Paavo Ristola Oy		Suunnittelu- ja konsulttitoimistojen liitto ry
Terveystie  2		Tapiolan Keskustorni
15870 Hollola 		02100 Espoo
Oikeusministeriö
PL 25
00023 Valtioneuvosto
Viite: Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston lausuntopyyntö 30.6.2006
OM7/021/2004, OM 0191:00/06/06/2000
LAUSUNTO VESILAKITYÖRYHMÄN EHDOTUKSESTA
Oikeusministeriön lainvalmisteluosasto on 30.6.2006 pyytänyt lausuntoa vesilakityöryhmän mietinnöstä 2006:13. Mietintö liittyy vesilain uudistusta valmistelleen toimikunnan komiteanmietintöön KM 2004:2. Lausunto pyydettiin esittämään mahdollisuuksien mukaan samassa järjestyksessä ja vastaavalla tavalla otsikoituna kuin mietinnössä.
MIETINNÖN SISÄLTÖ
Mietintö sisälsi mm. työryhmän ehdotukset valtioneuvoston mahdollisuudesta myöntää poikkeuslupa, vesilain korvaussäännöksistä, luonnontilaisten purojen sääntelystä vesilaissa, voimassaolevien lupien tarkistamisesta, kalatalousvelvoitteista ja kalatalousmaksuista sekä vesilain suhteesta muuhun lainsäädäntöön. Lisäksi ehdotus sisälsi luonnoksen vesiasetukseksi.

SKOL RY:N LAUSUNTO
VALTIONEUVOSTON POIKKEUSLUPA
Lausunnon antaja ottaa kantaa valtioneuvoston mahdollisuuteen myöntää poikkeuslupa, koska sillä siirretään lainsoveltamisvaltaa täytäntöönpanovallalle. Jos mahdollisuus myöntää poikkeuslupa säilytetään, 3 luvun 5 §:n 1 momenttiin pitäisi lisätä yleinen terveys eksplisiittisesti. Poikkeuksen myöntämisedellytysten sanamuoto voisi vastata soveltuvin osin luonnonsuojelulain Natura-poikkeussääntöjä, millä tiukennettaisiin poikkeusedellytyksiä. ”Yhteiskunnan kokonaisetu” voitaisiin korvata sanoilla ”yleisen edun kannalta pakottava syy, joka on huomattava verrattuna hankkeesta aiheutuviin edunmenetyksiin”. Näin harkinta olisi lähempänä laillisuusharkintaa ja säilyttäisi vesilain intressiharkinnan luonteen. Ehdotetulla yhteiskunnan kokonaisedulla perustellaan kaikkea poliittista päätöksentekoa budjeteista alkaen.
VESILAIN KORVAUSSÄÄNNÖKSET
Korvaussäännöksissä tulisi ottaa myös näyttötaakkaa koskevat kysymykset huomioon. Näyttötaakka pitäisi asettaa pääsääntöisesti sille, jolla on parhaat edellytykset osoittaa asiantila. Lupaviranomaisen virallisperiaatteeseen voisi tällöin kuulua asianosaisen informoiminen näyttötaakasta, joka voisi olla tapauksesta riippuen jopa jaettu.
Esimerkiksi kalastuskorvausten osalta on arvioitavana monta kynnystä. Vaikuttaako vesitaloushanke haitallisesti vedenlaatuun? Vaikuttaako vedenlaadun heikkeneminen kalakantaan tai useampiin kalakantoihin? Vaikuttaa kalakannan väheneminen kalasaaliiseen? Kalakannan heikentyminen voi johtaa kalatalousvelvoitteeseen tai -maksuun, mutta ei välttämättä korvauksiin. Tällaisessa tapauksessa näyttötaakka vaikutuksista vedenlaatuun ja edelleen kalakantoihin tulisi olla hankkeesta vastaavalla ja näyttötaakka vaikutuksista kalasaaliiseen ja verkoston limoittumiseen tms. kalastuksen harjoittajilla. Kalatalousmaksun tai -velvoitteen vaikutuksen korvattavaan määrään arvioisi lupaviranomainen viran puolesta.
