Päiväys
Datum	

Dnro
Dnr	
	26.11.2004	YM 147/04/2004	
	
	Oikeusministeriö
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO	
		
	Viite 
	Hänvisning 	LAUSUNTOPYYNTÖ VESILAKITOIMIKUNNAN MIETINNÖSTÄ	

	Asia 
	Ärende 	Ympäristöministeriön lausunto	

Yleistä

Ympäristöministeriö toteaa, että vesilakitoimikunta on tehnyt mittavan työn vesilain nykyaikaistamiseksi. Työ on saatettu varsin valmiiseen hallituksen esityksen muotoon. Toimikunnan työ jäi kuitenkin kesken. Vesilain kokonaisuudistus on tärkeä tehtävä ja se on saatettava loppuun.

Ympäristöministeriö pitää tärkeänä, että jatkotyössä harkitaan tarkoin uuden vesilain ja sen perusteella annettavan vesiasetuksen säännöksiä yhdessä muiden lakien, erityisesti ympäristönsuojelulain, luonnonsuojelulain, maankäyttö- ja rakennuslain sekä metsälain säännösten muodostamassa kokonaisuudessa. Toimikunnan työssä kesken jääneet osat, liittymät muihin lakeihin ja asetus, ovat uuden vesilain soveltamisalan ja periaatteiden kannalta niin merkittäviä, että valmistelua tulisi jatkaa laajapohjaisessa työryhmässä. 

Toimikunnan mietinnön alussa todetaan, ettei vesilain keskeisiä soveltamisperiaatteita tai soveltamisalaa ole tarpeen olennaisesti muuttaa. Ympäristöministeriö pitää tärkeänä tätä  lähtökohtaa vesilakia uudistettaessa. Eri ympäristöelementtejä koskevan lainsäädännön keskeisten soveltamisperiaatteiden välille on luotu hyvä tasapaino, joka on syytä säilyttää. 

Ympäristöministeriö muistuttaa toimikunnan mietintöön liittyvästä eriävästä mielipiteestään. Ministeriö lausuu lupajärjestelmään, maankäyttöön ja luonnonsuojeluun sekä pohjavesiin liittyvien seikkojen osalta lisäksi seuraavaa:

Lupajärjestelmä

Luvan myöntämisen este

Ympäristöministeriö pitää edelleen perusteltuna nykyisen vesilain 2:5:n ja lähes samansisältöisenä lakiehdotuksen 3:5.1:ään otettua säännöstä luvan myöntämisesteestä muun muassa luonnonolosuhteille aiheutuvan vahingollisten muutosten vuoksi. Säännöksessä tulisi säilyttää sen ehdoton luonne eikä luoda poikkeamismenettelyä, joka tekisi lupaviranomaisen ja poikkeamisesta päättävän viranomaisen välisen toimivallan ja päätöksenteon epäselväksi. Ympäristöministeriön näkemyksen mukaan aiheutuville vahingollisille vaikutuksille olisi jatkossakin oltava yläraja, jota vesitaloushankkeen hyötyjä kasvattamalla ei voitaisi ylittää.

Sen lisäksi, että vesilakiehdotuksen 3:5.2:n poikkeuslupasäännös on yleisen ympäristönsuojeluedun kannalta ongelmallinen, saattaa se olla ongelmallinen myös ehdotuksen 3 kohdan mukaisten asutus- ja elinkeino-olojen kannalta, jotka molemmat ovat perustuslailla suojattuja oikeuksia. Ehdotuksen mukaan poikkeuslupa voitaisiin myöntää, jos hanke olisi yleisen edun kannalta tärkeä. Ehdotus ei näyttäisi ottavan huomioon sitä, että yleisen edun kannalta tärkeitä etuja voivat palvella myös alueella jo olemassa oleva asutus tai yritystoiminta. Näitä voitaisiin ehdotuksen mukaan poikkeusluvan mukaisella uudella hankkeella kuitenkin suuresti huonontaa. 

Se että poikkeusluvan saamisen edellytyksenä on ainoastaan tärkeä yleinen etu, vaikuttaa ylipäätään hyvin väljältä verrattaessa sitä esimerkiksi ehdotuksen perusteluissakin mainittuun luonnonsuojelulain 66.2 §:ään, jonka mukaan poikkeus voidaan myöntää erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole. 

