18.2.2009    	 SYKE-2009-J-39-J9    	
	
 Oikeusministeriö
  PL 25
  00023  Valtioneuvosto     		
	
 Oikeusministeriön tiedote 28.1.2009 
  SYKEn lausunto 18.9.2006 nro SYKE-2006-J-141-J5    	

 EHDOTUS  HALLITUKSEN  ESITYKSEKSI  EDUSKUNNALLE  VESILAINSÄÄDÄNNÖN                UUDISTAMISEKSI   	

Suomen ympäristökeskus esittää vesilainsäädännön uudistamisehdotuksesta seuraavat huomautukset.

Yleisesti ottaen ehdotusta voidaan pitää hyvin perusteltuna ja kannatettavana.  Siinä on otettu huomioon niitä epäkohtia ja muutostarpeita, joita on tullut esille käytännössä. Muun muassa uudelleen kirjoittaminen selkeämpään muotoon, määrityksien selkiyttäminen esim. joki, puro ja noro, keskivedenkorkeuden muutos omaksi hankkeeksi ja tähän liittyen alueiden hankintaa koskevat asiat kuten ¾ suostumus veden alle jäävistä alueista. 

Ehdotus sisältää monia parannuksia, jotka ovat omiaan edistämään ympäristön tilan ja luonnonarvojen huomioon ottamista vesitaloushankkeissa. Tällaisia ovat esimerkiksi ympäristön ja luonnonarvojen korostaminen luvanvaraisuutta harkittaessa, ojituksia koskeva ilmoitusvelvollisuus, purojen uoman muuttamisen luvanvaraisuus, kosteikkojen kunnostamistoimien helpottaminen tai mahdollisuus puuttua jälkikäteen vesitaloushankkeisiin niistä aiheutuvien haitallisten vaikutusten vähentämiseksi. Myös ehdotonta luvanmyöntämisestettä koskevan säädöksen säilyminen vesilaissa on ympäristön ja luonnon turvaamisen kannalta hyvä asia. Luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemien toimintakyvyn ja ekosysteemipalveluiden turvaaminen on paitsi luonnon, myös yhteiskunnan kokonaisedun mukaista.

Suomen ympäristökeskus antoi oikeusministeriölle ehdotuksen perusteena olevasta Vesilakityöryhmän mietinnöstä lausuntonsa, jossa esitetyt ehdotukset on pääosin otettu huomioon uudessa ehdotuksessa. Niistä SYKEn lausunnossa esitetyistä muutos- tai täydennysehdotuksista, joita uudessa ehdotuksessa ei ole riittävästi otettu huomioon, todetaan vielä seuraavaa.

SYKE puolsi lausunnossaan Vesilakityöryhmän mietinnössä tehtyä ehdotusta, jonka mukaan luvan myöntämisedellytyksiä harkittaessa voitaisiin ottaa huomioon vesistön vallitsevan tilan pitkäaikaisuus ja vakiintuneisuus samoin kuin toisaalta se haitta, joka luvan vaihtoehtona olevasta tilanteen ennallistamisesta aiheutuisi. SYKEn mielestä tämän ehdotuksen huomioon ottaminen olisi erityisen tarpeellista, koska lupa- ja valvontakäytännössä esiintyy tilanteita, joissa alun perin ilman lupaa tai lupamääräysten vastaisesti aikaan saatu vedenkorkeus tai muu vesistön tila on ajan myötä vakiintunut, vaikkakin tilanne olisi muodollisesti lainvastainen. Vakiintunut tila voi olla myös laajasti hyväksytty niin, että vesistön muu käyttö on siihen sopeutunut. 

SYKE myös uudistaa vesilain 3 luvun 11 §:n yhteistarkkailua koskevan kantansa, jonka mukaan toiminnanharjoittajan osallistuminen ympä-ristöhallinnon seurantaan voisi tuoda mukanaan myös rahoitukseen liittyviä kysymyksiä, joten olisi selkeämpää pitää ympäristöhallinnon budjettivaroin hoitama seuranta ja toiminnanharjoittajien velvoitetarkkailu erillään.