Samanlainen monikynnyksinen arviointi kuuluu myös esimerkiksi rantakiinteistön arvon alenemiseen tai virkistyskäyttöarvon menettämiseen. Lausunnon antaja toivoo, että vesilaki modernisoidaan tältä osin vastaamaan yleistä oikeudenmukaisuuskäsitettä. Tämä johdattaisi myös korvausten määräämisen perusteluita nykyistä analyyttisempaan suuntaan.

Korvauksen määrässä on otettava huomioon myös korvauksen saajalle hankkeesta koituva hyöty (VL 13:8). Pitäisi harkita, tulisiko hyöty ottaa huomioon myös korvauksen myöntämiskynnyksessä (VL 13:6). Esimerkiksi saarikiinteistön arvo voi kolminkertaistua rakennettavan sillan myötä, kun taas rakennettava silta voi samalla esim. peittää näkyvyyttä merelle. Periaatteessa ehdotetuilla säännöksillä voidaan päätyä nollakorvaukseen, mutta juridis-teknisesti hyöty olisi syytä ottaa huomioon molemmissa lainkohdissa.
LUONNONTILAISET PUROT
Jos purojen uomia halutaan suojella, on hyvä asia, että puron uoman luonnontilan säilymisen vaarantaminen on luvanvaraisuuden mittarina 3 luvun 2 §:ssä, eikä sille tarvitse hakea vesilain 2 luvun 9 §:n mukaista poikkeuslupaa, Nyt uoman luonnontilaisuuden vaarantaminen on otettu osaksi yleisen edun vastaista toimintaa niin, että se vaikuttaa intressiharkinnassa, mutta mahdollistaa vielä yksittäisen hankkeen toteuttamisen.
Sen sijaan vesilain 3 luvun 2 § on hyvin pitkälle samassa muodossa kuin se on nykyisessä vesilaissa. Kyseinen lainkohta on muotoiltu niin yleispiirteisesti, että se mahdollistaa valvontaviranomaisen puuttumisen mihin tahansa hankkeeseen. Lupaviranomaiset eivät yleensä kyseenalaista luvanvaraisuuden mittaria. Hallintopakkoasioissa joustavat säännökset kallistuvat valvontaviranomaisten eduksi. Lupa-asia on käsitelty silloinkin, kun lupaviranomainen on sanonut, ettei lupaa olisi tarvinnut hakea. Tulkintakysymyksiä on aiheutunut mm. tekolammikoista ja laitureista. Vesialueet ovat heterogeenisiä, mutta tiettyjä tulkintakysymyksiä voidaan täsmentää yksityiskohtaisemmilla hallintokäytäntöä yhdenmukaistavilla normeilla.
Erilaisten toimijoiden oikeussuojan kannalta olisi tärkeää, että luvanvaraisuuden mittarit määriteltäisiin aiempaa yksityiskohtaisemmin. Nykyinen vesilaki on ollut lainkäyttö- ja sittemmin hallintoviranomaisille onnistunut, koska siinä ei täsmällisesti säädetä mistään. Vesilain 3 luvun 2 §:ää on täsmennettävä tai ainakin otettava lainkohtaan valtuutussäännös, jonka nojalla valtioneuvosto voi antaa yksityiskohtaisempia määräyksiä luvanvaraisuudesta vesiasetuksessa. Oikeusturvaa koskevat vaatimukset ovat nousseet nykyisen vesilain säätämisen jälkeen, mikä pitäisi ottaa huomioon uudessa vesilaissa.
Tämä on tarpeen myös lupakäsittelyjen keston vuoksi. Vesilain säännösten pitäisi palvella vesitaloushankkeita toteuttavia yksityisiä ja julkisia tahoja sekä vaikutusalueiden edunhaltijoita, ei vain viranomaisten hallintotoimintaa. Asiaa tarkastellaan vielä jäljempänä valmisteluluvan yhteydessä.

VOIMASSA OLEVIEN LUPIEN TARKISTAMINEN
Lausunnon antajat kannattavat voimassa olevien lupien tarkistamiseksi ehdotettuja säännöksiä. Tarkistuksessa pitäisi ottaa huomioon myös ilman luvantarvetta toimineiden hankkeiden mahdollisuus hakea vesilain mukaista lupaa sekä vallitseva olotila maksettavien korvausten suhteen.