Ehdotuksen mukaan intressivertailu tehtäisiin ennen luvan myöntämisen esteen harkintaa. Tästä johtuen lupaharkinnassa voitaisiin joutua arvioimaan samoja asioita kahteen kertaan  ja kuitenkin, jotta menettely olisi looginen, kahdella eri tavalla arvotettuna. Esimerkiksi ensiksi intressivertailussa todettaisiin, että hankkeen hyödyt ovat suojeltaviin kohteisiin tai terveyshaittoihin koituviin haittoihin nähden huomattavat ja sen jälkeen luvan myöntämisen esteharkinnassa todettaisiin, että samoihin yleisiin etuihin kohdistuvat haitat ovat kuitenkin niin huomattavat, ettei lupaa voida myöntää. Ympäristöministeriö pitää tärkeänä vesilain loogisen rakenteen kannalta, että luvan myöntämisen este harkitaan ennen intressivertailua.

Ehdotuksen 11:20 säännös saattaisi johtaa menettelyllisiin eroavaisuuksiin erityisesti muutoksenhaun osalta. Ehdotuksen mukaan lupaviranomainen myöntäisi positiivisen intressivertailun tehtyään ehdollisen luvan silloin, kun 3:5:n 2 tai 3 kohdan mukaista luvanmyöntämisestettä voitaisiin soveltaa. Tämän jälkeen valtioneuvosto voisi myöntää tai evätä poikkeusluvan. Epäselväksi jää muun muassa se, rajautuisiko muutoksenhakuoikeutettujen piiri poikkeuslupatapauksessa hallintolainkäyttölain nojalla kapeammaksi kuin ehdotuksen 15:2:n valitusoikeussäännöksen mukaan toimittaessa. Menettelyllisesti raskaalta ja ongelmalliselta vaikuttaa myös se, että luvan rauettua valtioneuvoston kielteiseen poikkeuslupapäätökseen jouduttaisiin muun muassa omistusoikeuksien ja käyttöoikeudesta suoritettujen korvausten palautuksiin.  

Muut lupaharkinnan muutokset

Toimikunnan ehdotuksessa on tehty lupaharkintaa koskeviin pykäliin muitakin muutoksia, jotka yhdessä muuttaisivat huomattavasti vesilain soveltamisperiaatteita. 

Ehdotuksen 3:4:n luvanmyöntämisen yleisistä edellytyksistä on poistettu vesilain 2:6.1:n tarpeellisuus- ja hyötyisyysedellytys ja viittaus yleiseen haitan minimointisäännökseen. Lisäksi haitan minimointisäännös 2:7 on nyt muotoiltu hyvin yleisluonteiseksi, eikä siitä käy ilmi koskeeko säännös myös tilanteita, joissa lupaa ei tarvita. Voimassa olevassa vesilain 2:3.2:ssa on selkeästi ilmaistu, että säännös koskee myös tilanteita, joissa lupaa ei tarvita. Ehdotetuilla uusilla muotoiluilla väljennetään edellytyksiä luvanvaraiselle vesirakentamiselle ja muutetaan sallivammaksi suhtautuminen pienimuotoiseen vesirakentamiseen. Ehdotetut muutokset heikentäisivät ympäristönsuojelun huomioon ottamista vesilain mukaisessa harkinnassa. Ympäristöministeriö katsoo, ettei nykyistä vesilain mukaista käytäntöä vesirakentamisen lupaedellytysten ja haittojen ehkäisyn osalta tulisi muuttaa.

Vesilain selkiinnyttäminen kiinteistön omistajan tai haltijan suorittamien vesistöön kohdistuvien töiden sääntelyn osalta olisi aiheellista. Vesilakitoimikunta on jättänyt tämän sääntelyn pääosin nykyisen vesilain muotoon, vaikka vesilakia säädettäessä ruoppaus, pengerrys ja ojankaivu olivat lapiotyönä tehtynä yleensä pienimuotoisia. Yksityisten mahdollisuudet töiden teettämiseen ja myös intressit esimeriksi rantojen suhteen ovat kuitenkin ajan kuluessa muuttuneet merkittävästi. Laiturit, penkereet, ruoppaukset, vesialueiden täytöt ja ojitukset voivat olla vaikutuksiltaan merkittäviä joko yksin tai yhdessä muiden vaikutusten kanssa. Jatkotyössä vesilain, ympäristönsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain välille tulee luoda ajanmukainen säännöstö, jonka avulla myös yksityishenkilö voisi paremmin harkita vesistöön kohdistuvien töiden laajuutta ja luvan tarvetta.

