10.12.2004		1579/03/2004

Oikeusministeriö
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Lausuntopyyntönne 15.10.2004, OM 31/41/2003, OM028:00/2003

LAUSUNTO

Lausuntopyyntönne

Pyysitte tietosuojavaltuutetun lausuntoa holhouslainsäädännön tarkistamistyöryhmän mietinnöstä (Työryhmämietintö 2004:13).

Mietinnössä ehdotetaan säädettäväksi laki edunvalvontavaltuutuksesta. Edunvalvontavaltuutus olisi uusi oikeudellinen instituutio, jonka avulla henkilö voisi järjestää asioidensa hoidon sen varalta, että hän myöhemmin tulee sairauden, henkisen toiminnan häiriintymisen tai muun vastaavan syyn vuoksi kykenemättömäksi huolehtimaan asioistaan. Valtuutettu määrittelisi itse ne asiat, jotka edunvalvontavaltuutus kattaa. Valtuutettu voitaisiin oikeuttaa edustamaan valtuuttajaa sekä tämän taloudellisissa asioissa että tämän henkilöä koskevissa asioissa. Valtakirja edunvalvontavaltuutusta varten olisi ehdotuksen mukaan tehtävä kirjallisesti kahden esteettömän todistajan ollessa samanaikaisesti läsnä. Kun valtuutettu on tullut pääasiallisesti kykenemättömäksi huolehtimaan valtuutuksen käsittämistä asioista, holhousviranomainen voisi valtuutetun hakemuksesta vahvistaa valtuutuksen, jolloin se tulisi voimaan. Edunvalvontavaltuutukset merkittäisiin holhousasioiden rekisteriin. Holhousviranomaisen olisi valvottava valtuutetun toimintaa. Lisäksi mietinnössä ehdotetaan muutoksia holhoustoimesta annettuun lakiin.

Totean lausuntonani kunnioittaen seuraavaa.

Yleistä

Perustuslain (731/1999) 10 § turvaa yksityisyyden suojan perusoikeutena jokaiselle. Pykälän mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. 

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 14/1998 vp todennut, että tämän henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeussäännöksen kannalta tärkeitä sääntelykohteita ovat ainakin:
* rekisteröinnin tavoite,  
* rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, 
* niiden sallitut käyttötarkoitukset mukaan luettuna tietojen luovutettavuus ja
* tietojen säilytysaika henkilörekisterissä 
* sekä rekisteröidyn oikeusturva samoin kuin näiden seikkojen sääntelemisen kattavuus ja yksityiskohtaisuus lain tasolla. Perustuslakivaliokunta on myöhemmin todennut lailla säätämisen vaatimuksen ulottuvan myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja teknisen käyttöyhteyden avulla (PEVL 12/2000vp, s.5).

Hallintovaliokunnan, jonka toimialaan henkilötietokysymykset kuuluvat, linjanvedot henkilötietojen käsittelyn sääntelystä vastaavat perustuslakivaliokunnan edellä mainittua kantaa. Tämä käy ilmi muun muassa hallintovaliokunnan lausunnoista HaVL 16 ja 19/1998 vp sekä hallintovaliokunnan mietinnöistä HaVM 25 ja 26/1998 vp. Hallintovaliokunnan mukaan lain tasolla on ilmettävä ainakin perustuslakivaliokunnan edellä mainitussa lausunnossa mainitut asiat. 

Asetustasolla on hallintovaliokunnan kannan mukaan mahdollista antaa rekisterin tietosisältöä täydentäviä ja tarkentavia säännöksiä, kunhan lakitekstin perusteella voidaan riittävän selkeästi päätellä asetuksen tasoisen sääntelyn sisältö. Hallintovaliokunta pitää kuitenkin asianmukaisena lähtökohtana pyrkimystä mahdollisimman yksityiskohtaisesti säätää henkilötietojen suojaan liittyvistä seikoista jo lain tasolla. 

Perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan edellä mainitut linjanvedot henkilörekistereiden ja henkilötietojen käsittelystä sääntelystä  on otettava huomioon myös silloin kun tällaisia säännöksiä on tarkoitus sisällyttää erityislainsäädäntöön ja kun erityislainsäädännön säädöksiä ja niiden mahdollisia tarkistamistarpeita arvioidaan.

Edellä todettu huomioon ottaen henkilötietojen käsittelystä tulee säätää riittävän yksityiskohtaisesti lain tasolla. Totean pykäläkohtaisina ja muina havaintoina seuraavaa.

2 §:n 3 momentin perustelut (edunvalvontavaltuutuksen sisältö) ja henkilötietolain mukainen tarkastusoikeus

Valtuutetun tiedonsaantioikeus on turvattu lakiehdotuksen 42 §:n 2 momentissa. Siinä säädetään, että kun valtuutus on vahvistettu, niin valtuutetulla on niissä asioissa, joita valtuutus koskee, oikeus saada ne tiedot, joihin valtuuttajalla olisi itsellään oikeus, jollei erikseen toisin säädetä.

Valtuuttajan oikeusturvan kannalta on tärkeää, että valtuutettu pystyy hoitamaa asioita valtuutuksen mukaisesti. Tehtävän hoitamiseksi on tärkeää, että  hänen tiedonsaantinsa on myös turvattu. Viranomaisten tietoja valtuutettu voinee saada valtuuttajan asianosaisaseman perusteella. Kuitenkaan tällä perusteella ei voi saada yksityisen sektorin tietoja eikä asianosaisjulkisuus koske esim. tosiasiallisen toiminnan yhteydessä, kuten potilasta hoidettaessa, kerättyjä tietoja. Julkisuuslaissa on lisäksi säädetty jokaisen oikeudesta saada omia tietojaan viranomaiselta.

Henkilötietolain (523/1999) 26 §:n mukaan jokaisella on oikeus tarkastaa itseään koskevat henkilörekisteriin talletetut tiedot. Lakiehdotuksen yhteydessä on myös syytä arvioida, onko valtuutetulla oikeus valtuutetun puolesta tarkastaa hänen tietonsa ja tämän tulisi myös ilmetä perusteluista.  Asia on hieman epäselvää ehdotuksen 2 §:n 3 momentin perusteella.

Lakiehdotuksen 2 pykälän 3 momentin mukaan valtuutetulla ei ole kelpoisuutta valtuuttajan puolesta antaa suostumusta avioliittoon tai lapseksiottamiseen, tunnustaa isyyttä, hyväksyä isyyden tunnustamista tehdä tai peruuttaa testamenttia eikä edustaa valtuutettua muussa sellaisessa asiassa, joka on näihin rinnastuvin tavoin henkilökohtainen.

Edellä mainitut asiat liittyvät valtuuttajan oikeusasemaan. Myös henkilötietolain mukainen tarkastusoikeus on henkilökohtainen oikeus. Aiemmin voimassa olleen henkilörekisterilain perusteluissa todettiin, ettei tarkastusoikeutta voi käyttää edustajan välityksellä. Vastaava periaate koskee myös nykyisin voimassa olevassa henkilötietolain 26 §:ssä säädettyä tarkastusoikeutta. Siten henkilö ei voi valtuuttaa toista henkilöä käyttämään tarkastusoikeutta puolestaan. 

Vaikkakin henkilötietolain mukainen tarkastusoikeus on henkilökohtainen, niin se ei kuitenkaan tietosuojavaltuutetun käsityksen mukaan ole kyseessä olevassa lainkohdassa mainittuihin asioihin rinnastuvin tavoin henkilökohtainen. 

Tietosuojavaltuutettu on esimerkiksi katsonut, että laillinen edunvalvoja voi käyttää valvottavansa tarkastusoikeutta, esim. lapsen huoltaja voi tarkastaa lapsen henkilörekisteritiedot. Vastaavasti jos ehdotetun lain mukainen edunvalvontavaltuutus olisi annettu esim. pankkiasioiden hoitamista varten, edellyttäisi tehtävän suorittaminen myös valtuutettua koskevien pankin asiakastietojen saamista ja tällöin valtuutettu voisi käsitykseni mukaan valtuuttajan laillisena edustajana käyttää myös hänen tarkastusoikeuttaan pankin asiakasrekisterin tietoihin, kun valtuuttaja itse ei siihen kykene. Sen sijaan muita kuin edunvalvontavaltuutuksessa mainitun tehtävän suorittamiseksi tarvittavia tietoja valtuutetulla ei olisi oikeus tarkastaa.