Eräässä tapauksessa Harjavallassa oli otettu pintavettä ilman lupaa 1940-luvulta lähtien ja vedenottopaikan alapuolella oli 1940-luvulta saakka toiminut voimalaitos. Laitokset olivat toimineet hyvässä yhteisymmärryksessä. Valvontaviranomaisen kehotuksen johdosta haettu vedenottolupa johti korvauksen maksamiseen alapuoliselle voimalaitokselle. Vedenottolupaa haettiin aiemmin johdettua vesimäärää suuremmalle vesimäärälle, mutta kertakaikkinen korvaus maksettiin koko vesimäärästä, jota ei palautettu jokeen.
Raukeamisen lisäksi tulee voida tarkistaa voimassaolevia vanhoja lupia. 1900-luvun alkuvuosina on myönnetty esimerkiksi lupia, joihin on lupaehtoina liitetty mm. kalatien rakentaminen ja kunnossapito. Kalatie ei ole toiminut eli sitä ei ole käytetty sataan vuoteen, mutta ehto on edelleen voimassa.
Olisi syytä harkita, voidaanko määrätä uuden vesilain nojalla kaikki ennen nykyistä vesilakia myönnettyjen lupien tarve ja lupamääräykset tarkistettavaksi määräaikana uuden vesilain voimaantultua. Luvantarvehan laajeni myös ympäristönsuojelulain ja sen voimaapanosta annetun lain myötä. Lupien pysyvyyssuojaa arvioitaessa tulisi ottaa huomioon kiinteistöoikeudellinen jne. pysyvyys vesilupia haettaessa. Vaikka pysyvyys on lähtökohta, muinaisille luville ei pitäisi antaa ehdotonta pysyvyyttä, jota ei muillakaan vallitsevilla olotiloilla ole.
KALATALOUSVELVOTTEET JA KALATALOUSMAKSUT
Lausunnon antajat kannattavat kalatalousvelvoitteen ja kalatalousmaksun tasavertaisuutta lupakäsittelyssä.
Kalatalousmaksun siirtämisessä kalastusoikeuden haltijalle pitää ottaa huomioon voimassa oleva tilanne. Kalastusoikeus on vesialueen omistajalla eli yleensä kalastuskunnalla, jona toimii osakaskunta. Kalastuskunta voi kokouksessaan päättää kalakannan hoitoa koskevien tehtävien hoidon siirtämisestä kalastusalueelle. Jos tehtävät on siirretty kalastusalueelle, alueellisesti yksityisen asianosaisen puhevaltaa käyttävä kalastusalue huolehtii kalakannoista siltä osin kuin niiden huolehtiminen ei kuulu yleistä kalataloudellista etua valvovalle TE-keskukselle. Kalastusalue laatii kuitenkin suuntaviivat kalavesien hoidosta sekä tekee selvityksen kalakantojen tilasta käyttö- ja hoitosuunnitelmassa.
Kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelma ja kalatalousmaksun käyttösuunnitelma voitaisiin liittää osaksi kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelmaa. Silloin, kun kalakannan hoitoa koskevat tehtävät on siirretty kalastusalueelle, myös kalatalousmaksu voitaisiin harkinnan mukaan suorittaa kalastusalueelle. Kalastusalue ei ole kalastusoikeuden haltija eikä korvaussäännöksissä tarkoitetun varallisuusarvoisen edun menettäjä. Kalatalousmaksu pitäisi mm. suurien vesipäästöjen osalta ja jokialueilla siirtää TE-keskukselle, mutta monesti riittäisi mm. kalastusalue. Ammattikalastusalueille maksettavat kalatalousmaksut voisivat poistaa korvauksen tarvetta siltä osin kuin kyse ei ole verkoston limoittumisesta jne. kalastukseen kalakantojen ohella vaikuttavasta korvauksesta.
Vesiasetuksessa edellytetään, että lupahakemuksessa on selvitys kalastusoloista, mutta ei kalakantojen hoidosta. Asiaan palataan jäljempänä vesiasetuksen yhteydessä.
