Oikeusministeriölle

Lausunto
Asia: Vesilakityöryhmän mietintö TRM 2006:13

Pyydettynä lausuntonaan Helsingin yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta esittää kunnioittavasti seuraavaa. 
Lausunnon ovat laatineet professori Erkki J. Hollo, tutkija OTL Antti Belinskij ja assistentti OTL Robert Utter.

Yleistä
Vesilakityöryhmän ehdotus käsittää vain tiettyjä vesilakitoimikunnalta viimeistelyyn jääneitä osakysymyksiä. Tästä syystä seuraavassa ei tarkastella vesilakiuudistusta muilta osin. Vesilaki on säädöksenä lakiteknisesti katsoen saavuttanut mittavan eliniän, tuottaen myös yli 40-vuotisena voimassaoloaikanaan merkittäviä uudistuksia vesienkäyttöön ja vesien tilaan. Lainsäädäntö on ollut myös elävästi toimivaa. Silti lainuudistus on perusteltu jo sääntelyn ajanmukaistamistarpeen näkökulmasta. Kokonaisuutena lainuudistus ei kuitenkaan tuo merkittäviä sisällöllisiä muutoksia, vaan ne ovat, eräin poikkeuksin, pitkälti kosmeettisia. 
Vesilakityöryhmän jatkokäsittelyyn jäi kuitenkin merkittäviä osakysymyksiä, etenkin valtioneuvoston poikkeuslupamenettelyä koskeva ehdotus ja vanhojen lupien tarkistaminen sekä kalatalousvelvoitteiden asema. Lisäksi työryhmä käsitteli korvaussäännöstön uudistamista, luonnontilaisten purojen sääntelyä ja vesilain suhdetta muuhun lainsäädäntöön. 
Valtioneuvoston poikkeuslupa-asia
Vesilakitoimikunta oli määritellyt kantansa niin, että tiettyjen, etenkin valtakunnallisten hankkeiden lupaharkinnan tehostamiseksi luotaisiin vesilupamenettelyä täydentävä valtioneuvoston poikkeuslupajärjestelmä. Koska mallinvalinta oli ennalta suoritettu, työryhmä ei ole enemmälti ottanut kantaa vesilakitoimikunnan ehdottaman poikkeuslupamenettelyn tarpeellisuuteen. Kun otetaan huomioon tietynlaisten suurhankkeiden valtakunnallinen merkittävyys ja sijoituspaikan valintaan liittyvät yhteiskunnallis-taloudelliset syyt, on pidettävä perusteltuna, että alueellisen lupaviranomaisen harkintaa laajennetaan näissä tapauksissa valtakunnallisen kokonaisharkinnan tasolle. Myös Ruotsissa esiintyy maan hallituksen päätösvaltaa valtakunnallisesti merkittävien hankkeiden sijoittamisen ja suotavuuden harkinnassa.
Vesilakityöryhmässä valmistunut ehdotus on menettelyllisesti kuitenkin varsin monimutkainen, ei ehkä niinkään itse päätöksentekorakenteen, vaan enemmänkin muutoksenhakujärjestelmästä johtuvien lisävaatimusten ja viiveiden näkökulmasta. Ajateltavissa on lähinnä kaksi erilaista lähtökohtaa valtioneuvoston päätöksenteon kytkemiseksi vesilupa-asiaan. Ensimmäinen malli voisi olla sellainen, että hakemus olisi eräänlaisena ennakkoratkaisuna valtioneuvoston harkinnassa tiettyjen kokonaisharkintaan liittyvien seikkojen osalta. Muutoksenhaun jälkeen asia jatkuisi sitten normaaliin tapaan lupaviranomaisessa. Toinen malli, johon ehdotuskin lähinnä perustuu, lähtee siitä, että asiaa ensin käsiteltäisiin lupaviranomaisessa ja, muiden edellytysten ollessa olemassa, asia siirrettäisiin suotavuuden eli kokonaisedun harkinnan osalta valtioneuvostolle (ehd. 3:5.1). Ehdotuksen mukaan tämän jälkeen kuitenkin vielä asia palautuisi lupaviranomaisen jatkokäsittelyyn. Syntyy siis kolmentasoisia päätöksentekovaiheita muutoksenhakumahdollisuuksineen. Sinänsä tällaista ratkaisua voidaan perustella sillä, että menettelyn piiriin tulevat asiat olisivat ilmeisen harvinaisia ja siksi menettelyä ei ole tarpeen erityisemmin nopeuttaa. 