Luonnon monimuotoisuuden huomioon ottaminen

Luonnon monimuotoisuuden kannalta olisi purojen suojelemisen tehostaminen laissa tärkeää. Tämä on todettu myös mietinnön erityisperusteluissa 2:9:n osalta ja mainittu se, että Suomen biologista monimuotoisuutta koskevassa kansallisessa toimintaohjelmassa 1997 - 2005 esitetty suositus pienvesien suojelun parantamisesta puoltaisivat luonnontilaisten purojen sisällyttämistä vesilain mukaan suojeltuihin luontotyyppeihin. Perusteeksi sille, ettei niitä ole sisällytetty säännökseen on esitetty muun muassa se, että purot kuuluvat vesistön käsitteeseen ja puroa pienemmät norot pienvesiin. Kuitenkin 2:9:ssä mainitut lammet ja kluuvijärvet kuuluvat vesistökäsitteen piiriin.

Lakiehdotuksessa joen määritelmä kattaisi aiempaa pienempiä uomia ja purojen määrä vähenisi. Tällöin purot liittyisivät luonnon monimuotoisuuden kannalta keskeisiin pienvesiin entistä kiinteämmin. Luonnontilaisten purojen sisällyttäminen vesilain mukaan suojeltuihin luontotyyppeihin selkeyttäisi myös metsä- ja vesilain suhteita. Metsälaki turvaa vain tiettyjen vesiluontotyyppien, kuten purojen välittömät lähiympäristöt metsätaloustoimenpiteiden haitoilta niissä purojen osissa, joiden varrella metsät täyttävät metsälain säilyttämiskriteerit. Sen sijaan muuten luonnontilaiset purot voimakkaammin käsitellyillä metsäalueilla ja maatalousalueilla ovat vailla tätä erityissuojaa. Varsinkin maan eteläosissa mahdollisimman ehjien pienvesistökokonaisuuksien säilyttäminen on ekologisesti perusteltua ja kiireellistä ja tämä toteutuisi parhaiten sisällyttämällä luonnontilaiset purot vesilain luontotyyppien suojelun piiriin.

Maa-ainesten ottaminen vesialueella

Maa-ainesten ottaminen vesialueella silloin, kun siihen tarvitaan ympäristölupaviranomaisen lupa, on suljettu pois maa-aineslain soveltamisalasta (MAL 2.1 §). Vesilakiehdotuksessa nyt entistä paremmin todetaan, että maa-ainesten ottaminen vesialueen pohjasta edellyttää aina lupaa. Kuitenkaan vesilain lupaedellytyksenä pääsääntöisesti oleva hyöty/ haitta –vertailu ei useimmiten ota huomioon vedenalaisesta ottamisesta aiheutuvia huomattavia laaja-alaisia haitallisia muutoksia luonnonolosuhteisiin, kuten kasvillisuuteen, kalastoon ja  vedenalaisiin geologisiin muodostumiin. Luvan myöntämisen esteiden, joista esitetään säädettäväksi 3:5:ssä, soveltamisen kynnys on maa-ainesten ottamisen laaja-alaiset vaikutukset huomioon ottaen ollut ja ilmeisesti jatkossakin olisi liian korkea. 

Sen vuoksi ympäristöministeriö esittää tutkittavaksi, pitäisikö maa-ainesten ottaminen vesialueelta siirtää maa-aineslain piiriin tai tulisiko vaihtoehtoisesti vesilakiin ottaa maa-ainesten ottamishankkeisiin sovellettava erityinen ottamisen oikeudellinen edellytys, jossa otettaisiin huomioon vesiluontoon sekä vedenalaisen luonnon monimuotoisuuteen ja geologiaan liittyvät arvot. 