VESILAIN SUHDE MUUHUN LAINSÄÄDÄNTÖÖN
Lausunnon antajat kannattavat nykyisen vesilain 10 luvun säännösten siirtämistä ympäristönsuojelulakiin sekä johtojen sijoittamista koskevien säännösten päällekkäisyyksien poistamista. Yhteensovitusta tarvitaan vielä ympäristönsuojelulain maankaatopaikkaa koskevien säännösten sekä puhtaiden ruoppausmassojen sijoittamista koskevien säännösten (sijoittaminen, vakuus jne.) yhteensovittamisessa. Myös valmistelupaa ja ympäristönsuojelulain mukaisen toiminnan aloittamislupaa koskevat säännökset voisi olla syytä yhdenmukaistaa muutoksenhaun osalta. Pohjaveden muuttamiskiellon yhteensopivuus vesilain luvanhakukynnyksessä ja maa-aineslain luvanmyöntämiskynnyksessä voisi olla syytä sovittaa yhteen. Sanamuodon perusteella nykyinen MAL 3 §:n 4) kohta voi olla luvanmyöntämisesteenä ilman, että vesilain 1:18 nojalla lupaa tarvitsisi kuitenkaan hakea. Uusi VL 3:2 on tältä osin otettu nykyisestä vesilaista.
VESIASETUS
1 §:n 9) kohtaan voisi lisätä selvityksen kalakantojen hoidosta toiminnan vaikutusalueella. Se edistäisi kalatalousmaksun ohjaamista sille, joka todellisuudessa hoitaa kalakantoja.
Vesiasetuksen 1 luvun 2 §:ää voisi muuttaa niin, että vesihuoltolaitoksen osalta riittää havainnekuva rakennettavasta kaivosta. Yksityiskohtaisia kaivopiirroksia ei ole tarpeen tehdä etukäteen, jos varmuutta luvan myöntämisestä ei vielä ole (onko luonnonvarainen lähde, onko riittävää vedenhankintatarvetta, aiheutuuko viranomaisen mielestä vaikutuksia jne.). Luvassa voitaisiin määrätä, että yksityiskohtainen kaivopiirustus on toimitettava lupaviranomaisen hyväksyttäväksi ennen töiden aloittamista.
Käytännössä kaivopiirustukset rakentuvat koepumppauksissa käytetyn ja maahan jätetyn siiviläputken ympärille ja ne tulisi voida esittää, kun lupa on myönnetty, mutta ennen toiminnan aloittamista. Ympäristölupavirasto ei saa kaivopiirroksista mitään luvanmyöntämisedellytyksiin vaikuttavaa informaatiota.
Vesiasetuksen 1 luvun 11 § on muutettava vastaamaan nykyaikaa. Kunnat toimivat yhä laajemmin vesihuoltoyhteistyössä ja vettä johdetaan kunnasta toiseen. Veden tarpeen vaihtelut eri ajankohtina voivat vaihdella eri kunnissa sateisuuden, pohjavesiriskien realisoitumisen, tulvien, onnettomuuksien, laitehäiriöiden yms. syiden johdosta. Alueellisia vesihuoltohankkeita tätä kirjoitettaessa toteuttavat kunnat (mm. Kanta- ja Päijät-Hämeen sekä Etelä-Suomen läänin kuntia) eivät edes tiedä vesilain uudistuksen vireilläolosta.
Vesihuollon toimintavarmuus ja vaikutusten vähäisyys edellyttävät ylipäätään nykyaikana sitä, että luvissa voidaan myöntää vedenotto-oikeuksia yli kuntien akuutin tarpeen. Tällöin otetaan huomioon se, että varavedenotto poikkeuksellisissa tilanteissa on turvattu ja ettei yksittäisten ottamoiden antoisuutta käytetä jatkuvasti ns. viimeiseen pisaraan. Tasainen vedenotto useista ottamoista mahdollistaa mm. sen, ettei mm. luonnonvaraisiin lähteisiin vaikutettaisi vedenotolla (virtaaman tietynasteinen väheneminen ei supista lähdelammikkoa ja lähdeympäristöä, vaikka se vähentää siitä poistuvan virtauksen määrää). Tällainen vedenotto pitäisi olla mahdollista ainakin silloin, kun ottamon maa-alue on jo valmiiksi luvanhakijan tai jonkin heistä hallinnassa niin, ettei tarvita lunastusta.
