JOENSUUN MAISTRAATTI
Holhousyksikkö			14.12.2004 

Oikeusministeriö
PL 25
00023  VALTIONEUVOSTO

Viite:	Lausuntopyyntö holhouslainsäädännön tarkistamistyöryhmän mietinnöstä 15.10.2004 

Lausunto holhouslainsäädännön tarkistamistyöryhmän mietinnöstä

Joensuun maistraatti esittää lausuntonaan seuraavaa:

Ehdotus laiksi edunvalvontavaltuutuksesta

Työryhmä on ehdottanut säädettäväksi lain edunvalvontavaltuutuksesta. Edunvalvontavaltuutuksen avulla henkilö voisi järjestää asioittensa hoidon sen varalta, että hän myöhemmin tulisi sairauden, henkisen toiminnan häiriintymisen tai muun vastaavan syyn vuoksi kykenemättömäksi huolehtimaan asioistaan. 

Maistraatti pitää lakiehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Laki parantaa henkilön mahdollisuuksia itse määrätä vastaisen varalta omien asioittensa hoitamisesta sen jälkeen, kun hän ei enää itse kykene niistä huolehtimaan.  Sellaisenaan se ilmentää vallitsevaa henkilön itsemääräämisoikeutta kunnioittavaa ihmisoikeuskäsitystä sekä vastaa kansainvälistä kehitystä. Toisaalta ehdotuksessa on pyritty muualta saadun kokemuksen valossa ottamaan huomioon henkilön suojan tarve tilanteessa, jossa hän itse on kykenemätön valvomaan asioittensa hoitajan toimia.

Lakiehdotus säännösteksteineen ja perusteluineen vaikuttaa varsin viimeistellyltä ja huolellisesti jäsennetyltä.

Ehdotuksesta ilmenee, että uudistuksen yhtenä tavoitteena on kohdentaa rajallisia yhteiskunnan voimavaroja niin, ettei edunvalvontaan tulisi henkilöitä, joiden eduista voidaan huolehtia edunvalvontaa lievemmin keinoin. On varsin vaikeaa ennakoida, missä laajuudessa vaihtoehtoa tullaan käyttämään ja miten se vaikuttaa kokonaisuudessaan holhousviranomaisten yhä kasvavaan työmäärään ottaen huomioon sen, että holhousviranomaisilla on keskeinen rooli edunvalvontavaltuutusjärjestelmässä niin valtuutuksen voimaantulossa kuin valtuutetun toiminnan valvonnassakin. 

Ehdotetut valtakirjan antamista koskevia muotomääräyksiä koskevat säännökset ovat tarpeellisia ja perusteltuja. Samoin valtuutuksen voimaantulon vahvistaminen holhousviranomaisessa on tarpeellinen toimenpide ja mahdollistaa etukäteisvalvontaa jo ennen kuin valtuutettu on aloittanut toimintansa. Holhousviranomaisen rooli vahvistamisessa ei voine ulottua lainkaan valtakirjan sisällölliseen tulkintaan, kun kyse on yksityisoikeudellisesta asiasta. Tästä voi käytännössä kuitenkin aiheutua pulmia.

Todistuslausumaa koskevalla säännöksellä voi olla suoraan holhousviranomaisen työmäärään vähentävä merkitys, koska holhousviranomainen voi valtuutuksen vahvistamista koskevassa asiassa käyttää olettamana lausuman sisältöä valtuuttajan kyvystä ymmärtää antamansa valtakirjan merkitys, mikä luonnollisesti on hyvä asia. 

Ehdotuksen 22 §:n 3 momentin mukaan holhousviranomainen ei saa vahvistaa valtuutusta, jos on perusteltua aihetta epäillä, että valtuutettu on kykenemätön tai sopimaton toimimaan valtuutettuna. Ehdotuksesta voi päätellä, ettei säännöksen tarkoituksena ole, että valtuutetun sopivuutta selvitettäisiin yhtä laajalti kuin yksityisen edunvalvojan sopivuutta selvitetään nykyisellään. Jos valtuuttaja on valtuutuksessaan määrännyt myös sijaisesta, herää kysymys, olisiko sijaisenkin sopivuutta selvitettävä ja missä vaiheessa, varsinkin kun sijaisen tehtävä saattaa joskus muodostua pitkäaikaiseksikin.

