Oikeusministeriölle

			
LAUSUNTO HOLHOUSLAINSÄÄDÄNNÖN TARKISTAMISTYÖRYHMÄN MIETINNÖSTÄ

Pyydettynä lausuntona holhouslainsäädännön tarkistamistyöryhmän mietinnöstä (työryhmämietintö 2004:13) Suomen Pankkiyhdistys esittää kunnioittavasti seuraavan.

Yleistä

Oikeusministeriön 4.11.2003 asettaman työryhmän tehtävänä on ollut valmistella ehdotus holhouslainsäädännön uudistamiseksi. Valmistelutyössä työryhmän on pitänyt ottaa huomioon muun muassa vuonna 1999 toteutetusta holhouslainsäädännön uudistamisesta saadut kokemukset. Pankkiyhdistys on jo 11.4.2003 toimittanut oikeusministeriöön muistion niistä holhouslainsäädännön ongelmista, jotka pankeissa on havaittu. Muistiossa esitettyjä muutoksia ei ole kuitenkaan otettu huomioon nyt valmistuneessa työryhmämietinnössä. Koska muutostarve on yhä samanlainen, aiemmin annettu muistio on tämän lausunnon liitteenä.

Valtuutus edunvalvonnan vaihtoehtona

Suomen Pankkiyhdistys kannattaa työryhmän esittämää perusajatusta, jonka mukaan henkilö voisi itse varautua mahdolliseen toimintakykynsä heikkenemiseen antamalla valtakirjan valitsemalleen henkilölle. Uudistuksella saattaisi olla myönteisiä vaikutuksia, koska nykyistä edunvalvojan määräämiseen perustuvaa mallia pidetään usein liian hankalana eikä edunvalvojan määräyksiä siksi aina haeta, vaikka se olisi aiheellista. Edunvalvontavaltuutuskin olisi kuitenkin taloudellisesti vähämerkityksellisten asioiden hoitamiseen melko raskas menettely. Lisäksi ehdotettuihin säännöksiin liittyy eräitä jäljempänä käsiteltäviä ongelmia. 

Edunvalvontavaltuutuksella pyrittäisiin ilmeisesti myös siihen, että holhousviranomaisten työmäärä vähenisi, kun edunvalvojan määrääminen kävisi harvinaisemmaksi (mietintö s. 20). Pankeissa on nyt jo havaittu, että viranomaiset suhtautuvat penseästi edunvalvojan määräämistä koskeviin kyselyihin, jos päämiehen varallisuus ei ole merkittävä. Edunvalvontavaltuutus ei saisi entisestään nostaa tosiallista kynnystä hakea edunvalvojan määräämistä silloin, kun siihen on tarvetta.

Edunvalvontavaltuutuksen käyttöala

Edunvalvontavaltuutus eroaisi edunvalvojan määräämisestä sikäli, että holhousviranomainen ei pääsääntöisesti valvoisi edunvalvontavaltuutuksen saaneen valtuutetun toimintaa tarkastamalla valtuuttajan omaisuuden hoitamisesta laadittuja tilejä. Tällainen valvonta olisi kuitenkin tarpeen, jos valtuutus koskee taloudellisesti merkittävien asioiden hoitamista. Valtuutetun velvollisuus toimittaa holhousviranomaiselle tilinpito vähentäisi väärinkäytöksiä sekä riitoja valtuutetun ja valtuuttajan omaisten välillä. Tästä syystä pitäisi joko säätää tilinpito ja sen esittäminen holhousviranomaiselle valtuutetun velvollisuudeksi HolhTL 51 §:n mukaisesti tai rajata edunvalvontavaltuutuksen käyttöalaa siten, ettei edunvalvontavaltuutus voisi koskea hyvin merkittävien taloudellisten asioiden hoitoa.    

Edunvalvontavaltuutuksen sisältö 

Valtuuttaja määrittelisi valtakirjassa, mitkä asiat valtuutus kattaa. Todennäköistä on, että valtakirjojen sanamuodot vakiintuisivat melko yhteneväisiksi ja yleispiirteisiksi. Tällaiset valtakirjat aiheuttavat tulkintaongelmia. Pankkikäytännössä on tähän asti ollut tapana, että pankit eivät hyväksy mitään yleisvaltakirjoja, vaan pankkiasioiden hoitaminen valtuutuksen nojalla edellyttää yksilöityä valtakirjaa. Jos edunvalvontavaltuutusta koskeva ehdotus hyväksytään, pankit harkitsevat ohjeittensa uudistamista tältä osin. Pankit eivät kuitenkaan voi jatkossakaan hyväksyä valtuutusta, jos valtakirjan sanamuoto on liian yleinen tai epäselvä. Tämä aiheuttaisi erityisen hankalia tilanteita edunvalvontavaltakirjan käyttöä koskevissa tapauksissa, koska valtuutuksen antajalla ei useimmiten enää olisi oikeustoimikelpoisuutta valtakirjan täsmentämiseen.