Suhde maankäytön suunnitteluun

Lakiehdotuksessa suhde maankäyttö- ja rakennuslakiin ja kaavoitusjärjestelmään on ehdotettu säädettäväksi toisella tavoin kuin se oli säädetty maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen yhteydessä vesilakiin tehdyssä muutoksessa (136/1999). Nyt ehdotetussa 1:2.3:n sanamuodossa edellytetään lupa-asiaa ratkaistaessa noudatettavaksi, mitä luonnonsuojelulain, muinaismuistolain sekä maankäyttö- ja rakennuslain tai niiden nojalla säädetään. Lisäksi lupa-asiaa ratkaistaessa edellytetään otettavaksi huomioon asemakaava ja ettei merkittävästi vaikeuteta vireillä olevan kaavan laatimista. 

Tässä sanamuodossa nimenomaisesti mainitaan kaavoista vain asemakaava ja vireillä olevat kaavat. Sen sijaan maakuntakaavaa ja yleiskaavaa ei mainita. Sanamuoto ilmeisesti kuitenkin kattaisi kaikki kaavamuodot, koska sana kaava sisältää käsitteenä kaikki kaavat. Ehdotuksen perusteluissa todetaan, ettei uuteen säännökseen otettaisi eri kaavatasojen huomioon ottamisen aste-eroja. Nykyisessä laissa asemakaava on otettava huomioon ja maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutukset on otettava huomioon. Säännöksen liikkumavara saavutetaan ehdotuksen mukaan edellä mainitulla yleisellä viittaussäännöksellä. Perustelujen mukaan on tavoiteltu liikkumavaraa muun muassa siihen nähden, ettei vanhentunut kaava sitoisi lupaharkintaa tai edellytettäisi kaavan muuttamista tai poikkeamista ennen vesilain lupa-asian ratkaisemista.

Eri kaavatasojen oikeudellisen sitovuuden aste käy ilmi jo mainittujen kaavojen oikeusvaikutuksista. Yleispiirteiset kaavat mahdollistavat lupamenettelyssä, samoin kuin alemmanasteisessa kaavoituksessakin, oikeudellisen ohjeena olemisen puitteissa huomioon ottamiselle liikkumavaraa, kun taas asemakaavan vaikutukset ovat ehdottomampia ja täsmällisemmin noudatettavia. Myös kaavojen tarkkuustasosta johtuu, että niillä ei aina ole oikeusvaikutuksia pienten hankkeiden lupaedellytyksiin. Sen sijaan sellaista muun kuin kaavoitusviranomaisen harkintaa, että kaava on vanhentunut eikä sitä sen vuoksi otettaisi huomioon muun lainsäädännön lupamenettelyssä, ei voida pitää asianmukaisena. 

Vesilain nojalla harkittavien suurten hankkeiden osalta maakuntakaava- tai yleiskaavataso on usein tärkein niihin vaikuttava kaava, sillä asemakaavat ovat voimassa vain pääasiassa taajama- tai kyläalueilla ja niiden läheisyydessä.

Yleisellä viittauksella maankäyttö- ja rakennuslainsäädännön ja sen nojalla säädetyn noudattamiseen voi aiheuttaa epäselvyyttä muun muassa lain sisältämien useiden eri lupien välisestä suhteesta. Osa luvista koskee myös vesistöön tai sen yli rakentamista rakentamalla laituri tai silta. Nykyinen tilanne, jossa tarvittaessa molempien lakien edellyttämät luvat on saatava ennen toimenpiteeseen ryhtymistä, lienee tarkoitettu jatkumaan nykyisellään.

Edellä olevan perusteella ympäristöministeriö esittää, että vesilain mukaisten lupien osalta suhde kaavoitukseen säilytettäisiin sellaisena, kuin se on nykyisen vesilain 2:4:ssa.

Oikeuden saamisen edellytykset

Lakiehdotuksen 2:12.2:n nojalla voitaisiin myöntää oikeus vähäisen rakennelman tekemiseen toiselle kuuluvalle tai yhteiselle vesialueelle vesistöä huomattavasti muuttamatta. Ehdotuksen perusteluissa (s. 40) todetaan, että tuulivoimalaitoksen perustukset voisivat kuulua säännöksen piiriin. Asiaa arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon, että käytännössä merialueille ei juurikaan tulla rakentamaan yksittäisiä tuulivoimaloita, vaan useamman voimalan muodostamia kokonaisuuksia, joita harvoin voidaan pitää vähäisinä. Kun toisaalta käytännössä on tarve saada ratkaistuksi oikeus tuulivoimaloiden sijoittamiseen toisen vesialueelle, oikeus voitaisiin perustaa ehdotetun 2:12.3:n mukaisen menettelyn tapaan lupaviranomaisen päätöksellä, jos hanke on yleisen edun kannalta tarpeellinen ja sille on osoitettu varaus maakunta- tai yleiskaavassa.