Lisäksi SYKE toteaa, että ympäristönsuojelulain 48 § koskevaa perustelumuistiota tulisi selkeyttää toteamalla,  että huoltoasemien hulevedet voivat sisältää merkittäviä pitoisuuksia haitallisia aineita, mm. öljystä ja pesuaineista peräisin olevia yhdisteitä, joten hulevesiä ei tulisi johtaa käsittelemättöminä ympäristöön.

Määritelmissä käytetään 1 luvun 3 §:ssä  termiä pintavesi mm. 3 §:n kohdassa 9) vesitaloushankkeen määrityksessä.  …, joka voi vaikuttaa pinta- tai pohjaveteen…

Myös pintavesi pitäisi määritellä, vaikka se ehkä vaikuttaisikin itsestään selvältä. Sen voisi tehdä 3 §:n kohdassa 7) niin, että… pohjavedellä maa- tai kallioperässä olevaa vettä ja pintavedellä vesialueella olevaa maanpäällistä vettä.    

Samaten oja-termin määrittely olisi tarpeen. Paikallisissa murteissa esimerkiksi Uudellamaalla vesilain tarkoittamia puroja on nimitetty ojiksi, vaikka kyseessä ei ole kuivatustarkoituksessa kaivettu uoma. Väärinkäsitysten välttämiseksi puron ja ojan eroa tulisi laissa entisestään selventää.  Lain perusteluissa todetaan, että ojan merkityssisältö ilmenee 1 §:n soveltamisalan säännöksistä. Ongelmana on, että soveltamisala ojitus koskee sekä ojan tekemistä että ojan, noron ja  puron suurentamista tai oikaisemista samoin kuin noron tai puron perkaamista, johon ei sovelleta 6 luvun säännöksiä. Näin ollen ojitus koskee kuivatustoimia sekä vesistöuomissa että vesistöä pienemmissä uomissa. Lakiehdotuksessa ojat on kuitenkin yksiselitteisesti rajattu vesistökäsitteen ulkopuolelle. Ojituksen yhteydessä muutettu uoma ei ole yksiselitteisesti oja.

Vuonna 2008 valmistuneessa Suomen ensimmäisessä luontotyyppien uhanalai-suuden arvioinnissa todettiin hyvin moninaisen ihmistoiminnan seurauksena uhanalaisiksi erityisesti maan etelä- ja keskiosien virtavedet, monet lampiluontotyypit sekä lähteiköt. Tilanteen parantaminen edellyttää luontotyyppisuojelun merkittävää tehostamista. Tässä lainsäädännölliset keinot ovat keskeisessä asemassa. Purojen turvaamisen osalta uusi lakiehdotus parantaa tilannetta aikaisempaan verrattuna, kun niiden uoman luonnontilan muuttaminen tulee luvanvaraiseksi (3 luvun 2 §). Kuitenkin purojen  turvaaminen jää edelleen usean lain säädösten varaan (vesilaki, ympäristönsuojelulaki, metsälaki), joista kullakin pyritään turvaamaan vain osaa luontotyypin ominaispiirteistä. 

Lakiehdotuksen luvun 2 perusteluissa otetaan kantaa 'luonnontilaisuuden' käsittee-seen ja todetaan, että 'käsitettä ei ole tulkittava ahtaasti niin, että se kattaisi vain täysin ihmistoiminnan vaikutusten ulkopuolelle jääneet kohteet' sekä ’Luonnon-tilaisuuden käsite vesilaissa vastaisi pitkälti sitä, mitä metsälain 10 §:ssä tarkoitetaan luonnontilaisen kaltaisella tilalla’. Perusteluiden mukaan myös luonnontilaisen kehityksen myötä palautunut tai ennallistettu  kohde sisältyy käsitteeseen. On erinomainen asia, että myös luonnontilaisen kaltaiset kohteet sisältyvät määritelmän piiriin, koska varsinkaan maan etelä- ja keskiosissa ei täysin luonnontilaisia pienvesiä ole juurikaan jäljellä ja luontaisen palautumisen tai ennallistamisen kautta pienvesien ekologinen tila voi parantua. Termi 'luonnontilaisen kaltainen' olisi selvintä kuitenkin lisätä myös itse lakitekstiin.