Ehdotuksessa on lähdetty siitä, että holhousviranomaisen valtuutetun toimintaan kohdistuva valvonta olisi vähäisempää kuin edunvalvojan toiminnan valvonta. Ehdotuksen 28 §:ssä oleva säännös valtuutetun velvollisuudesta antaa omaisuusluettelo määräajassa valtuutuksen voimaantultua ja ilmoittaa uudesta omaisuudesta holhousviranomaiselle sekä 29 §:ssä oleva säännös valtuutetun ilmoituksesta sekä mahdollisuudesta velvoittaa valtuutettu vahvistamaan ilmoituksensa tuomioistuimessa ovat perustellusti pitkälti samansisältöisiä kuin holhoustoimesta annetun lain vastaavat säännökset ja valvonnan toteuttamisen kannalta välttämättömiä. Samoin pakkokeinojen käyttämisen salliminen valvonnan tehosteena on välttämätöntä. 

Holhoustoimesta annetussa laissa säädetty lupamenettely, samoin kuin vuositilivelvollisuuskaan eivät ehdotuksen mukaan lähtökohtaisesti koskisi valtuutettua. Kun kuitenkin valtuuttaja voi valtakirjaan otetulla määräyksellä poiketa näistä lähtökohdista, lienee selvää, että nämäkin asiat tulevat jo suoraan valtakirjan määräysten perusteella työllistämään holhousviranomaisia. 

Vuositiliä koskevat säännökset ovat ehdotuksen 31 §:ssä. Säännöksen 2 momentin soveltaminen tullee olemaan merkittävin säännös, jolla holhousviranomainen itse voi vaikuttaa edunvalvontavaltuutuksista johtuvaan työmääräänsä. Sen mukaan valtuutettu olisi pyydettäessä velvollinen antamaan holhousviranomaiselle vuositilin. Perustelujen mukaan harkinnassa olisi kiinnitettävä huomiota holhousviranomaisen tiedossa oleviin, valvonnan tarvetta osoittaviin seikkoihin, esimerkiksi sen omaisuuden määrään, jonka osalta valtuutettu on oikeutettu edustamaan valtuuttajaa. Lienee selvää, että niukkojen resurssien vallitessa on vaarana, että käytäntö muodostuu sellaiseksi, ettei tilejä pyydettäisi juuri lainkaan pelkästään maistraatin omasta aloitteesta, vaan säännöstä sovellettaisiin vain tilanteisiin, joissa holhousviranomaisen tietoon on tullut jotain sellaista, joka on antanut aihetta epäillä valtuutetun toiminnan luotettavuutta. Näissä tilanteissa on myös todennäköistä, että tilin saamiseen holhousviranomaisen tarkastettavaksi sekä itse tilintarkastukseen liittyvä työmäärä voi nousta suureksi, koska edunvalvonnassakin vastaavat tilanteet ovat työläästi selvitettäviä. Ilman ohjeistusta käytännöt eri holhousviranomaisissa voivat muodostua hyvin kirjaviksi. 

Ehdotuksen 34 §:ssä on säännös siitä, että jollei valtakirjassa toisin määrätä, valtuutettu on velvollinen edunvalvontavaltuutuksen lakattua viipymättä antamaan tilin tehtävänsä hoitamisesta sille, jolla on oikeus omaisuuden vastaanottamiseen. Ehdotuksen perusteluista ilmenee, että päätöstiliä ei voitaisi edes valtuutetun valtakirjaan ottamalla määräyksellä määrätä annettavaksi holhousviranomaiselle, mikä on tarkoituksenmukainen ratkaisu. Tältä osin säännös kuitenkin avautuu lukijalle huonosti ilman perusteluihin tutustumista, ja sitä olisi sen vuoksi syytä tarkentaa. Ajatus on luettavissa oikeastaan vain vastakohtaisuuspäätelmällä 31 §:n säännöksistä. Mistä valtakirjassa sitten voitaisiin säännöksestä poikkeavasti määrätä, jää hiukan hämäräksi. Ilmeisesti valtuuttaja voisi määrätä, ettei päätöstilivelvollisuutta ole lainkaan tai että päätöstili pitäisi antaa jollekulle muulle kuin omaisuuden vastaanottamiseen oikeutetulle, ei kuitenkaan holhousviranomaiselle. Säännöksen vaikutus holhousviranomaisen työtä vähentävänä voi olla merkittävä. 

Ehdotuksen 16 §:ssä oleva, holhoustoimesta annetun lain 32 §:n 1 momentin lahjoituskieltoa vastaava valtuuttajan omaisuuden lahjoituskielto pääsääntönä on tarpeellinen. Se, että valtuuttaja voi kuitenkin omalla valtuutuksessa antamallaan, lahjoituksen perusteet yksilöivällä tahdonilmaisullaan antaa valtuutetulleen oikeuden omaisuutensa lahjoittamisen valtuutuksen voimaan tultua, on henkilön itsemääräämisoikeuden kunnioittamisen periaate huomioon ottaen hyvä ja kannatettava asia, ja, toisin kuin edunvalvonnassa, mahdollistaa esim. henkilön suunnittelemien jäämistöön liittyvien toimenpiteiden loppuun saattamisen hänen elinaikanaan hänen tahtonsa mukaisella tavalla. Myös tavanomaisia lahjoituksia koskevat, holhoustoimesta annetun lain säännöksiä vastaavat säännökset ovat tarpeellisia.

