TURUN HALLINTO-OIKEUS		LAUSUNTO
PL 32, Sairashuoneenkatu 2-4
20101 TURKU
Puhelin 0103642400, Faksi 0103642400		13.12.2004		H 00138/04
Sähköposti turku.hao@om.fi

Oikeusministeriölle

Viite: oikeusministeriön lausuntopyyntö 15.10.2004 nrot OM 31/41/2003 ja OM028:00/2003

HOLHOUSLAINSÄÄDÄNNÖN TARKISTAMINEN

	Turun hallinto-oikeus esittää pyydettynä lausuntonaan holhouslainsäädännön tarkistamistyöryhmän mietinnöstä kunnioittavasti:

	Työryhmä ehdottaa edunvalvontavaltuutusta koskevan lainsäädännön säätämistä. Työryhmän tämän pääehdotuksen osalta hallinto-oikeudella ei ole huomauttamista. Järjestelmä  on hyvin perusteltavissa huomioon ottaen väestön ikärakenteen odotettavissa oleva muutos ja varallisuustason kasvu.

	Työryhmän esitys sisältää lisäksi muutoksenhakujärjestelmään liittyviä muutoksia sekä uuteen edunvalvontavaltuutusjärjestelmään että holhoustoimesta annetun lain mukaiseen vanhaan edunvalvontajärjestelmään. Hallinto-oikeus keskittyy tässä lausunnossaan noiden, myös hallintolainkäyttöä koskettavien ehdotusten arviointiin. 

	Mietinnössä ehdotetaan  holhoustointa ja edunvalvontavaltuutusta koskevan päätöksenteon siirtämistä entistä laajemmin käräjäoikeuksilta holhousviranomaisille eli tuomioistuimen asemesta hallintoviranomaiselle. Tältä osin hallinto-oikeudella ei ole muutosesityksestä huomautettavaa. Esitys noudattaa yleistavoitetta siirtää tuomioistuinlaitokselta hallintoviranomaisten päätettäväksi asioita, joissa keskeisintä ei ole oikeusriitojen ratkaiseminen.

	Samassa yhteydessä ehdotetaan toisaalta muutoksenhakua hallintoviranomaisten päätöksistä siirrettäväksi voimassaolevasta oikeustilasta poiketen hallinto-oikeuksista yleisten tuomioistuinten eli käräjäoikeuksien suuntaan luomalla muutoksenhakukeinoksi holhousviranomaisten hallintopäätöksiin eräiltä osin uudentyyppinen hakemusasioihin rinnastettava ratkaisupyyntöinstituutti. Sekä holhoustoimesta annettuun lakiin että lakiin edunvalvontavaltuutuksesta ehdotetaan otsikon  “Muutoksenhaku” alla säädettäväksi valituskielto holhousviranomaisen päätökseen, joka koskee edunvalvojan määräämistä, edunvalvojan tehtävän muuttamista, edunvalvojan vapauttamista tehtävästään tai edunvalvojan tehtävän määräämistä lakkaamaan.

	Muutoksenhakua vastaavaksi oikeuskeinoksi esitetään käräjäoikeudelle tehtävää ratkaisupyyntöä. Luonteeltaan ratkaisupyyntö ei mietinnön mukaan olisi muutoksenhakua vaan hallintoasiana viranomaisessa  vireille pannun asian  käsittelyn jatkamista hakemusasiana tuomioistuimessa.

	Uudistusehdotusta on mietinnössä perusteltu sillä, että näin kyetään turvaamaan yhtenäisen oikeuskäytännön muodostuminen, keskittämään edunvalvojan määräämistä koskevien asioiden tuomioistuinkäsittely yleisiin tuomioistuimiin ja tehostamaan oikaisumenettelyä siirtymällä yhteen oikaisukeinoon.
	
	Esitetyt perustelut uudistukselle ovat osittain oikeita. Toisaalta mahdolliset epäkohdat nykyisessä järjestelmässä, joista mietinnössä ei sinänsä esitetä minkäänlaista tarkempaa selvitystä, johtuvat itse järjestelmään tietoisesti rakennetusta kaksijakoisuudesta. Päättäminen edunvalvonnasta on jaettu rinnakkaisille toimijoille eli sekä hallintoviranomaisille että yleisille tuomioistuimille. 

	Ehdotettuun ratkaisupyyntöjärjestelmään liittyy hallinto-oikeuden käsityksen  mukaan kuitenkin sekä periaatteellisia että  käytännöllisiä ongelmia.

	Oikeus saada asiansa käsitellyksi riippumattomassa tuomioistuimessa on perustuslaissa turvattu perusoikeus. Tuomiovalta on perustuslaissa jaettu yleisille tuomioistuimille ja yleisille hallintotuomioistuimille. Hallintoviranomaisten päätöksistä on muutoksenhakumahdollisuus hallintotuomioistuimiin. Yleinen oikeus hakea muutosta hallintoviranomaisten päätöksiin on keskeinen hallinnon lainalaisuutta ja yksilön oikeusturvaa suojaava säännös.