25 § edunvalvontavaltuutuksen rekisteröinti ja holhoustoimesta annetun lain säännökset

Pykäläehdotuksen mukaan taloudellisia asioita koskeva edunvalvontavaltuutus on merkittävä holhousasioiden rekisteriin. Lisäksi säännöksen 2 momentissa todetaan, että valtuutuksen merkitsemisestä holhousasioiden rekisteriin on soveltuvin osin voimassa, mitä holhoustoimesta annetun lain 64, 67 ja 68 §:ssä säädetään. Lakiehdotuksen 46 §:ssä todetaan mm., että tarkemmat säännökset edunvalvontavaltuutuksen merkitsemisestä holhousasioiden rekisteriin annetaan valtioneuvoston asetuksella. Mielestäni ehdotettu sääntely ei täytä yksityiskohtaisen säätämisen vaatimusta. Eduskunta on katsonut, että mm. rekisterin keskeisen tietosisällön on ilmettävä lain tasolla ja tarkentavia säännöksiä voi olla asetuksessa.

Holhoustoimesta annetun lain 64 §:ssä säädetään holhousasioiden rekisterin rekisterinpitäjistä, rekisteriin merkittävistä tiedoista ja tietojen siirtämisestä rekisteriin väestötietojärjestelmästä. 

Ehdotan, että edunvalvontavaltuutusta koskevan lain 25 §:n pykälän 1 momentissa todettaisiin, että siinä mainittu valtuutus on merkittävä holhoustoimesta annetun lain 64 §:ssä säädettyyn holhousasioiden rekisteriin. Lisäksi katson, että holhoustoimesta annetussa laissa tai nyt käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa tulee erikseen säätää siitä, mitä tietoja edunvalvontavaltuutuksesta rekisteriin talletetaan. Perustuslain 10 § huomioon ottaen rekisterin keskeisen tietosisällön tulee ilmetä lain eikä asetuksen tasolla.

Pykälän toisessa momentissa mainitut holhoustoimesta annetun lain 67 ja 68 §:t eivät koske tietojen merkitsemistä holhousasioiden rekisteriin, vaan sitä, millä edellytyksillä tietoja voi rekisteristä saada sekä tietojen säilytysaikaa. Kyseessä olevan lakiehdotuksen 25 §:n viittauksessa tulisikin mielestäni viitata siihen, mitä holhoustoimesta annetun lain 67 ja 68 §:issä jokaisen oikeudesta tietojen saamiseen ja tietojen säilyttämisestä säädetään. Lisäksi mielestäni holhoustoimesta annettuun lakiin tulisi ottaa erillinen momentti tai pykälä jokaisen oikeudesta saada edunvalvontavaltuutusta koskevia tietoja sekä tietojen säilyttämisestä tai nämä seikat tulisi sisällyttää jo olemassa oleviin säännöksiin. 

Käsitykseni mukaan jokaisen oikeudesta saada tietoja holhousasioiden rekisteristä tulisi säätää soveltuvin osin vastaavasti kun mitä parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä HE 123/2004 vp laiksi maistraattien eräistä henkilörekistereistä ehdotetaan säädettäväksi (liite). Mainitun lakiehdotuksen 3 § koskee tietojen julkisuutta ja luovuttamista. Pidän siinä omaksuttua sääntelytapaa hyvin onnistuneena, koska se estää tietojen massaluovutukset silloin, kun tietojen pyytäjällä ei ole oikeutta henkilötietolain mukaan tietoja käsitellä. Säännös kuitenkin turvaa jokaisen oikeuden saada tietoja etujensa, oikeuksiensa tai velvollisuuksiensa toteuttamiseksi.