Ongelmien vähentämiseksi voitaisiin harkita sitä, että esimerkiksi maistraatit laatisivat mallivaltakirjoja. Mallivaltakirjat olisivat niin yksityiskohtaisia, että niistä selviäisi yksiselitteisesti, mitä valtuutettu saa tehdä. Säädöstasolla tämä näkyisi siten, että ehdotettuun edunvalvontavaltuutusta koskevaan lakiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan holhousviranomaisen on laadittava perusedunvalvontavaltuutusta koskeva mallivaltakirja. Kyse ei olisi täysin poikkeuksellisesta sääntelystä, koska nykyäänkin esimerkiksi oikeusministeriö on vahvistanut asetuksella mallin osakeyhtiön perusyhtiöjärjestyksestä.

Edunvalvontavaltakirjan tekeminen

Ehdotuksen mukaan edunvalvontavaltakirjan tekemistä koskevat muotosäännökset muistuttaisivat testamentin muotovaatimuksia. Koska valtuutettuja valvottaisiin vähemmän kuin edunvalvojia ja koska valtuutettujen toimivalta voisi olla laajempi kuin edunvalvojalla, on vaarana, että esimerkiksi joku vanhuksen läheinen painostaisi vanhusta antamaan tietynlaisen edunvalvontavaltuutuksen. Kahden todistajan käyttö tietysti vähentää oleellisesti tätä riskiä, mutta vielä parempi olisi, että edunvalvontavaltakirja olisi allekirjoitettava esimerkiksi maistraatissa. Tässä yhteydessä maistraatti voisi myös perehtyä valtakirjan sisältöön ja kehottaa valtuuttajaa tarvittaessa laatimaan uusi täsmällisempi valtakirja, jos se olisi liian epäselvä. Pankkiyhdistys esittää harkittavaksi, että edunvalvontavaltakirja pitäisi allekirjoittaa maistraatissa ja että maistraatilla olisi tässä yhteydessä hyvän hallintotavan mukainen velvollisuus neuvoa tarvittaessa valtuutuksen antamiseen liittyvissä kysymyksissä.

Edunvalvontavaltuutuksen voimaantulo

Työryhmän ehdotuksen mukaan edunvalvontavaltuutuksen voimaantulo edellyttää aina holhousviranomaisen vahvistusta. Tämä on kannatettava sääntelymalli, koska näin kolmannet eivät joudu arvioimaan valtuutuksen voimaantuloa, vaan voivat luottaa viranomaisen toteamaan valtuuttajan toimintakyvyn heikkenemiseen.

Vahvistaessaan edunvalvontavaltuutusta holhousviranomaisen tietoon tulisi yleensä valtuuttajan terveydentilaa koskevia seikkoja, jotka mahdollistaisivat myös edunvalvojan määräämisen. Jos edunvalvontavaltuutus on sisällöltään kapea-alainen (esimerkiksi vain kiinteistön myyntiä koskeva), tosiasiallisesti oikeustoimikelvoton valtuuttaja jää muissa asioissa vaille edustajaa ja edunvalvojaa. Tällaisten ongelmien välttämiseksi pitäisi harkita säädettäväksi, että holhousviranomaisilla olisi velvollisuus ryhtyä tarvittaessa toimiin edunvalvojan määräämiseksi.    

Edunvalvontavaltuutuksen rekisteröinti

Jotta valtuutettu todella voisi toimia valtuutuksen mukaisesti, kolmansien on voitava todeta valtuutuksen voimaantulo ja sen sisältö luotettavasti. Siksi on hyvä, että valtuutus merkittäisiin ehdotuksen mukaan holhousasioiden rekisteriin. Kolmannen on voitava luottaa rekisterissä oleviin merkintöihin. Se, että valtuutetun tekemät oikeustoimet, joiden tekemisessä valtuutettu on ylittänyt kelpoisuutensa, eivät koskaan sido valtuuttajaa, voi aiheuttaa ongelmia kolmansille. Kolmannen oikeudella vahingonkorvaukseen valtuutettuna esiintyneeltä ei ole merkitystä, jos tämän vastuunkantokyky ei ole riittävä. Siksi laissa pitäisi säätää, että valtio on tuottamuksesta riippumattomassa korvausvastuussa holhousasioiden rekisterissä mahdollisesti olevista virheistä.

