KORKEIN OIKEUS	KKOkp 39/2006

Kansliapäällikkö

OH2O06/107

Oikeusministeriö Jakelu

22.12.2006
•',h
2T 12, Lun'J
~K	J&cm‑
ON211sl(LS14-.J
Viite	Oikeusministeriön kirje 24.10.2006, OM 8/31/2005 OM011:00/2006

Oikeusministeriölle tiedoksi oheinen korkeimman oikeuden työryhmän 2006:5 muistio, joka on käsitelty korkeimman oikeuden täysistunnossa 21.12.2006.
~---~•	 (----'
Kansliapäällikkö	Sinikka Tuomi

Sähköposti korkein.oikeus@om.fi

Pohjoisesplanadi 3
PL 301 00171 Helsinki

Puhelin 010 3640000 Telefax 010 3640013

Korkein oikeus	MUISTIO	0112006/ 107	
KKOTyöryhmä 2006/5	21.12.2006		
Oikeusministeriölle			
Viite: Oikeusministeriön kirje 24.10.2006 OM 8/31/2005 OM011:00/2006
Riidattomien velkomusasioiden käsittelyn kehittäminen, Työryhmämietintö 2006:15

Yleistä
Oikeusministeriön työryhmä (työryhmä) on asetettu
a)	laatimaan ehdotukset sen ratkaisemiseksi, säilytetäänkö riidattomien velkomusasioiden käsittely myös jatkossa tuomioistuimissa vai siirretäänkö ne muualle ratkaistavaksi sekä
siinä tapauksessa, että asiat säilytetään tuomioistuinten ratkaistavana, laatimaan ehdotukset nykyjärjestelmän kehittämiseksi. Tässä tarkoituksessa työryhmän tehtävänä on ollut selvittää
- nykyisten tietotekniikkajärjestelmien tarjoamat mandollisuudet ja tietotekniikan kehittämistarpeet riidattomien velkomusasioiden käsittelyn kannalta ja - ne lainsäädännölliset muutostarpeet, joita riidattomien velkomusasioiden siirtäminen käräjäoikeuksien kesken tai niiden käsittelyn keskittäminen tiettyihin käräjäoikeuksiin edellyttävät sekä
- mitä lainsäädännöllisiä muutoksia nykyistä pidemmälle menevä sähköinen vireillepano-, tiedoksianto-, ratkaisu, ja täytäntöönpanojärjestelmä edellyttää. Toimeksiannon mukaan työryhmän on tullut selvittää ehdotustensa taloudelliset, henkilöstöhallinnolliset, organisatoriset ja yhteiskunnalliset vaikutukset.

2
Työryhmä on todennut, että riidattomien velkomusasioiden kehittämistä on käsitelty aiemmin Ulosotto 2000-toimikunnan mietinnössä (KM 1998:2), riidattomien velkomusasioiden yksinkertaistamista selvittäneen työryhmän muistiossa (OM:n muistio 8.1.2001) sekä Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnössä (KM 2003:3). Työryhmä on arvioinut näissä aikaisemmissa selvityksissä tehtyjä ehdotuksia ja sen pohjalta laatinut oman esityksensä.

Ensiksikin työryhmä on tehnyt arvioinnin tuotannollisten tavoitteiden näkökulmasta, jolloin tärkeimpänä tavoitteena on tuottavuuden lisääminen valtioneuvoston tuottavuusohjelmaan pohjautuvan valtioneuvoston kehys-päätöksen johdosta. Toiseksi huomiota on kiinnitetty asioiden käsittelyn kehittämisen kielteisten sivuvaikutusten, kuten esimerkiksi henkilöstön työsuhteiden huononemisen, yleisen maksumoraalin löystymisen tai tuomio-istuimiin kohdistuvan luottamuksen vähentymisen, minimoimiseen. Kolmanneksi työryhmä on asettanut kehittämistoimenpiteiden reunaehdoksi summaaristen asioiden käsittelyn säilyttämisen oikeudellisesti korkeatasoisena.

Yleisesti voidaan todeta, että työryhmän mietinnöstä ilmi käyvät tavoitteet ovat tärkeitä ja kannatettavia. Tässä muistiossa otetaan kantaa vain oikeusturvatakeiden säilyttämisen ja tuottavuuden parantamistavoitteiden kannalta keskeisimpiin kehittämisehdotuksiin.