Lakitekstin perusteluihin (esim. lukuun 2) tulisi sisällyttää maininta tarpeellisten tutkimusten ja selvitysten tekemisestä ennen töiden aloittamista niissäkin kunnostushankkeissa,  joihin ei tarvita ympäristölupaviraston lupaa.

Luvussa 2 on todettu 6 §:ssä, että …..toimenpiteestä  ja työn suorittamistavasta on ennakolta ilmoitettava vesialueen omistajalle……

Toimenpiteestä ennakolta ilmoittaminen on liian epämääräinen velvoite. Sitä tulisi täsmentää myös aikarajalla, eli esimerkiksi ennakolta, vähintään kuitenkin kuukautta ennen töihin ryhtymistä. 

Lähdettä ei lakiesityksessä ole määritelty, vaikka se sisältyy 2 luvun 10 §:n suojeltaviin vesiluontotyyppeihin. Epäselväksi jää myös, miten tässä tarkoitettu lähde rinnastuu metsälain erityisen tärkeään elinympäristöön (Lähteiden…välittömät lähiympäristöt, ML 3 luku 10 §). Metsälain perusteluiden mukaan käsitteeseen sisältyvät 'Lähteiden ja vähäpuustoisten lähteikköjen ja tihkupintojen ympäristöt, jotka ovat ravinne- ja lämpötaloudeltaan sekä hydrologialtaan poikkeuksellisia. Purkautuva pohjavesi tarjoaa edellytykset muun muassa erikoislaatuisen, vaateliaan kasvillisuuden esiintymiselle.' Luontotyyppien uhanalaisuuden arviointihankkeessa käytettiin yleiskäsitettä 'lähteikkö', kuvaamaan erilaisia pohjaveden purkautumiselinympäristöjä. Lähteiköt ilmenevät luonnossa monenlaisessa muodossa, yksittäisinä avolähteinä, lähdepuroina tai tihkupintoina, joilla ei ole avointa vesipintaa, tai näitä erilaisia purkaumatyyppejä käsittävinä komplekseina. Lähteikköluontotyyppiin kuuluu myös sitä ympäröivä vallitsevasti lähdevaikutteinen kasvillisuus. Lähteen suojelun tulee kattaa koko elinympäristö. 

Tulvavesien pidätysaltaiden rakentaminen tulisi vesilaissa ottaa erityiskysymyksenä huomioon. Tilapäiseen käyttöön tarkoitettujen tulvien pidätysaltaiden rakentaminen on noussut esiin yhtenä tulvasuojelun keinona. Nykyisen ja ehdotetunkin vesilain perusteella pidätysallas lienee mahdollista rakentaa vain, jos hanke on yleisen tarpeen vaatima. Käytäntö on osoittanut, että maanomistajien kanssa sopimusten saaminen asiasta on vaikeaa, miltei mahdotonta. Uuteen vesilakiin tulisikin saada selvempi maininta niistä edellytyksistä, joilla tulvan pidättämisaltaiden rakentaminen olisi mahdollista silloin, kun se tulvasuojelun kannalta osoittautuu perustelluksi. Vesilakiin tulisi saada tulvien pidätysaltaita koskevat tekstit ainakin 2 luvun 12 §:ään (tai erilliseen pykälään), ja ehkä 7 luvun 1 §:ään. Monessa tapauksessa kysymys olisi aiemmin tulva-alueina olleiden ja nykyisin toisarvoisessa käytössä olevien alueiden palauttamisesta tulvasuojelun käyttöön. Tässä yhteydessä voidaan puhua myös kosteikkobiotooppien palauttamisesta. Tätä asiaa on käsitelty Suomen ympäristökeskuksen julkaisussa Suomen ympäristö, 563, 2002, "Tulvavesien tilapäinen pidättäminen valuma-alueella. Kartoitus mahdollisuuksista Suomen oloissa", Kari Rantakokko (toim.).