	Periaatteelliselta kannalta valituskiellon säätäminen holhousviranomaisen  hallintoviranomaisena tekemiin  yksilön - sekä edunvalvonnan kohteena olevan että edunvalvojan - oikeusasemaan keskeisesti vaikuttaviin päätöksiin on yleisen muutoksenhakuoikeuden näkökulmasta ongelmallinen. Se on myös vastoin yleistä pyrkimystä   linjakkaasta, yksinkertaisesta ja ennustettavasta oikeusturvajärjestelmästä.  Uuden ratkaisupyyntöinstituutin luominen välivaiheeksi ennen varsinaista, ehdotuksen mukaan hovioikeuteen ohjattua  muutoksenhakua monimutkaistaa entisestään edunvalvontaan liittyvää oikeusturvamenettelyä. Esitetty uudistus on myös omiaan  hämärtämään  kansalaisten  käsitystä tuomioistuinlaitoksen  johdonmukaisesta rakenteesta ja toiminnasta.

	Erityisen ongelman edunvalvontaan liittyvissä asioissa muodostavat edunvalvojan oikeus palkkioon ja kulukorvauksiin. Mietinnön mukaan käytännössä suuri osa holhousviranomaisten edunvalvonnan valvontaviranomaisena  esittämistä huomautuksista kohdentuu juuri edunvalvojan palkkioihin ja kulukorvauksiin. Palkkioiden kohtuullisuutta ohjataan oikeusministeriön antamalla soveltamisohjeella. Siinä holhousviranomaisille annetaan laaja harkintavalta palkkioiden ja kulukorvausten kohtuullisuuden määrittelyyn. 

	Mietinnössä esitetyn käsityksen mukaan edunvalvojan oikeus saada palkkio ja kulukorvaus päämiehen varoista on päämiehen eli edunvalvonnan kohteena olevan ja edunvalvojan välinen yksityisoikeudellinen kysymys, joka voidaan riitauttaa kanteella yleisessä tuomioistuimessa. Käytännössä kuitenkin relaatio tässä suhteessa on pikemminkin holhousviranomaisen ja edunvalvojan välinen. Holhousviranomaisella on laaja tosiasiallinen valta määrätä edunvalvojan palkkioista ja kulukorvauksista. Edunvalvonnan kohteena olevan, nimenomaan taloudellisia asioitaan hoitamaan kykenemättömäksi todetun henkilön kannalta mietinnössä esiintuotu näkemys on teoreettinen ja käytännölle vieras. 

	Mietinnön mukaan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta 2004:44 voidaan tehdä johtopäätelmä, että holhousviranomaisen  päätös holhoustoimesta annetun lain 56 §:n mukaisesta tarkastustoimenpiteestä ei sisällä  valituskelpoista päätöstä ja että myöskään  holhousviranomaisen edunvalvojan palkkiosta ja kulukorvauksesta esittämä huomautus ei ole sitova valituskelpoinen päätös, minkä vuoksi palkkion ja kulukorvauksen osalta esitetyn huomautuksen osaltakaan ei ole syytä laissa säätää mahdollisuudesta muutoksenhakuun.

	Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan mainitulla KHO:n päätöksellä ei ole ratkaistu, voidaanko edunvalvojan palkkion ja kulukorvauksen määrää koskeva oikeusriita ratkaista hallintolainkäytön järjestyksessä.  Turun hallinto-oikeus onkin vuonna 2004 tutkinut noin 40 valitusta maistraatin edunvalvojan palkkiota ja kulukorvausta koskevasta päätöksestä. Ratkaisut ovat korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavana. Hallinto-oikeus katsoo, että tältä osin muutoksenhakusäännökset ovat edelleen tulkinnanvaraisia ja edellyttäisivät laintasoista sääntelyä.

	Yhteenvetona edellä esitetystä Turun hallinto-oikeus toteaa, että edunvalvontaan liittyvän päätöksenteon siirtäminen aikaisempaa laajemmalti hallintoviranomaisten toimivaltaan on päätösten luonne ja sisältö huomioon ottaen sinänsä perusteltua. Oikeusturvajärjestelmän on vastaavasti seurattava  perustason päätöksentekoa: muutoksenhaku hallintoviranomaisten päätöksistä on ohjattava pääsääntöisesti yleisiin hallintotuomioistuimiin. Tätä puoltavat pyrkimykset oikeusturvajärjestelmän johdonmukaisuuteen, menettelyn nopeuteen, halpuuteen ja luotettavuuteen.

	Ylituomari			Hannu Renvall

	Hallintopäällikkö 		Paula Olenius