Asiallisena vaikeutena onkin enemmän toimivallan jakautuminen lupaharkinnan suhteen valtioneuvoston ja lupaviranomaisen kesken. Hankkeen toteuttamisen tulee olla yhteiskunnan kokonaisedun mukaista. Valtioneuvoston tulisi punnita hankkeen toteuttamisesta saatavia yhteiskunnallisia hyötyjä ja haittoja. 
Ehdotus lähtee ilmeisesti siitä, että kun asia tulee valtioneuvoston käsiteltäväksi, lupaviranomainen olisi ”alta pois” ratkaissut tiettyjä lupaharkinnan elementtejä, erityisesti intressivertailuedellytyksen täyttymisen. Ehdotuksen mukaan tästä harkinnasta ei kuitenkaan saisi valittaa hallinto-oikeuteen, vaan siirtopäätöksellä asia tulisi muilta osin valtioneuvoston ratkaistavaksi. Juuri siirtopäätöksen yhteys suoritettuun lupaharkintaan ja valtioneuvoston ”muilta osin” suorittamaan harkintaan on ongelmallinen. Muutoksenhaun puuttuessa lupaviranomaisen ensi vaiheen harkinta ei voine tulla lainvoimaiseksi, mutta toisaalta valtioneuvoston toimivalta on riippuvainen tuon ratkaisun oikeellisuudesta.
Erittelemättä enemmälti valittuun malliin ja erityisesti muutoksenhakuun liittyviä monenlaisia erityispiirteitä, voisi olla aiheellista selkeämmin erottaa toisistaan sekä menettelyllisesti että asiallisesti kahden viranomaisen ratkaistavat kysymykset ja niiden keskinäiset edellytyssuhteet. Eräs tapa voisi olla lähestyä edellä mainittua ensimmäistä mallia, toinen määritellä tarkemmin, mikä merkitys lupaviranomaisen siirtopäätöksellä asianosaisten puhevallan käytön ja asian lainvoimaisuuden kannalta on.  
Lupasääntely
Hankkeiden luvantarve on perinteisesti määritelty vesiin kohdistuvien vaikutusten perusteella. Tämä kynnysrajojen muotoiluun perustuva järjestelmä on taustalla uudistuksessakin, vaikka samalla tietyt hanketyypit on säädetty vaikutuksiin katsomatta luvanvaraisiksi; tosin hankkeiden merkittävyyden perusteella yleensä myös vaikutusperusteinen luvantarvekynnys ylittyy, joten kysymys on lähinnä luvantarveharkintaa koskevan sääntelyn yksinkertaistamisesta, mitä on sinänsä pidettävä perusteltuna. Vaikutuskynnyksen osalta ehdotetaan eräitä kielellisiä yksinkertaistuksia (ehd. 3:2). Asiallisesti uutta on luvantarpeen syntyminen sillä perusteella, että hanke voisi vaarantaa puron uoman luonnontilan säilymisen. Tässä on kysymys itse asiassa luontotyypin suojelusäännöksestä, jonka paikka saattaisi olla myös luonnonsuojelulaissa. 
Kun kysymys kuitenkin on vain luvantarvekynnyksestä, luvanvaraistaminen ei sinänsä merkitse aitoa suojelua eli hankkeen estymistä, minkä vuoksi säännöksen paikka on ehdotuksen mukaisesti perusteltavissa. Esikuviakin on jo olemassa (nykyinen VL 1:15a ja 17a). Ehdotuksesta ei näytä ilmenevän, mikä merkitys puron uoman luonnontilaisuudella on lupaharkinnassa (s. 37) tai esimerkiksi muun lain soveltamisen kannalta. Jos esimerkiksi luonnontilainen puro kulkee alueen läpi, jolle tulee myönnettäväksi maankäyttö- ja rakennuslain tai maa-aineslain mukainen lupa, säännös merkitsisi siten myös vesiluvan tarpeen syntymistä, vaikka muutoin tätä lupaa ei tarvittaisi. Lupa-asioiden keskinäissuhteiden tarkastelu ainakin perusteluissa olisi siten lain soveltajan kannalta tarpeen. 