Lainkohdassa 3. luku 3 § määrätään aina luvanvaraisiksi  vesitaloushankkeiksi mm. kohta  5) maa-alueen muuttaminen pysyvästi vesialueeksi vedenkorkeutta nostamalla.

Lainkohta aiheuttaa tulkintavaikeuksia vähäisten nauhamaisten keskiveden korkeuden muutoksen johdosta varsinkin virtaavissa vesistöissä.  Voisikin olla perusteltua sitoa luvan tarve haittoihin tai lisätä muuta täsmennystä, esim. mikäli vedenkorkeutta nostetaan merkittävissä määrin, joka sekin on parempi kuin ei mitään ehtoa.  

3 luvun 3 §:ään on lisätty uusi kohta 6), joka edellyttää aina seurauksista riippumatta ympäristölupaviraston luvan hakemista hankkeelle, joka tarkoittaa toisen vesialueen muuttamista pysyvästi maa-alueeksi vesialuetta täyttämällä. Tämä vaikuttaa melko jyrkältä säännökseltä, sillä esim. pieni rantapenger tarvitsisi luvan siitä huolimatta, vaikka vesialueen omistaja antaisi suostumuksen hankkeelle. Toisaalta tällainen toimenpide muuttaa rantaviivaa ja siten vesimaisemaakin esim. mökkinaapureille, joten sillä voinee olla puoltaviakin perusteita. Lisäksi tähän pykälään on lisätty uusi kohta 8), joka edellyttää aina seurauksista riippumatta ympäristölupaviraston luvan hakemista vesialueen ruoppaukselle massamäärän ylittäessä 300 m3. Tämä alentaa aiempaa käsitystä ruoppauksen suuruudesta, jolle lupa tarvitaan.

Luvan myöntämisen esteenä (3 luku 4 §) mainitaan mm. huomattavat vahingolliset muutokset ympäristön luonnonolosuhteissa. Perusteluosassa tästä kohdasta sanotaan, että "ympäristön luonnonolosuhteet"  kattaa useita näkökohtia ja on käsitteenä laajempi kuin vesipuitedirektiivin ekologinen tila. Onko kuitenkaan itsestään selvää, että nämä "useat näkökohdat" kattavat myös vesipuitedirektiivin nojalla annetun ns. vaarallisten aineiden asetuksen ympäristölaatunormit (Valtioneuvoston asetus vaarallisista ja haitallista aineista 1022/2006)? Ne nimittäin eivät koske ekologista tilaa, vaan kemiallista tilaa, joka määrittyy vain vaarallisten ja haitallisten aineiden kautta. Vaarallisten aineiden asetuksessa sanotaan puolestaan, että luvanvaraisesta toiminnasta aiheutuvan pilaantuvan toiminnan ehkäisemisestä säädetään erikseen. Onko selvää, että vesilain tarkoittamat vahingolliset muutokset ympäristön luonnonolosuhteissa kattavat myös esim. ruoppaus- ja läjityshankkeissa mahdollisesti ylittyvät ympäristölaatunormit? Tätä olisi tarpeen selventää esim. perusteluosassa.

3 luvun 5 §:ään on lisätty maininta asemakaavan huomioon ottamisesta lupa-asiaa ratkaistaessa, mikä on kannatettava asia.

3 luvun 17 §:n mukaan ympäristölupavirastolle ja valvontaviranomaiselle on tehtävä ilmoitus vesitaloushankkeen valmistumisesta tai hankkeeseen kuuluvan rakennelman käyttöönottamisesta (valmistumisilmoitus).