Ehdotuksen 19 §:ssä on säännöksiä valtuutetun sijaisesta niissä tilanteissa, joissa sijaista ei olisi määrätty valtuutuksessa. Pykälän 4 momentissa todetaan, että sijaiseen sovelletaan muutoin, mitä holhoustoimesta annetussa laissa säädetään edunvalvojasta. Esityksen perusteluista ilmenee, että tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että sijaiseen sovelletaan valtakirjan määräyksistä riippumatta oikeustoimen luvanvaraisuutta koskevia säännöksiä. Sijainen, jonka tehtäviin kuuluu omaisuuden hoitamista, on myös velvollinen antamaan vuosi- ja päätöstilin edunvalvojia koskevien säännösten mukaisesti. Valtuuttajan ja valtuutetun luottamuksellinen suhde huomioon ottaen, valtuutetun sijaisen aseman rinnastaminen edunvalvojan eikä valtuutetun asemaan on perusteltua.

Valtuutetun palkkiota ja kulukorvauksia koskeva asia on, toisin kuin edunvalvojan palkkion osalta, kiistatta yksityisoikeudellinen kysymys, josta valtuuttaja ja valtuutettu voivat vapaasti sopia tai valtuuttaja määrätä, ja niitä koskevat riitaisuudet ratkottaisiin yleisessä tuomioistuimessa. Olisiko holhousviranomaisella mitään roolia näissä kysymyksissä edes ehdotuksen 20 §:n 2 momentin tilanteissa, joissa palkkiosta tai kulukorvauksesta ei olisi sovittu tai määrätty, jää epäselväksi.

Laki holhoustoimesta annetun lain muuttamisesta

Työryhmä on mietinnössään katsonut, että holhousviranomaisen tarkastustoimenpiteen valituskelpoisuutta koskeva tulkintaongelma on poistunut korkeimman hallinto-oikeuden annettua ratkaisun 2004:44, eikä se sen vuoksi ole katsonut olevan tarvetta lain muuttamiseen tältä osin. Ratkaisussaan korkein hallinto-oikeus on katsonut, ettei tällainen tarkastustoimenpide ja siihen liittyvä kehotus, jonka noudattamiseen ei liittynyt tehostetta, sisältänyt hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua valituskelpoista päätöstä. Työryhmä on kyseisestä ratkaisusta ilmeneviin periaatteisiin nojautuen katsonut, ettei myöskään edunvalvojan palkkioon ja kulukorvauksiin liittyvillä huomautuksilla ole sitovaa vaikutusta suhteessa päämieheen eikä edunvalvojaan, minkä vuoksi ei ole tarpeen säätää mahdollisuudesta hakea muutosta holhousviranomaisen palkkion osalta esittämään huomautukseen. On kuitenkin huomattava, että Turun hallinto-oikeus on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun jälkeen antanut useita edunvalvojan palkkiota ja kulukorvauksia koskevia päätöksiä, joissa se on asiallisesti tutkinut edunvalvojan niitä koskevat valitukset. Kysymys tiettävästi tulee korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ja jää nähtäväksi, ottaako korkein hallinto-oikeus palkkion ja kulukorvauksen osalta erilaisen kannan. Asiaintila on tältä osin siis edelleen epäselvä, eikä asiasta säätäminen olisi haitaksi.

Holhoustoimesta annetun lain 13 §:n sisältämä säännös edunvalvojan määräämistä koskevan asian siirtämisestä käräjäoikeudelle hakijan pyynnöstä on esitetty poistettavaksi. Säännöstä on käytännössä joskus sovellettu sellaisissa tilanteissa, joissa maistraatti ei ole voinut järjestää vaikeuksitta päämiehen kuulemista, ja ongelma on voitu ratkaista helpoiten siirtämällä asia käräjäoikeuden ratkaistavaksi päämiehen omana hakemuksena. Siirtämismahdollisuuden merkitys on kuitenkin niin vähäinen, että maistraatti ei vastusta säännöksen poistamista.

Edunvalvojan määräämisen liittyvien asioiden oikaisumenettelyn keskittäminen pelkästään yleisiin tuomioistuimiin on selkeä ja tarpeellinen ratkaisu. 