Asioiden käsittelyn siirtäminen ulosottolaitokseen

Työryhmä on esittänyt, että riidattomien velkomusasioiden käsittely säilytetään tuomioistuimissa. Työryhmän mukaan asioiden siirtäminen ulosotto‑

3
laitokseen ei ole perusteltavissa taloudellisilla näkökohdilla, koska yksistään asioiden käsittelyn siirtämisellä organisaatiosta toiseen ei ole tehokkuutta lisäävää vaikutusta, ellei samalla toteuteta menettelyn rakenteen muuttamista. Kulujen siirtäminen virastosta toiseen ei olisi kokonaistaloudellisesti järkevää, ellei muutoksesta ole saatavissa muutoskustannukset ylittäviä pitkän aikavälin säästöjä, mitä työryhmän mukaan tässä tapauksessa on pidettävä epätodennäköisenä. Oikeuslaitoksen henkilöstön kokonaismäärä ei myöskään muutoksen myötä ainakaan vähenisi. Päinvastoin edellytysten luominen asioiden käsittelylle ulosottolaitoksessa ja ulosoton henkilöstön mitoittaminen tarvittavalle tasolle johtaisivat todennäköisemmin huomattaviin lyhyen aikavälin kustannusten lisäyksiin sekä oikeuslaitoksen henkilöstön kokonaismäärän kasvuun.

Riidattomien velkomusasioiden käsittelypaikan vaihtaminen johtaisi työ-ryhmän mukaan oikeusturvanäkökohtien kannalta epätyydyttävään tilanteeseen, koska muutos johtaisi näissä asioissa tuomio- ja täytäntöönpanovallan yhdistämiseen täytäntöönpanoviranomaiselle. Lisäksi asioita delegoidun ratkaisuvallan nojalla käsitteleviltä kansliahenkilöstöön kuuluvilta poistuisi nykyinen mandollisuus saada näissä asioissa omassa yksikössään oikeudellista ohjausta ja koulutusta tuomareilta tarpeen mukaan. Työryhmä on viitan-nut myös ongelmiin ulosottolaitoksen antamien ratkaisujen kansainvälisessä täytäntöönpantavuudessa.

Työryhmän esittämien näkemyksien ohella voidaan painottaa sitä, että riidattomankin asian käsittelyyn voi liittyä tuomiovallan käyttöä. Haaste-hakemusta joudutaan usein täydennyttämään, ehdottomat prosessinedellytykset on otettava viran puolesta huomioon ja selvästi perusteeton vaatimus

4
on hylättävä tuomiolla. Vastauksia joudutaan tulkitsemaan ja niiden johdosta on ryhdyttävä prosessinjohdollisiin toimiin, vaikka vain pieni osa vastauksista johtaa istuntokäsittelyyn. Tuomioistuimissa on hyvät valmiudet antaa ongelmatilanteissa taustatukea asioiden käsittelijöille.

Mikäli riidattomien velkomusasioiden käsittelypaikkaa arvioidaan pelkästään tuomioistuinnäkökulmasta, asioiden siirtäminen käräjäoikeuksista muualle saattaisi sinänsä selkiyttää käriijäoikeuksien tehtäviä. Jos tarkastelukulmaa sitä vastoin laajennetaan kiinnittämällä huomioita myös näitä asioita käytännössä hoitavien asiakkaiden tarpeisiin, johtopäätös ei välttämättä ole sama. Työryhmän perimistoimistoille suuntaamasta asiakaskyselystä päätellen summaaristen asioiden käsittelyyn käräjäoikeukessa ollaan sinänsä melko tyytyväisiä, kunhan esimerkiksi sähköistä asiointia ja menettelytapoja muutoinkin kehitetään.

Mietinnöstä käy ilmi, että työryhmä on esittänyt varteenotettavia seikkoja sitä vastaan, että riidattomat velkornusasiat siirrettäisiin ulosottolaitokseen. Korkein oikeus on antanut Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnöstä lausunnon (OH2004/30), johon tässä yhteydessä viitataan. Lausunnon mukaan ei sinänsä ole epäilystä siitä, etteikö riitautumatta jääneiden velkomusasioiden käsittely saataisi toimimaan myös ulosottolaitoksessa. Ulosottolaitokseen olisi kuitenkin luotava uusi organisaatio ja annettava voimavarat näiden asioiden käsittelemistä varten. Riitaisiksi tule-vat asiat olisi edelleenkin saatettava tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Kuten aikaisemmassa Korkeimman oikeuden lausunnossa on katsottu, riidattomien asioiden käsittelypaikan vaihtamisessa on kysymys pitkälti

