OIKEUSMINISTERIÖ
Lainvalmisteluosasto
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Lausuntopyyntönne 30.7.2004 Nro OM 7/021/2004

VESILAKITOIMIKUNNAN MIETINTÖ Kom 2004:2

Mietintö	
Vesilakitoimikunnan mietintö sisältää ehdotuksen kokonaan uudelleen kirjoitetuksi vesilaiksi. Työn taustalla on monien kansallisten ja kansainvälisten lainsäädännöllisten muutosten aiheuttama uudistustarve. Toimikunta on saatekirjeessään toivonut laajaa lausuntokierrosta ja valmistelua osittain kesken jääneeksi katsomansa selvittelyn jatkoksi. Kainuun TE-keskus on tutustunut mietintöön ja esittää siitä lausuntonaan seuraavaa:
 
Kalatalousviranomainen, määrittely ja toimivalta     
	Toimikunta on ehdotuksessaan halunnut lain luettavuuden parantamiseksi yksilöidä tärkeimmät toimivaltaiset viranomaiset ehdotuksen 1. luvun 7§:ssä ja mainitsee siinä maa- ja metsätalousministeriön vesitalousasioiden yleiseksi seuraajaksi ja kehittäjäksi. Selvyyden vuoksi toimikunta on kirjoittanut pykälän 7. momenttiin viittauksen muiden valtion viranomaisten toimivaltaa koskeviin säännöksiin ja maininnut siitä esimerkkinä perustelumuistiossa työvoima- ja elinkeinokeskuksen ”kalatalousviranomaisena”. 
	Ehdotuksen 1:7§:ssä esittämänsä lisäksi toimikunta on vielä erikseen määritellyt valvontaviranomaiset ehdotuksen 14:1§:ssä. Toimikunnan mukaan kyseessä olisi laillisuusvalvonta eli lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten valvonta, mikä ei ole sama kuin yleisen edun valvonta vesilain mukaisissa asioissa.  Valvontaviranomaisia olisivat alueellinen ympäristökeskus ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. 
	Kainuun TE-keskus toteaa, että käsitettä ”kalatalousviranomainen” ei käytetä missään muualla suomalaisessa lainsäädännössä kuin vesilaissa. Nykyisessä vesilaissa sitä ei ole tarkemmin määritelty eikä toimikuntakaan sitä ehdotuksessaan määrittele, ellei sellaiseksi katsota 1:7§:n yksityiskohtaisessa perustelussa sanottua, s.o. kalatalousviranomainen olisi TE-keskus. Toimikunta viljelee tekstissään hieman sekavasti vuoroin TE-keskusta, vuoroin kalatalousviranomaista. Ehdotuksen 3:11§:n mukaan ympäristölupavirasto voisi päättää, että kalataloutta koskevan tarkkailuohjelman voi hyväksyä TE-keskus. Ehdotuksen 3:13§:n mukaan velvoitetta määrättäessä on otettava huomioon kalatalousviranomaisen hyväksymät kalaston suojelusuunnitelmat, ja hankkeesta vastaava määrätään suorittamaan kalatalousmaksu kalatalousviranomaisen käytettäväksi. Sitten 3:14§:n mukaan kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelmat ja kalatalousmaksun käyttösuunnitelmat hyväksyisi TE-keskus. Vielä 3:21§:n mukaan kalatalousmaksut perii kalatalousviranomainen, niitä kustannustason muutosta vastaavasti korottaen.
	Toimikunta ei ehkä ole halunnut ottaa kantaa siihen, mikä on vesilain mukaisissa asioissa kalatalousalan toimivaltainen viranomainen. Valtioneuvoston ohjesäännön mukaan kalatalous kuuluu maa- ja metsätalousministeriön toimialaan, ja sitä koskevat asiat käsittelee MMM:n työjärjestyksen mukaan kala- ja riistaosasto. Työvoima- ja elinkeinokeskusten tehtäviin puolestaan kuuluu TE-keskuksista annetun lain mukaan kalatalouden ja siihen liittyvien elinkeinojen edistäminen ja niitä koskevien säädösten noudattamisen valvonta, missä tehtävässä ne toimivat MMM:n ohjauksessa. TE-keskusasetuksen mukaan kalatalouden edunvalvontaa koskevat asiat vesioikeudellisissa lupa-asioissa ratkaisee kalatalousjohtaja. 