Edunvalvontavaltuutuksen peruuttaminen

Ennen edunvalvontavaltuutuksen voimaantuloa tehtävä valtuutuksen peruuttaminen on ehdotettu säänneltäväksi suhteellisen selväpiirteisesti. Käytännössä ongelmana saattaa tosin olla, että valtuutettu ei välttämättä suostu antamaan valtakirjaa takaisin valtuuttajalle, jos valtuutettu on esimerkiksi sitä mieltä, että valtuutus on valtuuttajan edun mukainen. Valtakirjan vaatiminen takaisin tuomioistuimessa on aivan suhteettoman raskas prosessi mahdollisesti jo ikääntyneelle ja heikentyneelle valtuuttajalle. Siksi pitäisi säätää, että valtuuttaja voi vaihtoehtoisesti peruuttaa valtuutuksen ilmoittamalla siitä maistraatille, jolloin maistraatti ei saisi enää vahvistaa valtuutusta myöhemmin. 

Sen jälkeen, kun edunvalvontavaltuutus on jo tullut voimaan, peruuttaminen edellyttäisi valtuuttajan maistraatille tekemää hakemusta. Tämä onkin kolmansien kannalta ainoa ajateltavissa oleva vaihtoehto, koska valtuutuksen lakkaaminen on saatava merkityksi holhousasioiden rekisteriin.

Edunvalvontavaltuutuksen suhde tilin käyttöoikeuteen

Käytännössä on melko yleistä, että ikääntyneet pankin asiakkaat ovat antaneet jollekin läheiselleen käyttöoikeuden tiliinsä. Tiliin annetut käyttöoikeudet ovat oikeustoimilaissa tarkoitettuja valtuutuksia. Oikeustoimilakia on tulkittu siten, että valtuuttajan ymmärryskyvyn väheneminen ei lakkauta valtuutusta, ellei valtuuttajan toimikelpoisuutta rajoiteta holhousoikeudellisesti. Tämä johtaa ilmeisesti siihen, että edunvalvontavaltuutuksen tultua voimaan myös tilien käyttöoikeudet säilyvät ennallaan. Tällainen usean henkilön käyttöoikeus tiliin voi aiheuttaa sekavia tilanteita pankeissa ja vaikeuttaa edunvalvontavaltuutuksen saaneen valtuutetun toimintaa. Työryhmän mietinnössä (s. 15) todetaan, että tarvittaessa valtuuttajalle voidaan hakea edunvalvoja, joka voisi päättää aiemmin annettujen valtuutuksien peruuttamisesta. Edunvalvojan hakeminen henkilölle, joka on jo halunnut varautua toimintakykynsä heikkenemiseen antamalla edunvalvontavaltuutuksen, tuntuu raskaalta menettelyltä. Ongelmien vähentämiseksi pitäisi harkita säädettäväksi, että edunvalvontavaltuutuksen saaneella valtuutetulla olisi myös oikeus peruuttaa annettuja muita valtuutuksia, ellei tätä ole valtakirjassa kielletty.

Henkilön sijaista koskevien säännösehdotusten puuttuminen

Työryhmän mietinnössä (s. 6) kerrotaan Ruotsissa valmisteilla olevasta vastaavasta holhouslainsäädännön uudistamisesta. Ruotsissa on 9.12.2004 julkaistu asiaa koskeva mietintö (SOU 2004:112). Kyseisessä mietinnössä on päädytty ehdottamaan, että pysyvästi toimintakyvyttömän henkilön omainen voisi hoitaa hänen sijaisenaan päivittäisiä rutiiniluonteisia oikeustoimia ilman mitään valtuutusta tai edunvalvojan määräämistä. Ehdotukseen liittyy kolmannen vilpitöntä mieltä suojaava säännös, jonka mukaan oikeustoimi sitoo toimintakyvytöntä, vaikka oikeustoimi ei olisikaan ollut tavanomainen. 

