokset vaikuttavat harkituilta ja perustelluilta. Erityisesti maistraatin toimivaltaa, muutoksenhakua ja päätösten noudattamista koskevat uudistukset ovat ehdottaman kannatettavia. Joitakin muutoksia tehtyyn esitykseen kuitenkin ehdotetaan.

1.	32 §. Edunvalvojan esteellisyys    

Ehdotus edunvalvojan esteellisyyttä koskevan 32 §:n muuttamisesta vaikuttaa hyvältä. Jako suppeaan ja laajaan piiriin on perusteltu. Pieneen yksityiskohtaan on kuitenkin kiinnitettävä huomiota, sillä suppeaa piiriä on tarkoitus soveltaa lain sanamuodon mukaan vain ”alaikäisen lapsensa huoltajana olevaan vanhempaan”. Huoltajina perheissä toimii myös sellaisia henkilöitä, jotka eivät ole omien lastensa vanhempia, mutta joiden tunnesiteet lapsiin voidaan rinnastetaan lasten omien vanhempien tunnesiteisiin. Tuntuisi luontevalta soveltaa suppean piirin esteellisyyttä myös näihin huoltajiin. Seikkaan tulisi, suuntaan tai toiseen, kiinnittää huomiota ainakin lain perusteluissa.

2.	73 §. Edunvalvontaan määrättävän kuuleminen käräjäoikeudessa

Ehdotus kuulemisvelvollisuuden lieventämisestä on perusteltua. Lain perusteluissa on osuvasti kerrottu, millaisissa tilanteissa kuultavan oikeusturva ei edellytä edunvalvojan määräämistä oikeudenkäyntiä varten, kun edunvalvoja määrättäisiin oikeudenkäyntiä koskevan tiedoksiannon asiamukaisen toimittamisen vuoksi. Ehdotus on erityisen hyvin perusteltu myös siltä osin, kun on tuotu esiin, ettei kuulemisesta voida ehdotuksen mukaan luopua vain sillä perusteella, ettei päämieheltä itseltään voida saada asiaa koskevia tietoja, vaan ratkaisevaksi seikaksi on nostettava päämiehen oikeusturva. 

Ehdotusta voi annetussa muodossa kritisoida vain siltä, ettei se ole omiaan takaamaan yhtenäistä käytäntöä käräjäoikeuksissa, koska kuultavan oikeusturvaa voidaan arvioida kovin eri tavalla. Vaarana on, että joissakin käräjäoikeuksissa säädöstä tulkitaan konemaisesti, kun tiedoksiantoja ei saada toimitettua tavanomaiseen tapaan eivätkä lain perusteluissa esittämät näkökohdat peruslain noudattamisesta käytännössä toteudu. Täsmennys lakiin siitä, mitä kuultavan oikeusturva vähintään edellyttää voisi parantaa perusteluissa esitettyjen tavoitteiden toteutumista.

3.	Holhousviranomaisen tarkastustoimenpiteen valituskelpoisuus

Valitettavana on pidettävä sitä, että mietinnössä ei ehdoteta lakiin säännöstä, joka korjaisi epätietoisuuden maistraatin tarkastustoimenpiteen valituskelpoisuudesta. Mietinnössä esitettyyn näkemykseen siitä, että korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön ratkaisulla (KHO 2004:44) oikeustila olisi siten selkiytynyt, ettei tarvetta lain muuttamiseen olisi, ei maistraateissa voida yhtyä. Lopputulokseltaan toiseen suuntaan meneviä hallinto-oikeuden ratkaisuja on saatu KHO:n ratkaisun jälkeen. Ratkaisut koskevat kuitenkin jonkin verran eri asioita. Maistraatteja edelleen hämmentävässä tilanteessa on erinomaisen suuri käytännön tarve saada lainsäätäjän ratkaisu joko lain täsmentämisen tai selkeän muuttamisen muodossa. 

Jos tarkastustoimenpiteet kokonaan tai tarkoituksenmukaisilta osin (esim. palkkioiden suhteen) määrätään valituskelpoisiksi, helpottaisi se suuresti holhousviranomaisen tehtävien hoitoa ja palvelisi myös edunvalvojien oikeusturvaa.

PIELISEN-KARJALAN MAISTRAATTI

Pekka Vainikka
henkikirjoittaja