	Voidaan siis katsoa, että kalatalousedun valvontaa yksittäisissä lupa-asioissa hoitaa toimialueellaan TE-keskus MMM:n ohjauksessa. Kun sitten TE-keskuksen toimialueella olevalle hankkeelle määrätään kalatalousmaksu jota ei saa käyttää muualla eikä muuhun tarkoitukseen kuin lupaehdossa sanotaan, ja kun otetaan huomioon, että TE-keskus on itsenäinen tilivirasto, sekä se, että jo vuodesta 1999 saakka kalatalousmaksut on määrätty maksettavaksi TE-keskukselle, olisi luontevaa, että kalatalousmaksut perisi TE-keskus.
 Epämääräinen kalatalousviranomainen -termi voitaisiin 3:13 ja 3:21§:ssä vaihtaa työvoima- ja elinkeinokeskukseksi. MMM:ssä perittävien, aikanaan sille maksettavaksi määrättyjen kalatalousmaksujen perinnän siirto TE-keskuksissa hoidettavaksi voitaisiin kirjata siirtymäsäännöksiin. Käsite ”kalatalousviranomaisen hyväksymä kalaston suojelemiseksi laadittu suunnitelma” voitaisiin tarpeettomana poistaa 3:13§:stä. Se on voinut palvella tarkoitustaan aikana ennen kalastusalueiden käyttö- ja hoitosuunnitelmia, mutta 1980-luvulta lähtien, kun kalastuslain mukaiset rauhoituspiirit yhdessä kalakantojen käyttö- ja hoitosuunnitelmien kanssa tulivat kalastusalueissa käsiteltävien asioiden joukkoon, ei sillä ole ollut enää merkitystä. 
	Toimikunnan ehdotuksessa osoitetaan TE-keskukselle tehtäviä ja toimivaltaa kalataloutta koskevien tarkkailuvelvoitteiden ohjelmien hyväksynnässä, kalatalousvelvoitteiden toteuttamissuunnitelmien hyväksynnässä sekä kalatalousmaksujen käyttösuunnitelmien vahvistamisessa tai hyväksynnässä. Sen sijaan ehdotukseen ei ole millään tavoin sisällytetty TE-keskusten toimintaa ja roolia kalatalousvelvoitteiden täytäntöönpanon valvonnassa. Pikemminkin toimikunta ehdotuksensa 14:1§:n perusteluissa suorastaan rajaa TE-keskuksen valvontatehtävistä ulos. Toimikunta kirjoittaa: ”Pykälässä määriteltäisiin vesilain laillisuusvalvonnasta vastaavat viranomaiset. Laillisuusvalvonnalla tarkoitetaan lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten valvontaa, mikä on eri asia kuin yleisen edun valvonta vesilain mukaisissa asioissa. Laillisuusvalvonta kattaa myös lupien ja lupamääräysten noudattamisen valvonnan.” Sitten toimikunta nimittää valvontaviranomaisiksi alueelliset ympäristökeskukset ja kunnan ympäristöviranomaiset. Kainuun TE-keskuksen käsityksen mukaan mainitut eivät ole tähän mennessä valvoneet kalataloudellisten velvoitteiden toteutumista eikä niillä ole kapasiteettia siihen vastakaan. TE-keskukset valvovat maamme lähes 7 miljoonan euron arvoiset istutukset, vastaavat lähes 2 miljoonan euron kalatalousmaksuista ja valvovat tarkkailujen ohjelmat, toimeenpanon ja tulosten kelvollisuuden. Niiden on pakkokin se tehdä kalatalousvelvoitteiden tuloksellisuuden ja mahdollisen muutostarpeen arvioimiseksi. MMM tekee myös pitkäjänteistä työtä valvonnan edellytysten parantamiseksi; nyt juuri ollaan ottamassa käyttöön MMM:n asettaman kalataloudellisten istutus- ja maksuvelvoitteiden toimeenpanoa ohjeistavan työryhmän raportin perusteella uudistettuja valvontaohjeita. Kalataloudelliset velvoitteet kohdistuvat nimenomaan luvanvaraisen toiminnan kalastukselle tai kalakannoille aiheuttamien vahinkojen ja haittojen kompensoimiseen. Hoidon kohteena ovat kalastuksessa hyödynnettävät kannat. Kainuun TE-keskuksen tiedossa ei ole yhtään istutusvelvoitetta joka koskisi luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 1. mainittuja kalalajeja. Näin sekä edunvalvonta lupakäsittelyssä että velvoitteen toteutumisen valvonta kuuluvat kiistatta MMM:n ohjauksessa toimiville TE-keskuksille.
	Ehdotuksen 1:7§:ään on lisättävä maininta työvoima- ja elinkeinokeskuksista jotka toimialueellaan huolehtivat yleisen kalatalousedun valvonnasta vesilain mukaisissa hakemus- ja lupa-asioissa sekä kalatalousvelvoitteiden ja tarkkailujen valvonnasta. TE-keskus on myös lisättävä 14:1§:ssä mainittaviin valvontaviranomaisiin. 