5
tarkoituksenmukaisuudesta ja siitä, onko järkevää ryhtyä suunnittelemaan toimivan järjestelmän tilalle uutta järjestelmää. Asioiden siirtämisestä ulosottolaitokseen ei olisi odotettavissa tuottavuuden lisäystä. Edellä esitetyistä syistä riidattomien velkomusasioiden säilyttämistä tuomioistuimissa voidaan pitää perusteltuna ratkaisuna.
Riidattomien velkomusasioiden keskittäminen ja siirtäminen

Työryhmä on selvittänyt mandollisuutta keskittää riidattomien asioiden käsittely tiettyihin käräjäoikeuksiin (keskittämismalli). Se on todennut, että luomalla väestöpohjaltaan suurempia riidattomien velkomusasioiden käsittelyyn keskittyviä yksikköjä resurssit voitaisiin kohdistaa nykyistä paremmin ja vältettäisiin vajaateholla toimimista. Järjestelyn etuna olisi lisäksi, että se vahvistaisi asianosaisten oikeusturvaa keskittämällä osaamista ja ammatti-taitoa nykyistä suurempiin tuomioistuinyksiköihin.
Toisaalta keskittämisellä olisi työryhmän mukaan negatiivisia alue- ja henkilöstöpoliittisia vaikutuksia. Siirtämällä riidattomat velkomusasiat pois pienemmistä käräjäoikeuksista useista yksiköistä tulisi asiamääriltään niin pieniä, ettei niiden säilyttäminen olisi enää mielekästä. Käräjäoikeuksien nopeatahtisen lakkauttamisen yhteydessä ainakin osa näiden käräjäoikeuksien henkilökunnasta jäisi vaille työtä.
Työryhmä on yllä mainituista syistä päätynyt esittämään eräänlaisena kompromissina, että ruuhkaiset yksiköt voisivat siirtää sähköisesti niiden käsiteltäväksi tulevia asioita määrätyn maantieteellisen jakoalueen sisällä sellaisiin yksiköihin, joissa olisi vapaata kapasiteettia (siirtomalli).

6
Edellä lausutun johdosta voidaan todeta, että asioiden siirtely on lähtökohtaisesti huono ratkaisu verrattuna siihen, että luodaan asian- ja ajanmukaiset organisaatiorakenteet, joiden puitteissa toiminta voidaan järjestää tehokkaalla tavalla. Pelkästään alue- ja henkilöstöpoliittisista syistä tai käräjäoikeuksien organisaatiorakenteen uudistamisen edelleen pitkittämiseksi ei pitäisi ryhtyä luomaan korvikeratkaisuja, joiden hyödyistä ja haitoista ei ole selkeää kuvaa.

Edelleen voidaan todeta, että työryhmän ehdotuksen perusteella jää - toimeksiannosta huolimatta - myös epäselväksi, minkälaisia säädösmuutoksia siirtomalliin liittyisi ja minkälaisia hallinnollisia, käytännöllisiä ja teknisiä järjestelyjä sen toteuttaminen edellyttäisi. Näihin seikkoihin mandollisesti liittyviä ongelmia ei siten ole mandollista ehdotuksen pohjalta tarkemmin arvioida. Siirtojärjestelyillä saavutettavissa olevista tehokkuushyödyistä ja henkilöstösäästöistä on niin ikään vaikea muodostaa luotettavaa käsitystä. Mietinnön liitteessä annetaan ymmärtää, että Tuomas järjestelmä osaisi itse päätellä käräjäoikeuksien työtilanteen ja siirtää asioita automaattisesti käräjäoikeuksien kesken. Vaikka näin olisikin, ajoittaisen ali- ja ylikapasiteetin tasaaminen yksiköiden välillä on eri asia kuin hallituksen tuottavuusohjelman edellyttämä pysyvien henkilöstösäästöjen aikaansaaminen.

Toimintojen tehokkuuden ja tuottavuuden turvaaminen satunnaista työntasausta lukuunottamatta edellyttää organisaatiota, jossa tehtävät ja resurssit ovat keskenään tasapainossa ja resurssit ovat siellä missä työtkin ovat. Keskittämismalli voi edesauttaa sekä resurssien järkevää kohdentamista että osaamisen keskittämistä. Pienissä yksiköissä ei kuitenkaan ole mandollisuutta vähentää henkilökuntaa suhteessa vähentyneeseen työmäärään. Näissä yksiköissä työmäärän vähentyminen olisi päinvastoin omiaan vähentämään

7

tuottavuutta. Keskittämismalli edellyttää käräjäoikeusorganisaation uudistamista. Rakenneuudistuksen tärkeys ja kiireellisyys korostuu tässäkin yhteydessä.