Edunvalvontavaltuutusta koskevan lakiehdotuksen 41 §:ssä säädetään valtuuttajan oikeudesta saada tietoja holhousviranomaisen asiakirjoista ja saman lain 42 §:ssä säädettäisiin valtuutetun oikeudesta saada tietoja.

42 § valtuutetun oikeus saada tietoja

Pykäläehdotuksessa säädettäisiin sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköille , terveydenhuollon ammattihenkilöille ja yksityisille sosiaalipalvelun tuottajille velvollisuus jo ennen edunvalvontavaltuutuksen vahvistamista salassapitosäännösten estämättä pyynnöstä antaa valtuutetulle ne tiedot ja selvitykset, jotka ovat tarpeen sen selvittämiseksi, onko valtuuttaja 22 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuin tavoin tullut kykenemättömäksi huolehtimaan niistä asioista, joita valtuutus koskee. 

Perustelujen mukaan ehdotettu tietojensaantioikeus on välttämätön, jotta valtuutettu voi selvittää, onko olemassa edellytykset hakea edunvalvontavaltuutuksen vahvistamista ja hankkia tätä koskevan hakemuksen tueksi lääkärinlausunnon tai muun selvityksen.

Myös tietosuojavaltuutetun mielestä on selvää, että silloin, jos valtuutetulla on perusteltua syytä epäillä, ettei valtuuttaja kykene enää asioitaan hoitamaan, tulee valtuutetun saada sen selvittämiseksi tarpeelliset tiedot. Mahdollisesti myös silloin kun valtuuttaja on tullut hyvin iäkkääksi, saattaa olla perusteltua aika ajoin tarkastaa, vieläkö valtuuttaja kykenee hoitamaa edunvalvontavaltuutuksessa mainittuja asioitaan itse. 

Tietosuojavaltuutetun käsityksen mukaan ehdotetun säännöksen vaarana on kuitenkin, että se voisi johtaa siihen, että valtuutettu pyytäisi perusteettomastikin esim. valtuuttajaa koskevia terveydentilatietoja. Tarpeettomien kyselyjen välttämiseksi voisi säännökseen mielestäni ottaa vielä jonkin lisämääreen esim. niin, että valtuutetulla on oikeus pyytää tietoja silloin, kun hänellä on valtuuttajan terveydentilasta muualta saamiensa tietojen, omien havaintojensa tai valtuuttajan korkean iän vuoksi perusteltua syytä epäillä, että valtuuttaja ei enää kykenisi huolehtimaan niistä asioista, joita valtuutus koskee.

Mielestäni olisi myös parempi, että säännös kirjoitettaisiin niin päin, että valtuutetulla on oikeus saada kyseiset tiedot. Lisäksi säännöksessä tulisi mielestäni ilmetä, että tiedot on oikeus saada perustellusta kirjallisesta hakemuksesta salassapitosäännösten estämättä….. Mielestäni tulisi myös säätää, että pyynnön yhteydessä valtuutetun on esitettävä edunvalvontavaltuutus tai sen jäljennös.

43 § tietojenantamisvelvollisuus

Pykälä koskee velvollisuutta antaa holhousviranomaiselle ja tuomioistuimelle tietoja ja selvityksiä, jotka ovat tarpeen tässä laissa tarkoitetun asian ratkaisemiseksi ja siinä viitataan holhoustoimesta annetun lain 90 §:ään, jossa asiasta on säädetty ja jota lakiehdotuksen mukaan noudatettaisiin soveltuvin osin.