Valvontaviranomaisia alueillaan ovat nykyisin kunnat ja alueelliset ympäristökeskukset,  ja tulevaisuudessakin niitä on ilmeisesti useita, joten pitäisi esittää monikossa tai mainita alueelliset ympäristökeskukset ja kuntien ympäristönsuojeluviranomainen, jos sekin nähdään tarpeelliseksi.

5 luvun 8 §:n 2 momentissa on todettu: "Jos ojan kokonaisuutena tarkasteltuna voidaan katsoa palautuneen luonnontilaiseksi, sovelletaan sen kunnossapitoon ja käyttöön 1 momentista huolimatta puron perkaamista koskevia säännöksiä."

Kohdan sisältöä tulisi selventää. Ensinnäkin, koska ojaa ei ole määritelty, on epäselvää, mitä momentti tarkoittaa. Lisäksi on ilmeistä, että kyseessä olevan ojan tulisi olla varsin suuri, jotta sen kunnossapitoon tulisi soveltaa puron perkaamista koskevia säännöksiä. Mikäli tässä kohdassa ojalla tarkoitettaisiin perattua puroa, niin kohta  voidaan tulkita heikennykseksi olemassa olevaan lainsäädäntöön, jonka mukaan puron status säilyy ojituksesta huolimatta. Lain tulisi mieluummin vahvistaa purovesien suojelua kuin heikentää niiden turvaa. Tämän takia toiseen momenttiin tulisi lisätä esim. seuraavaa.

"Puroja koskevien ojitusten kunnossapitoon ja käyttöön sovelletaan 1 momentista huolimatta aina puron perkaamista koskevia säännöksiä."

Lisäperusteluina kohdan selventämiselle voidaan todeta, että puroa koskevia säännöksiä tulisi soveltaa vain niihin uomiin, jotka täyttävät lain purolle asettamat kriteerit, ei suinkaan kaikkiin luonnontilaisiksi palautuneisiin ojiin. Vastaavasti uomaa ei tulisi tulkita ojaksi, jos se täyttää lain puroille asettamat kriteerit, vaikka siinä olisi toteutettu lain tarkoittamia ojitustoimenpiteitä. 

Peruskuivatustarkoituksessa on perattu suuri määrä puroja, jotka ovat merkittäviä lisääntymisalueita kaloille kuten taimenelle ja elinaluetta ravuille. Nämä purot tarvitsevat ojia paremman lain suojan huolimatta siitä, että niitä on perattu,  ja vaikka niiden ei voida katsoa palautuneen luonnontilaisiksi. Lisääntymisalueet saattavat myös sijaita perattujen puro-osuuksien yläpuolella. Perattujen osuuksien tulkitseminen ojiksi johtaisi myös sekavaan käytäntöön, jossa uoman vesilaillinen status vaihtelisi eri osilla. 

Perattujen purouomien tulkitseminen maatalousympäristössä ojiksi vaikuttaisi mahdollisesti myös suojakaistojen leveysvaatimuksiin, koska maatalouden ympäristötuen perustoimenpiteet edellyttävät leveämmät suojakaistat vesistön varrella kuin ojien (ei vesistö) varrella.