Ylikunnallinen ja ylimaakunnallinen vesihuoltoyhteistyö olisi otettava huomioon myös vesilain 4 luvun 5 §:n intressiharkinnassa, jos vesilaki halutaan modernisoida vastaamaan kehittyvää kuntien ja maakuntien rajat ylittävää yhteistä vesihuoltoa. Uusi VL 4:5.2 2) kohtaan voisi lisätä ”Veden ottaminen yhdyskunnan vesihuoltoa varten paikkakunnalla tai alueellisessa vesihuoltoyhteistyössä paikkakunnan ulkopuolelle”. Intressiharkinnassa kuitenkin tulisi priorisoida akuutit tarpeet yhteiskunnan vedenhankinnan varmistamista erilaisissa oloissa tukevien hankkeiden edelle. Tapauskohtainen harkinta riippuisi tietenkin näytöstä.
Laiturin rakentamista koskevat säännökset maankäyttö- ja rakennusasetuksessa sekä vesiasetuksessa voitaisiin sovittaa yhteen. Rantaoikeuteen kuuluu yleensä oikeus rakentaa laituri. Maankäyttö- ja rakennusasetuksessa säädetään toimenpideluvanvaraiseksi vesirajalaite, kuten suurehko laituri. Joissakin kunnissa on tehtävä kaikista maalaitureista ilmoitus vesilain mukaiselle valvontaviranomaiselle, toisissa ei. Käytännössä luvantarvekin vaihtelee. Ilmoitus- ja luvanhakukynnykset nykyisessä vesilaissa suurin piirtein vesilain vaihtelevan soveltamiskäytännön mukaan:
1: VL 1:28 pieni laituri (alle 10 m2, yleensä puulaituri), jolloin toisenkaan alueelle rakennettavalle laiturille ei tarvita lainkaan lupaa eikä tarvitse ilmoittaa valvontaviranomaiselle. 2: 10 m2 tai suurempi laituri: ilmoitus valvontaviranomaiselle, joka suorittaa tapauskohtaisen harkinnan luvantarpeesta.
Luvanmyöntämisedellytykset ovat vesilakiehdotuksessa aiempaa selkeämmät, mutta luvanhakukynnykset tulisi selventää. Tällainen selventäminen tulisi tehdä esimerkiksi vesiasetuksessa 3 luvun 2 §:n erillisen tai 18 luvun 16 §:n yleisemmän valtuutussäännöksen nojalla. Vesiluvanvaraisuutta voi täsmentää myös esimerkiksi rantakivetysten ja -muurien sekä tekolammikoiden osalta. Vesiasetuksessa voitaisiin täsmentää vesiluvanvaraisiksi myös tiettyjä rakenteellisia hankkeita, kuten golfkentät, niin, että luvassa harkittaisiin kokonaisvaltaisesti vedenotto, kastelujärjestelmät, ojitukset, lannoitteiden käyttö, vesiesteet laskeutumisaltaina ja veteen kohdistuvat rakenteelliset muutokset, kuten rannan muokkaukset ja sillat. Vesistön tai pienveden vaikutusalueelle sijoittuvan golfkentän lupa-asia kuulusi käsitellä kokonaisvaltaisesti vesilain, ei ympäristönsuojelulain, mukaisena hankkeena.
MUUT VESILAIN UUDISTUKSEEN LIITTYVÄT ASIAT
Ruoppausmassan sijoittaminen
Puhtaiden maa-ainesten pysyvälle sijoittamiselle on haettava aina ympäristölupaa, koska kyse on ns. maankaatopaikoista. Siten ympäristölupavirasto ei voisi koskaan vesilain mukaan myöntää lupaa ruoppausmassan sijoittamiseen. Puhtaiden maa-ainesten sijoittaminen ei edellytä kaatopaikkarakenteita, mutta se edellyttää vakuutta. Tämä johtuu kaatopaikkadirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä tehdyistä virheistä.