Käsitykseni mukaan selvintä olisi säätää kuhunkin lakiin itsenäinen tietojenantovelvollisuutta koskeva säännös, mutta ehdotuksen mukaistakin säännöstä voitaneen käyttää. Pykäläehdotus lienee selvä siltä osin, kun on kyse holhoustoimesta annetun lain 90 §:n 1 momentissa säädetyistä tiedoista ja selvityksistä. Jos toisen momentin mukaisia tietoja ei tarvitakaan, tulisi viittaus täsmentää nimenomaan tähän ensimmäiseen momenttiin. Jos asian käsittelyssä sen sijaan tarvitaan myös viimeksi mainitun säännöksen toisessa momentissa mainittuja lausuntoja, tarvitaan mielestäni täsmentävää sääntelyä. Toisen momentin mukaan holhousviranomainen tai tuomioistuin voi pyytää lausunnon, jos selvityksen saaminen asianomaisen olosuhteista on tarpeen tässä laissa tarkoitetussa asiassa. Jos lausuntoa on tarkoitus voida pyytää ja saada myös edunvalvontavaltuutusta koskevan lain mukaisissa asioissa, siitä pitäisi erikseen tietojenantamisvelvollisuutta koskevassa lainsäännöksessä mainita.

Tiedonsaantioikeus holhousasioiden rekisteristä 

Mietinnössä kerrotaan myös työryhmän harkitsemista kysymyksistä, joiden osalta ei ehdoteta muutoksia. Eräs tällainen kysymys on tiedonsaantioikeus holhousasioiden rekisteristä. Holhoustoimesta annetun lain 67 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on lain 68 §:stä johtuvin rajoituksin oikeus saada holhousasioiden rekisteristä tieto siitä, onko tietty henkilö edunvalvonnassa, kuka on tietyn henkilön edunvalvoja, mikä on edunvalvojan tehtävä sekä onko ja millä tavoin henkilön toimintakelpoisuutta rajoitettu. Seurantatutkimuksen yhteydessä on tullut esiin, että säännöksestä on katsottu seuraavan, että ulkopuolisilla henkilöillä on oikeus saada holhousasioiden rekisteristä tieto siitä, onko alaikäisen edunvalvonta merkitty rekisteriin. Tämän tiedon perusteella on mahdollista päätellä, että alaikäisellä on niin paljon omaisuutta, että on syntynyt lain 66 §:ssä säädetty velvollisuus merkitä alaikäisen edunvalvonta rekisteriin. Tällaisen tiedonsaantioikeuden on katsottu loukkaavan holhousasioiden rekisteriin merkittyjen alaikäisten yksityiselämän suojaa. 

Työryhmä on päätynyt siihen, että mainitun lain 67 §:n 1 momenttia on perusteltua tulkita niin, että ulkopuolisella henkilöllä ei ole oikeutta saada holhousasioiden rekisteristä tietoa siitä, onko tietty alaikäinen merkitty lain 66 §:n rekisteriin. Kantaa perustellaan sillä, että holhoustoimesta annetun lain 67 §:n 1 momentissa luetellaan tyhjentävästi ne seikat, joista ulkopuolisella on oikeus saada holhousasioiden rekisteristä tieto eikä näihin seikkoihin kuulu tieto siitä, onko jonkun henkilön edunvalvonta merkitty rekisteriin. Koska alaikäinen jo lain nojalla on edunvalvonnassa, vastauksen antaminen tätä koskevaan mahdolliseen tiedusteluun ei ylipäätään edellytä holhousasioiden rekisterin tietojen käyttämistä. Työryhmä katsoi, ettei tarvetta voimassa olevan sääntelyn muuttamiseen ole.

Asian arviointi lasten yksityisyyden suojan näkökulmasta on perusteltua. Mielestäni onkin syytä selvittää, miten asiasta voitaisiin parhaiten säätää ottaen huomioon alaikäisten yksityisyyden suojan lisäksi myös ulkopuolisten oikeutetut tiedonsaantitarpeet. Tämä ongelma saattaisi ratketa, jos holhousasioiden rekisterin tietojen luovuttamisesta säädettäisiin soveltuvin osin vastaavasti kuin mitä hallituksen esityksessä laiksi maistraattien eräistä henkilörekistereistä ehdotetaan (tarkemmin tämän lausunnon s. 3 ja liite).

	Minulla ei ole muuta huomautettavaa ehdotuksen johdosta.

Tietosuojavaltuutettu			Reijo Aarnio

Ylitarkastaja				Marita Höök

LIITE	Hallituksen esitys laiksi maistraattien eräistä henkilörekistereistä (HE 123/2004 vp) s. 24 - 25