5 luvun 3 §:n mukaan vesilain mukainen lupa voi olla ojitushankkeen toteuttamiseksi tarpeen hankkeen vesistöä pilaavan vaikutuksen perusteella. Perusteluissa todetaan, että säännöksen tarkoittama pilaantumisseuraamus voisi ilmetä esimerkiksi kuivatusvesien johtamisesta aiheutuvana vastaanottavan vesistön ravinnekuormituksen lisääntymisenä tai happamilla sulfaattimailla vesistön happamoitumisena. Perustelujen mukaan sen sijaan esimerkiksi samentumista tai kiintoaineksen kulkeutumista kuivatusvesien mukana ei lähtökohtaisesti tulisi katsoa pilaantumiseksi. Pilaantumisen rajaus vain ravinnekuormituksen tai happamuuden lisääntymiseen on liian suppea, varsinkin kun erikseen rajataan pilaantumisesta pois samentuminen ja kiintoaineen kulkeutuminen. Vesistön kannalta sameus ja kiintoaineen lisääntyminen voivat johtaa ekologisesti aivan yhtä vakaviin ongelmiin kuin rehevyys tai happamuuskin. Lisäksi niiden välillä on usein syy-seuraussuhde: kiintoaineesta voi esim. liueta ravinteita. YSL:n määritelmä pilaantumisesta (§3) on selkeä  ja selvästi laajempi kuin ojituksen perusteluissa esitetty: "Ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan ......aineen ..... päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu ..... haittaa luonnolle ja sen toiminnoille".

5 luvun ojien kunnossapitoa koskevissa perusteluissa (tai itse laissa) ei ole otettu kantaa tilanteeseen, jossa ojien kunnossapito lopetetaan metsäojitusalueella kannattamattomana tai luonnonsuojelullisista syistä. On odotettavissa, että tulevaisuudessa yhä useammin ojien kunnossapidosta luovutaan näistä syistä. Metlan arvioiden mukaan (Jukka Laine, esitelmä kansallisen suo- ja turvemaiden strategian aloitusseminaarissa 21.1.2009) 0,6-0,7 milj. ha metsäojitettua, karua turvemaata on metsätaloudellisina investointina kannattamatonta. Lisäksi on metsäojitettuja soita, joiden epätasapainoinen ravinnetalous johtaa siihen, ettei toista puusukupolvea kannata aloittaa. Metsänkasvatuksen kannalta kannattamattomia ojituskohteita ei esim. TAPIOn antamien turvemaiden metsänhoitosuositusten mukaan tulisi kunnostusojittaa. Tukkeutuneiden tai umpeutuneiden ojien, siis myös muiden kuin ojitettujen purojen ja norojen, kunnostusojittamatta jättäminen ja myös aktiivinen ennallistaminen ojia tukkimalla on tarpeen myös monimuotoisuuskohteiden turvaamiseksi. Kysymyksessä voi olla metsälain 10 §:ssä, luonnonsuojelulaissa tai FFCS-sertifiointikriteereissä lueteltujen metsäluonnon arvokkaiden elinympäristöjen, METSO-kriteerien mukaisten kohteiden tai muiden uhanalaistuneiden luontotyyppien ominaispiirteiden palauttaminen tai uhanalaisten lajien elinympäristöjen ennallistaminen. Aktiivinen ennallistaminen voi tulla kysymykseen myös kohteilla, joissa ojat ovat edelleen kunnossa.

YSL:n § 108 koskee laadunvarmistusta. Sen mukaan lain nojalla tehtävät mittaukset, testaukset, selvitykset ja tutkimukset on tehtävä pätevästi, luotettavasti ja tarkoituksenmukaisin menetelmin. Tällainen säädös puuttuu vesilaista. Tarkkailutulosten luotettavuus on myös vesilain mukaisissa selvityksissä olennaisen tärkeä tekijä mm. haitankärsijöiden oikeusturvan kannalta sekä siksi, että myös vesilain nojalla tehtävien tarkkailujen tulokset viedään ympäristöhallinnon rekistereihin. Vesilain nojalla tehtäviä tarkkailuja suorittavat laitokset ovat suurelta osin samoja kuin YSL:n nojalla tehtäviä tarkkailuja suorittavat. Olisi tärkeää saada myös vesilakiin YSL 108 §:ää vastaava laadunvarmistussäännös.

2 luvun perusteluissa pykälien numerointi ei vastaa lakiesityksessä olevaa numerointia ja otsikointia (pykälät 8-10).

Osastonjohtaja		Esa Nikunen

Yli-insinööri			Markku Ollila

TIEDOKSI 	TO,  LUM, KEM, YHA, HYD, YVY