Vesiluvan ja ympäristöluvan suhde on jännitteinen. Vaikka hanke vaatisi ainoastaan vesilain mukaisen luvan, siitä voisi silti aiheutua ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua pilaantumista. Ehdotuksen mukaan (3:10.3) lupamääräyksiä annettaessa on sovellettava myös, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään lupamääräysten antamisesta. Vaikka oikeustila ei tässä suhteessa merkittävässä määrin muuttuisi, ei silti ole ilman muuta selvää, minkälaisia lupamääräyksiä ja missä laajuudessa vesilupaviranomainen voisi pilaantumisesta antaa. On huomattava että ehdotetussa säännöksessä viitataan ympäristönsuojelulain 3 §:n pilaantumiskäsitteeseen, joka on puhdas määritelmä ilman kvalifikaatioita (vrt. ehd. 3:2, missä kynnysrajoihin liittyy erilaisia kriteerejä).. Ympäristönsuojelulain mukaan lupamääräysten antaminen tulee kysymykseen vain silloin, kun ympäristöluvan tarve on olemassa. Vesilain kannalta pilaantuminen voi johtua esimerkiksi vesien ohimenevästä tai muutoin ns. rakenteellisesta samentumisesta, jolloin ei välttämättä ole kysymys ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentissa tarkoitetusta vesien pilaantumisesta.
Nykyisin ympäristönsuojelulain säännösten soveltaminen vesilupa-asiassa on sidoksissa vesilain 1 luvun 19 §:n erityistilanteisiin. Tässä suhteessa kysymyksessä on vesilain erityinen luvantarvesäännös, jonka soveltamisesta johtuu ympäristöluvan tarpeettomuus. Ehdotettu säännös taas ei näytä koskevan ainoastaan nykyisin vesilain 1 luvun 19 §:ssä tarkoitettuja päästönomaisia käyttömuotoja, vaan kaikkia vesilain mukaisia hankkeita, joista voi aiheutua pilaantumista. Perusteluissa esimerkkeinä on tosin käytetty ojitusta ja ruoppausta, jotka ovat vesilain 1 luvun 19 §:n keskeisiä hanketyyppejä. 
Viranomaistoimivallan kannalta saattaa jäädä epäselväksi, missä määrin kysymys on vesilain mukaan luvanvaraisesta hankkeesta, joka aiheuttaa pilaantumista, milloin taas vesiä pilaavasta hankkeesta, johon vaaditaan lupa sekä vesilain että ympäristönsuojelulain mukaan. Usein pengerrys- ja rakentamishankkeisiin liittyy ainakin rakentamisvaiheen aikaisia samentumis- ja sedimentoitumisilmiöitä, jotka saattavat poistua, mutta silti jäädä piileviksi tekijöiksi vesiympäristöön. Kun vesilakiehdotukseen ei enää sisältyisi pilaantumisen käsitettä, sääntelytapa ilmeisesti kuitenkin merkitsisi, että pilaantumista voisi aiheutua muustakin kuin selkeistä päästöistä vesiin. Epäselväksi voi tällöin jäädä se, voidaanko, vaikka minkäänlaisia päästöjä – vaan esimerkiksi pohjan ruoppausta tai siltarakenteen pengertämistä - ei olisi, pilaantumisen rajoittamiseksi asettaa esimerkiksi laitoksen käyttöä tai ominaisuuksia koskevia määräyksiä ympäristönsuojelulain 43 §:n nojalla. Toisaalta määräykset olisivat rakenteellisen pilaantumisen ehkäisemiseksi annettavissa jo vesilain omien säännösten nojalla, joten tältä osin tarve säännöksen soveltamisalan laajentamiseen, jos tästä ehdotuksessa on kysymys, yli päästöjä aiheuttavien vesihankkeiden kaipaisi perusteluja ja selvennyksiä.
Sinänsä on pidettävä oikeansuuntaisena, että hankkeita tarkastellaan kokonaisuutena erittelemättä niiden vaikutuksia pilaantumiseen ja muuhun haittaan tai muutokseen. Ratkaisu, jonka mukaan vesilupa voisi kattaa myös hankkeen päästönomaiset pilaantumisvaikutukset, on sinänsä myös perusteltu. Perustelujen mukaan ympäristöluvan varaan jäisivät lähinnä ne tapaukset, joissa vesilupaa ei tarvittaisi (ehd. YSL 28.2 §). Epäselvää kuitenkin on, mikäli vesilain 1 luvun 19 §:n kaltaisesta rajauksesta luovutaan, milloin pilaantumista aiheuttavan komponentin on katsottava olevan osa vesilain mukaista hanketta, milloin se taas on erillinen, ympäristölupaakin vaativa hankkeen osa. Ehdotettu sääntely jättää ratkaisuvallan ensisijaisesti vesilupaviranomaiselle, jolle ilmeisesti hakemuskin voitaisiin osittain pilaantumista aiheuttavissa vesistöhankkeissa pääsääntöisesti aina jättää.  