Työryhmä esittää holhousviranomaisten toimivallan laajentamista edunvalvojan tehtävän muuttamista, edunvalvojan vapauttamista ja edunvalvonnan lakkauttamista koskevissa asioissa. Työryhmän esittämä linjaus, jossa holhousviranomaisen toimivalta tehtävän muuttamisessa ja edunvalvonnan lakkauttamista koskevissa asioissa rajataan sellaisiin asioihin, joissa päämies kykenee ymmärtämään asian merkityksen ja päämies ja edunvalvoja tekevät yhdessä hakemuksen, on varsin varovainen. Määrätyn edunvalvojan vapauttamista koskevissa asioissa holhousviranomainen voisi tehdä päätöksen edunvalvojan pyynnöstä, eikä päämiestä tarvitsi kuulla henkilökohtaisesti. Koska holhousviranomainen voisi määrätä uuden edunvalvojan vain niissä tilanteissa, joissa päämies on hakijana ja kykenee ymmärtämään asian, edunvalvojan vapauttamista koskevan asian ratkaiseminen holhousviranomaisessa ei edunvalvojan vaihdostilanteissa ole yleensä mielekästä sen vuoksi, että uuden edunvalvojan määrääminen voisi tapahtua vain käräjäoikeudessa. Olisikin syytä harkita, olisiko mahdollista jättää uuden edunvalvojan määrääminen selvissä ja riidattomissa edunvalvojan vaihdosasioissa holhousviranomaisen päätettäväksi.

Nykyisiin esteellisyyssäännöksiin kuuluvaa läheisen käsitettä on maistraateissa tulkittu hyvin eri tavoin, eivätkä edes kehittämistyöryhmän suositukset ole johtaneet käytäntöjen yhdenmukaistumiseen. Läheisten piirin täsmentäminen on erittäin tarpeellinen, ja jako suppeampaan ja laajempaan henkilöpiiriin siten, että alaikäisen lapsensa huoltajana olevaa vanhempaa koskeva läheisten piiri on pienempi kuin muilla edunvalvojilla, on selkeä ja perusteltu ratkaisu.

Lupamenettelyä koskevat muutosehdotukset ovat myös tarpeellisia. Ehdotuksen perustelut ovat varsin laajat ja sellaisenaan helpottavat käytännössä ilmenneiden tulkintaongelmien ratkaisuissa. Rahalainan antamisen lisääminen luvanvaraisten oikeustoimien piiriin on erityisesti tarpeen, koska käytännössä päämiehen varoja lainataan ilman asiaan kuuluvia vakuuksia, ja lainaamiseen on ollut varsin vaikea puuttua jälkikäteen.  Lupa-asioiden käsittelemisen tehostamiseksi ehdotettu säännös, joka mahdollistaa yksittäisen lupa-asian keskittämisen yhdelle holhousviranomaiselle silloin, kun asiassa on osallisina useita eri holhousviranomaisten alueilla asuvia päämiehiä, on tervetullut uudistus.

Ehdotuksessa esitetään lisättäväksi holhoustoimesta annetun lain 73 §:ään uusi 4 momentti, joka täsmentää pykälän 2 momentin säännöstä edunvalvontaan haettavan henkilön kuulemisesta. Ehdotus on omiaan selkiinnyttämään ja yhtenäistämään ns. prosessiedunvalvojan määräämisessä vallinnutta kirjavaa käytäntöä. Ehdotuksen mukainen mahdollisuus kuulemisesta luopumiseen sellaisissa tilanteissa, joissa ei ole epäselvyyttä edunvalvojan määräämisen perusteista tai edunvalvojaksi määrättävän henkilöstä, on prosessiekonomisesti tarpeen, eikä vaaranna päämiehen oikeusturvaa.

Holhoustoimesta annetun lain 79 ja 81 §:iin esitetyt muutokset, jotka mahdollistavat väliaikaisen määräyksen antamisen kiireellisissä tapauksissa kuulematta määriteltyjä henkilöitä, on välttämätön muutos, jotta voidaan varmistua, ettei kiireellisten toimenpiteiden tarkoitus vaarannu kuulemisten vaatiman viivytyksen vuoksi.

Muutoin Joensuun maistraatti katsoo, että holhoustoimesta annettuun lakiin ehdotetut muutokset ja lisäykset ovat tarpeellisia ja muun muassa selventävät käytännössä ilmenneitä tulkinta- ja muita ongelmia. 

Soja Mäkelä
Henkikirjoittaja, johtava holhouslakimies
Joensuun maistraatti