Luvan myöntämisen este ja valtioneuvoston poikkeusluvan käsittely
	Hallitusneuvokset Kaarikivi-Laine ja Mäkinen ja luonnonsuojelupäällikkö Kuronen ovat eriävissä mielipiteissään arvostelleet luonnoksen 3:5 ja 11:20§:ssä ehdotettua mahdollisuutta poiketa laissa tarkoitetuista luvan myöntämisen esteistä. Kainuun TE-keskus on edellä mainittujen kanssa samaa mieltä siitä, että vesilaissa pitää olla sellainen ehdoton luvanmyöntämisen estettä koskeva säännös, johon ei voi saada poikkeusta. Lainsäädännöllä ei pitäisi luoda tilannetta, että erityislain perusteella harjoitetun oikeusharkinnan jälkeen annettuun tuomioistuimen päätökseen olisi saatavissa muutos hallintoviranomaiselta. Toimikunta ei liene harkinnut ehdotusta riittävästi sen mahdollisen läpimenon seurausvaikutusten kannalta. Loogiseen lupa- ja muutoksenhakujärjestelmään olisi vaikea sovittaa tilannetta, että valitusten jälkeen vasta KHO:ssa lainvoiman saaneeseen lupapäätökseen haettaisiin valtioneuvoston poikkeuslupaa, joka mahdollisesti myönteisenä päätyisi hallintolainkäyttölain mukaisessa menettelyssä uudelleen KHO:n käsittelyyn.

Siirtymäsäännökset, tarkkailuvelvoite
	Luonnoksen 19:7§:n mukaan ympäristölupavirasto voisi alueellisen ympä- ristökeskuksen hakemuksesta määrätä tarkkailuvelvoitteen myös ennen tämän lain voimaantuloa annettuun lupaan perustuvalle hankkeelle. Kainuun TE-keskus pitää mahdollisena, että ympäristökeskus ei aina arvioi tarkkailun tarvetta niillä kriteereillä mitä kalatalousvaikutusten osalta olisi tarpeen. Viitaten myös edellä tässä lausunnossa viranomaisten toimivallasta esitettyyn TE-keskus katsoo, että myös työvoima- ja elinkeinokeskuksen tulee voida esittää tarkkailun määräämistä koskeva hakemus.