Valmisteluluvan termi on jo vesilakitoimikunnan ehdotuksessa (ehd. 3:15), missä on perusteltu luopumista nykyisestä töidenaloittamislupa-sanasta. Uusi termi ei kuitenkaan ilmennä sitä, että kysymys kuitenkin on itse hankkeen käynnistämiseen liittyvistä rakentamis- ja muista toimista, joita itse vesilupa koskee, eikä alustavista tutkimuksenomaisista töistä. Aloittamislupa on siten ilmaisevampi termi.
Korvaussääntely
Korvaussääntelyn asiallinen uudistaminen ei kuulunut vesilakityöryhmän toimeksiantoon, mutta sääntelyä on päivitetty ja ajanmukaistettu tarkoittamatta kuitenkaan muuttaa tässä vaiheessa sääntelyn oikeustilaa. Sinänsä voidaan kyllä lähteä siitä, että tältä osin uudistetun tai uudelleen kirjoitetun sääntelyn sisältyminen uuteen vesilakiin merkitsee myös uutta korvausnormistoa, jonka tulkinnat perustuvat aikanaan uusiin sanamuotoihin. Näin ollen ei ole välttämättä estettä tulkita säännöksiä aiemmasta poikkeavalla tavalla. Tarvetta muutosten tarkasteluun siirtymäsäännösten tasolla ei silti näytä olevan. Uuteen ehdotukseen ei sisältyisi enää vesivoiman korvaamista sähkönä eli paikallisvoimana koskeva säännös (VL 11:11). Vedensaannin turvaamista koskeva sääntely (ehd. 13:12) muuttuisi ainakin sanamuodoltaan eräiltä osin. Näissä suhteissa saattaisi olla tarpeen määrittää, millä tavoin on esimerkiksi luvan tarkistamisen tai hankkeen muuttamisen yhteydessä suhtauduttava aiemmassa luvassa oleviin luontoiskorvausmääräyksiin, joita uusi laki ei enää tunne: voidaanko niitä enää muuttaa uusia olosuhteita vastaavasti vai onko niistä suorastaan luovuttava? 
Tarkoituksellisesti ehdotus sisältää vielä puolitoistakertaista korvausta koskevan säännöksen, koska ilmeisesti katsottiin, että säännöksen poistaminen vaatisi erillistarkastelua. Kysymyksessä on kuitenkin pohjimmiltaan mallin valinta, joka olisi mahdollista tässä yhteydessä tehdä. Kun nykyisen vesilain voimaantulon jälkeen on säädetty uusi lunastuslaki, jossa määritellään korvauksen perustuslailliset edellytykset, erityisen korvausperusteen säilyttämiseen uudessa vesilaissa ei ole asiallisia eikä omaisuudensuojasääntelystä johtuvia perusteita. Itse asiassa pitäisi perustella, miksi poikkeuksellinen korvausperuste edelleenkin säilytetään.
Rangaistussäännökset
Ehdotuksen 16 luvun 2 §:n mukaan vesilain säännösten nojalla voitaisiin luparikkomuksena rangaista sakolla ilman lupaa tapahtuva vesistön haitallinen muuttaminen. Rikoslain 48 luvussa taas on säännökset lainvastaisen vesistön turmelemisen rangaistavuudesta. Nykyisen vesilain 13 luvun 3 §:ssä, joka vastaa mainittua ehdotuksen kohtaa, taas säädetään rangaistus politiatyyppisestä luvanvastaisesta menettelystä. Vallitseva käsitys on silloin ollut, että tätä säännöstä ei sovellettaisi, mikäli samalla aiheutetaan ympäristön vahingollinen muutos, koska se kuuluisi rikoslain alaan. Ehdotus saattaa tässä suhteessa hieman epäselvällä tavalla laajentaa vesilain sakkoperusteisen rangaistussääntelyn alaa ja vastaavasti kaventaa rikoslain soveltumista materiaalisesti vahingollisiin ympäristömuutoksiin. Muutos merkitsee samalla sitä, että luvattomasta ympäristön muutoksesta voitaisiin rikkomuksena vastedes määrätä myös vain sakkorangaistus, vaikka skaala rikoslain mukaan on laajempi. Perustelujen kannalta siis epäselväksi jää, onko tarkoitus ollut tehdä tällainen ympäristörikosoikeudellisen painotuksen muutos.

Helsingissä, 18.9.2006
Helsingin yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta
Jarno Tepora
Yksityisoikeuden laitoksen esimies