Sähköinen asiointi

Työryhmän ehdotuksia sähköisen asioinnin kehittämisestä voidaan pitää tavoitteiden kannalta hyvinä, joten niitä kannattaa jatkovalmistella. Sähköisesti saapuneen asian käsittely vaatii oleellisella tavalla vähemmän tuomioistuimen resursseja verrattuna muulla tavalla vireille tulleeseen asiaan. Työryhmä on esittänyt myös, että ulosottohakemuksen tekeminen pitäisi mandollistaa jo haastehakemuksen yhteydessä. Asian suora siirtäminen ulos-ottoon voisi nopeuttaa perintämenettelyä ja vähentää velkojille aiheutuvia kustannuksia ja siten välillisesti myös velalliselle aiheutuvia kustannuksia. Jatkovalmistelussa olisi kuitenkin hyvä selvittää, johtaako nopeutettu menettely velallisen kannalta liian kaavamaisesti ulosottoon etenkin, jos todisteellisesta tiedoksiannosta luovutaan.

Postitiedoksianto

Työryhmä esittää, että riidattomassa velkomusasiassa haasteen tiedoksianto voitaisiin laissa säädetyin edellytyksin toimittaa tavallisena postitiedoksiantona. Työryhmän selvitysten mukaan noin 80 prosentissa vuosittain ratkaistavista riidattomista velkomusasioista käytetään haastemiestiedoksiantoa. Jos nykyiset haastemiestiedoksiannot korvattaisiin suurimmaksi osaksi tavallisella postitiedoksiannolla, henkilötyötä säästyisi työryhmän arvion mukaan noin 60 henkilötyövuoden edestä.

8
Työryhmän esityksen johdosta on syytä huomauttaa, että tuottavuuden lisäämisen kannalta esitykseen liittyy samoja ongelmia kuin yllä mainittuun keskittämisrnalliin. Mandollisuus vähentää henkilöstöä riippuu yksikön koosta. Pienessä yksikössä ei ole mandollista vähentää henkilöstöä, vaikka työmäärä vähenisi. Vähentymistä voi tapahtua vain riittävän suurissa yksiköissä. Laskelma 60 henkilötyövuoden vähentämisestä on epärealistinen ainakin lyhyellä tähtäimellä. Lisäksi kirjetiedoksiantoon siirtyminen voi lisätä työtä jossain muussa vaiheessa kuten takaisinsaantikanteiden, ulosottoriitojen ja ylimääräisten muutoksenhakujen muodossa. Henkilöstösäästöjen todellinen määrä on vaikeasti arvioitavissa.

Kustannusvaikutusten arvioimisen lisäksi menettelyyn liittyy periaatteellisia ongelmia. Postin kulku kirjeessä mainittuun osoitteeseen on sinänsä varsin todennäköistä, mutta tämä ei vielä tuo varmuutta siitä, että kirje tosiasiassa tavoittaa sen henkilön, jolle kirje on osoitettu. Työryhmä on todennut, että väestörekisterin osoitetiedot ovat varsin hyvin paikkansa pitäviä. Kuitenkin summaaristen asioiden vastaajista suuri osa kuuluu sellaiseen väestöryhmään, jolle on kasaantunut elämänhallintaan liittyviä ongelmia. He saattavat olla vailla vakinaista asuntoa tai heidän asuinpaikkansa saattaa vaihdella. Väestö-rekisteristä ilmenevään osoitteeseen lähetetty kirje ei siten tosiasiassa välttämättä saavuta vastaanottajaa.

Kuulemisperiaate on keskeinen osa oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Tämä toteutuu haasteen tiedoksiannolla. Tietyn asiaryhmän jättäminen kokonaan todisteellisen haastamisen ulkopuolelle johtaisi välittömästi täytäntöönpantaviin tuomioihin ja luottotietojen menetyksiin ilman, että vastaaja tosi-asiassa olisi aina saanut tietää kanteesta.

9
Sijaistiedoksiantoon ja varsinkin täysin muodollisen kuulemisen sisältävään kuulutustiedoksiantoon liittyy vastaavanlaisia kysymyksiä, mutta niiden käyttö on rajattu sellaisiin henkilöihin, joiden voi olettaa karttavan oikeuden-käyntiä tai joiden olinpaikasta ei voida saada tietoa.

Siirtymisessä työryhmän ehdotuksen mukaiseen kirjetiedoksiantoon ei ole kysymys siitä, että entiset tiedoksiantomenettelyt korvattaisiin vastaavalla uudenaikaisemmalla menetelmällä, vaan kysymys on siitä, että luovuttaisiin oikeusturvatakeiden kannalta vaativammista menettelytavoista ja korvattaisiin ne vastaajan kannalta vähemmän varmoilla menettelytavoilla, jotka aiheuttavat vähemmän työtä ja kustannuksia ja sitovat vähemmän työvoimaa. Tältä osin on siis selkeästi kysymys säästösyihin perustuvasta vastaajan oikeusturvatakeiden heikentämisestä.