Toimikunnan muut ehdotukset
	Toimikunta on muistiossaan katsonut, että kalatalousvelvoitteita ja kalatalousmaksuja koskevan käytännön toimivuus ja uudistamistarpeet tulee selvittää ja arvioida tarvetta ja mahdollisuuksia yhtäältä täsmentää säännöksiä kalatalousmaksun ja velvoitteen tasa-arvoisuuden lisäämiseksi ja toisaalta ohjata kalatalousmaksuja kalastusoikeuden haltijan käytettäväksi.
	Ehdotukseen liittyen on jo julkisuudessa esitetty perusteluja sille, että luonnoksen 3:13§:ää muutettaisiin niin että se mahdollistaisi kalatalousmaksun tai toimenpidevelvoitteen kustannuksia vastaavan maksun osoittamisen kalastusoikeuden haltijoille, jotka olisivat sitten vastuullisia toimenpidesuunnitelman laatijoita ja, sen jälkeen kun TE-keskus olisi suunnitelman hyväksynyt, sen toimeenpanijoita TE-keskuksen valvonnassa. Esityksellä olisi tarkoitus parantaa velvoitteiden toimeenpanon joustoa, selkeyttää eri toimijoiden roolijakoa ja korostaa kalastusoikeuden haltijan asemaa aktiivisena toimijana eikä vain lausunnonantajana vesiinsä kohdistuvista hoitotoimista. 
	Kainuun TE-keskus katsoo, että toimikunnan esityksen mukainen 3:14§ täyttää hyvin kalatalousvelvoitteiden ja kalatalousmaksujen käytön suhteen esille tuodut selkeyttämisen tarpeet ja vahvistaa kalastusoikeuden haltijan asemaa. On muistettava, että kalastusoikeuden haltija on tässä asiayhteydessä haitankärsijä jolla on oikeus odottaa hankkeesta vastuullisilta toimenpiteitä kalavetensä tilan parantamiseksi, eikä ole itsestään selvää, että hän olisi halukas ottamaan suunnittelijan ja toimeenpanijan roolia ainakaan ilman kunnollista kulukorvausta. Tällä olisi epäilemättä vaikutusta varsinkin silloin jos aiottaisiin muuttaa voimassa oleva toimenpidevelvoite tässä tarkoitetuksi maksuksi. Uusia velvoitteita määrättäessä olisi nykyistä perusteellisemmin arvioitava velvoitteen kaikki kustannukset jo lupapäätösvaiheessa, kun toteuttamisen vaihtoehtona olisi kustannuksia vastaava maksu kalastusoikeuden haltijan käyttöön. Myös nykyisenlaisen kalatalousmaksun määräytymistä olisi arvioitava uudelta kannalta: nythän lähtökohtana on toimenpide, joka osoittautuessaan hankkeesta vastaavalle kohtuuttoman kalliiksi hyötyihinsä nähden, voidaan muuttaa kohtuulliseksi maksuksi, eli tavallaan valtion kustannuksin virkamiestyön kautta kohtuullistetaan velvoitteen kustannuksia. Tätä periaatetta ei liene mahdollista jatkaa jos maksu osoitetaan kalastusoikeuden haltijalle. Omistussuhteiltaan pirstaleisilla alueilla saattaisi myös olla vaikeuksia löytää se taho, joka voisi juridisesti kestävällä tavalla olla maksun vastaanottaja, niistä vastuullinen ja TE-keskuksen valvottava. 
Toimenpiteen ja kalatalousmaksun keskinäistä tasa-arvoa voitaisiin kuitenkin lisätä korostamalla kalatalousmaksun määräämisen tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Kalatalousmaksun määräämistarvetta voidaan perustella joustavuuden lisäämisellä, jos on tarvetta tehostaa hoidon tuloksellisuutta vaihtamalla istutettavia lajeja, kantoja tai määriä toisiksi tai kokonaan muiksi toimenpiteiksi. Toimenpidevelvoitteet ovat jo nykyisellään usein siinä suhteessa joustavia, että ne mahdollistavat istutettavien lajien ja kantojen kaikenlaiset vaihdokset istutusten arvoa alentamatta ja lisäksi joissakin päätöksissä istukkaiden arvo voidaan vaihtaa muuksikin toimenpiteeksi kuin istutukseksi. Muutosten pitää perustua havaittuun tarpeeseen, ja ennen niihin ryhtymistä velvoitetun ja valvontaviranomaisen on sovittava asiasta, ja vedenomistajia ja kalastusalueita on kuultava. TE-keskuksen käsityksen mukaan joustoa voi syntyä sillä, että siirryttäessä kalatalousmaksuun velvoitteen toimeenpanossa keskenään asioivien osapuolten ketju lyhenee kolmanneksella, kun hankkeesta vastaava suunnitelman alkuperäisenä tekijänä jää pois. Entinen asetelma (hankevastaava ↔ TE-keskus ↔ vedenomistajat) muuttuu asetelmaksi (TE-keskus ↔ vedenomistajat), tai oikeammin nykyään erilliset toimenpidevelvoitteen lausunto / hyväksyntä ja kalatalousmaksujen käytön suunnittelu sulautuvat yhdeksi prosessiksi. Menettely korostaisi edelleen kalaveden omistajan asemaa ja myös vastuuta kalakantojen hoidon suunnittelussa.

Velvoitteiden toimeenpanoon liittyvät luvat
	Velvoitteiden toimeenpanoon voi liittyä tehtäviä, esim. tarvetta koekalastaa kalastuslaissa sallituista menetelmistä poiketen, joissa tarvitaan vesialueen omistajan suostumus. Lupaprosessin kestäessä tai myöhemmin velvoitteita toimeenpantaessa on saattanut ilmetä ristiriitaa vedenomistajan tahdon ja toteutettavaksi tulleen velvoitteen välillä. Eräisiin, velvoitteisiin liittymättömiin mutta samankaltaisiin tapahtumiin liittyen kokemuksia on saatu siitä, että vedenomistaja kieltää toimenpiteet alueellaan.  TE-keskus voi antaa Kl 38§:n perusteella poikkeusluvan esim. sähkökalastukseen, mutta nykyisessä muodossaan pykälä edellyttää lisäksi kalastusoikeuden haltijan suostumuksen. Ellei sitä saadakaan, voi tärkeä kalakannan elpymistä kuvaava tieto jäädä saamatta eikä velvoitteen toteutumista tai toteutumatta jäämistä havaita. 
Kainuun TE-keskus ehdottaa, että toimikunnalta tekemättä jääneen oheislakien muutostarpeen arvioinnin yhteydessä harkittaisiin kalastuslain 38§:n muuttamista siten että kalastusoikeuden haltija on kuitenkin velvollinen sallimaan lainvoimaisten velvoitteiden toimeenpanoon liittyvät koekalastukset. Tämä voisi monessa tapauksessa yksinkertaistaa tarkkailuohjelmien hallintolain mukaista käsittelyä.

	KAINUUN TYÖVOIMA- JA ELINKEINOKESKUS

	Johtaja			Alpo Jokelainen

Kalatalousjohtaja	Jukka Nyrönen