Ruoppausmassan sijoittamisesta voitaisiin päättää myös vesilain intressiharkinnassa. Ruoppausmassan sijoittamisen ohella voitaisiin tutkia myös käyttöoikeus- ja lunastuskysymykset. Ruoppausmassa ei välttämättä ole sijoitettavissa kohtuullisin kustannuksin useampaan paikkaan ja sijoittaminen voi aiheuttaa sen, että alue käy soveltumattomaksi entiseen käyttöönsä. Ympäristönsuojelulain ja vesilain säännökset puhtaiden maa- ja ruoppausmassojen sijoittamisesta pitäisi yhdistää ja samalla poistaa kaatopaikkadirektiivistä johdettu vakuusvaatimus tällaisille loppusijoitusalueille, koska kaatopaikkadirektiiviä ei sovelleta puhtaiden massojen sijoittamiseen.
Tarkkailu
Tarkkailukohtaan voitaisiin täsmentää, että hankkeesta vastaava on velvollinen tarkkailemaan vain oman toimintansa vaikutuksia ja että yhteistarkkailussa ei saa velvoittaa useita lupavelvollisia tarkkailemaan sellaista, mikä ei kuulu heidän velvollisuuksiinsa. Tämä on tietenkin vaikea rajata.
Vesihuollon puitedirektiivin vaikutukset pohja- ja pintavesien viranomaistarkkailussa ovat jo johtaneet siihen, että toiminnanharjoittajat ja hankkeesta vastaavat joutuvat tarkkailemaan toiminnan vaikutuksia vaikutusalueiden ulkopuolella tai joutuvat vaikutusalueella analysoimaan sellaisia haitta-aineita, joita ei voi olla peräisin heidän toiminnastaan. Käytännössä ylimääräisestä tarkkailusta ei valiteta, koska sen pelätään mm. vaikuttavan tuleviin lupaehtoihin.
Ehdotetussa 3 luvun 11 §:ssä edellä sanottu lienee jo periaatteena. Vahingollinen käytäntö kuitenkin tulee jatkumaan, jos hankkeesta vastaavan tarkkailuvelvollisuuden rajoja ei kirjata täsmällisemmin. Vesilain uudistuksessa tulisi ottaa huomioon ei-toivottavat soveltamiskäytännöt.
Valmistelulupa
On hyvä asia, ettei valmistelulupapäätöksestä tarvitse valittaa erikseen, kun valmistelupa myönnetään erillisen hakemuksen perusteella. Ympäristönsuojelulain vastaava säännös toiminnan aloittamisluvasta voitaisiin muuttaa tältä osin samanlaiseksi niin, että päätökseen ei erikseen tarvitsisi hakea muutosta, vaikka valmistelulupa ei ole toiminnan aloittamisluvan tapaan ns. ”täysi lupa”.
Koska lupakäsittelyyn ei nykyisessä hallintokulttuurissa voida ottaa hallintolain ”ilman aiheetonta viivytystä” -käsittelyn vaatimusta täsmentäviä enimmäismääräaikoja, pitäisi vesilain mahdollistaa valmisteluluvan antaminen vakuutta vastaan kesken lupakäsittelyn silloin, kun valmistelu (esim. rakentaminen) ei itsessään voi aiheuttaa luvanmyöntämisedellytysten vastaisia seurauksia. Viranomaisen resurssipula ja soveltamiskäytännössä muodostuva epäselvä soveltamisala saattavat tosiasiallisesti estää hankkeen toteutumisen kokonaan tai kohtuullisessa ajassa. Valmistelulupakaan ei mahdollista suuria etukäteisinvestointeja, koska mm. vesijohtoverkostoinvestoinnit toteutetaan vasta lainvoimaisen vesiluvan jälkeen. Muutkaan suuremmista vesitaloushankkeista vastaavat eivät sido investointeja valmistelulupiin.
Hollolassa 19. syyskuuta 2006
PAAVO RISTOLA OY / RAMBOLL GROUP	SKOL RY
Pentti Manninen	Tomi Rinne	Matti Kiiskinen
toimitusjohtaja	ympäristölakimies	kehityspäällikkö