Pankkitoiminnassa on melko yleistä, että joku henkilön omainen tulee pankkiin maksamaan esimerkiksi sairaalaan joutuneen vanhuksen laskuja tämän tililtä ilman mitään valtuutusta. Pankki ei lähtökohtaisesti voi suostua tähän, koska laskujen maksajalla ei ole mitään edustusvaltaa. Kauppakaaren niin sanottua asiainhuoltoa koskeva 10 luvun 18 § on tilanteisiin kovin epäselvä. Laskujen, esimerkiksi erääntyneiden vakuutusmaksujen tai verojen, maksaminen saattaa kuitenkin olla niin selvästi toimintakyvyttömän edun mukaista, että pankit ovat toisinaan suostuneet tällaiseen edustamiseen ilman laissa säädettyä edustusvaltaa. Tällöin pankit ovat kuitenkin joutuneet kantamaan riskin siitä, että tilinomistaja haluaa myöhemmin riitauttaa laskujen maksamisen. 

Pankkiasioinnin helpottamiseksi ja vastuuasetelmien selkeyttämiseksi olisi erittäin toivottavaa, että Suomessakin säädettäisiin henkilön läheisen toimintamahdollisuudesta arkipäiväisissä tilanteissa ilman muodollista valtuutusta tai edunvalvojan määräämistä. Asiaa koskeva säännös voitaisiin tässä yhteydessä lisätä ehdotettuun lakiin edunvalvontavaltuutuksesta tai kauppakaaren 10 lukuun.

Muita yksityiskohtia

Holhouslainsäädäntöä olisi tarkistettava liitteenä olevassa muistiossa esitetyllä tavalla. Muistiossa esitettyjen muutosten lisäksi lainsäädäntöä pitäisi muuttaa seuraavilla tavoilla:
- Holhoustoimesta annetun lain (HolhTL) 32 §:ää muutettaessa pitäisi ottaa huomioon muutkin yhteiset edunvalvojat kuin vain sisaruksille määrätyt edunvalvojat. Lisäksi edunvalvojan edustusvallan rajaaminen vain perinnönjakoon, jolloin edustusvalta ei koske esimerkiksi ennen perinnönjakoa tehtävää ositusta, lienee perusteetonta.  
- HolhTL 34 § 1 momentin 13-kohtaan pitäisi lisätä sallittuna sijoituskohteena osuus osuuskuntamuotoisesta luottolaitoksesta. Nämä osuudet ovat käytännössä riskittömiä sijoituskohteita.
- HolhTL 34 § 1 momentin 13-kohtaan pitäisi lisätä sallittuna sijoituskohteena arvopaperit, joiden liikkeeseenlaskuehdoissa on sitouduttu saattamaan arvopaperit julkisen kaupankäynnin kohteeksi yhden vuoden kuluessa niiden liikkeeseenlaskusta. Vastaava määritelmä on nykyään sijoitusrahastolain 69 §:ssä, jossa säädetään sijoitusrahastolle sallituista sijoituskohteista. Muutoksen tarkoitus olisi sallia esimerkiksi sijoittaminen pankkien liikkeelle laskemiin joukkovelkakirjoihin jo niiden emissiovaiheessa, kun nykyinen HolhTL 34 § mahdollistaa tällaisiin tuotteisiin sijoittamisen vasta, kun niillä käydään julkista kauppaa. Päämiehen kannalta kyse ei olisi riskiä lisäävästä muutoksesta, koska edunvalvoja voi joka tapauksessa sijoittaa joukkovelkakirjoihin niiden emissiovaiheessa tekemällä sijoituksen sijoitusrahaston kautta. Mahdollisuus merkitä joukkovelkakirjoja jo emissiovaiheessa on tärkeä, koska joukkovelkakirjaa ei välttämättä ole kaupan heti merkinnän päätyttyä.   
- Ehdotuksen mukaan HolhTL 34 § 1 momentin 13-kohtaan lisättäisiin uusi e-alakohta, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää muista sallituista sijoituskohteista. Selkeämpää olisi, että momentin 13-kohtaan lisättäisiin suoraan asetusluonnoksessa (mietintö s. 95) mainitut sijoitusrahasto-osuudet.
- Luottolaitostoiminnasta annetun lain 52 §:ssä viitataan kumotun holhouslain 20 §:ään. Viittaus pitäisi korjata.

SUOMEN PANKKIYHDISTYS

Markus Fogelholm		Erkki Kontkanen
toimitusjohtaja		johtaja