Oikeusturvalle asetettavien vaatimusten toteutuminen edellyttää, että järjestelmälle turvataan vaatimuksia vastaava toimintakyky. Käytännössä näyttää vallitsevan yhä selvempää ristiriitaa sen välillä, mitä vaatimuksia asetetaan oikeusturvan sisällölle ja mikä on valtiovallan tosiasiallinen valmius rahoituksella ja muilla toimenpiteillään turvata oikeusturvajärjestelmän toiminta-kykyä. Nyt on käsillä ehdotus, jossa kuulemisperiaatteesta ehdotetaan tingittäväksi valtiontaloudellisin perustein. Viime kädessä eduskunnan perustuslakivaliokunnan tulee ottaa kantaa siihen, onko tämä perustuslain 21 §:n valossa hyväksyttävää. Tällöin on myös otettava huomioon se, että ilmaista oikeusturvaa ei ale. Tiukat perusoikeustulkinnat ilman vastaavien valtion-taloudellisten velvoitteiden tunnustamista merkitsevät, että kaikki perusoikeusperustein asetetut vaatimukset eivät tosiasiassa voi toteutua, vaan

10
ongelmia syntyy - jollei yhdessä niin jossakin toisessa kohdassa. Järjestelmän ollessa vaatimuksiin nähden väärin mitoitettu jokin osa oikeuksista jää käytännössä näennäisiksi. Mikäli perusoikeuksien sisällöstä tai toteutumisesta sallitaan tingittävän rahoituksellisin syin, on asianmukaista, että eduskunnan perustuslakivaliokunta ottaa kannan myös siihen, missä suhteessa tällainen tinkiminen katsotaan voitavan hyväksyä - tiedoksiantomenettelyissä vai jossakin muussa suhteessa.

Aktiivisuuteen perustuva yksityisperintä

Työryhmä esittää, että oikeusministeriössä ryhdytään valmistelemaan lainsäädäntöä, joka mandollistaisi ulosottoperusteen hankkimisen vapaaehtoisessa perinnässä, mikäli velallinen antaisi suostumuksensa saatavan suoraan ulosottoon.

Sinänsä voidaan sanoa, että ehdotettu menettely johtaisi tuottavuuden lisäämiseen sekä perintä- ja oikeudenkäyntikulujen vähenemiseen. Menettely siirtäisi osan riidattomista asioista pois tuomioistuimista eikä siihen liity yhtä suuria oikeusturvaongelmia kuin velallisen passiivisuuteen perustuvaan menettelyyn. Se vähentäisi asianosaisille näistä asioista johtuvia perintä- ja oikeudenkäyntikuluja. Nykyisessä menettelyssä näitä usein tarpeettomia kuluja ei voi välttää.

Esitys sisältää kuitenkin tältä osin useita avoimia kysymyksiä, joten tarkemman kannan muodostaminen edellyttää jatkovalmistelua ja tarkempaa ehdotusta yksityisperintään liittyvästä lainsäädännöstä ja sen vaikutuksista velallisten oikeusturvaan.

ti

11

Yleinen huomautus henkilöstövaikutusten arvioinnista

Työryhmän mietinnössä ehdotusten henkilöstövaikutuksia on tyydytty arvioi-maan lähinnä teoreettiselta ja oletustenvaraiselta pohjalta. Erityisesti tuottavuusohjelmaa silmällä pitäen on kuitenkin olennaista, että arviot tehdään realistisesti ja vallitsevien tosiasiallisten olosuhteiden perusteella. Tuottavuusohjelmassa edellytetään mittavia henkilöstövähennyksiä lyhyellä tähtäimellä. Lyhyellä tähtäimellä voivat toteutua vain yksikkökohtaisesti saavutettavat kokonaiset henkilötyövuosivähennykset, ja niidenkin osalta lähtökohdaksi ilmoitettu pitäytyminen luonnollisen poistuman puitteissa asettaa varsin suuret rajoitukset. Näin ollen mietinnössä esitettyjä arvioita henkilöstövaikutuksista on tuottavuusohjelman sisällön ja aikataulun näkökulmasta jokseenkin mandotonta pitää realistisina.
Pauliine Koskelo
Hannu Rajalahti	Soile Poutiainen Mirja-Leena Nurmi