Pohjavesi

Määritelmät

Ehdotuksen 1:3.1:n 8 kohdan mukaan pohjavesiesiintymä on kyllästyneessä vyöhykkeessä yhtenäisenä vesimassana varastoitunutta vettä. Vesipolitiikan puitedirektiivin mukaan pohjavesimuodostuma on akviferissa sijaitseva selkeästi rajattava vesimassa. 

Ehdotuksen määritelmässä on se heikkous, että kyllästynyt pohjavesivyöhyke löytyy maaperästä lähes kaikkialta. Kuitenkin pohjavesien suojelussa keskeisiä ovat läpäisevässä maaperässä sijaitsevat pohjavesimuodostumat, joista on mahdollista ottaa suuria määriä pohjavettä yhdestä pisteestä. Ympäristöministeriön käsityksen mukaan pohjavesiesiintymän käsite tulisikin kytkeä niihin. Määritelmä voisi olla seuraavanlainen:

8) pohjavesiesiintymällä vettä hyvin läpäisevään maaperään, kyllästyneeseen vyöhykkeeseen yhtenäisenä vesimassana varastoitunutta pohjavettä, jota voidaan käyttää vesilaitosmuotoiseen vedenhankintaan.

Aina luvanvaraiset vesitaloushankkeet

Ehdotuksen 3:3.1:n 3 kohdan mukaan pohjavedenveden ottaminen vesihuoltolaitoksen tai vesihuoltolaitokselle vettä toimittavan tarpeisiin olisi aina luvanvaraista. Tällainen pohjavedenotto voisi palvella esimerkiksi maatilataloutta tai teollisuutta. Muilta osin pohjaveden ottamisen luvanvaraisuus kytkeytyisi otettavaan vesimäärään, ei ottamon kapasiteettiin, ja luparaja olisi 250 m3/d. 

Tulisi selvittää, olisiko vesihuoltolaitosten kohdalla syytä asettaa jokin alaraja vedenoton mukaan. Ympäristölupaviraston luvan hakeminen esimerkiksi vedenotolle 10 m3/d tuntuu turhalta, jos pohjaveden muuttamiskieltoa ei rikota.

Luvan myöntämisen este

Nykyisen vesilain 9:8:ssä on mainittu yhtenä vesitalousluvan myöntämisen esteenä ympäristönsuojelulain 8 §:n vastaisten seurausten aiheuttaminen. Se olisi syytä mainita uudenkin vesilain 3:5:ssä, vaikka pohjaveden pilaamiskielto on luonnollisesti muutoinkin voimassa.

Soveltamisala

Ehdotuksen 4:1:n mukaan veden ottaminen lähteestä on pintaveden ottoa. Veden ottaminen lähdekaivosta on kuitenkin pidetty pohjaveden ottona. Lähdekaivosta veden ottaminen tulisikin pykälässä määritellä pohjaveden ottamiseksi.

Pohjaveden ottamon suoja-alue

Suoja-aluemääräyksistä poikkeamisessa on ehdotuksessa noudatettu ympäristönsuojelulain 39 §:n 4 momentin ajattelua (4:12.3). Valittu ajattelu heikentää huomattavasti suoja-aluejärjestelmää. Suoja-aluejärjestelmän yksi hyvä puoli on ollut se, että päätäntävalta on ollut kuntatason yläpuolella, lupavirastoilla. Jatkossa joko lupaviraston toimivalta tulisi säilyttää tai siirtää toimivalta vaihtoehtoisesti alueelliselle ympäristökeskukselle.

Ehdotuksen mukaan suoja-alueen perustamista voi hakea myös asianosainen, joka ehdotuksen perustelujen mukaan olisi ennen kaikkea alueen omistaja. Tämä voi johtaa siihen, että suoja-alueen perustamista voidaan hakea muistakin, kuin pohjaveden suojeluun tähtäävistä syistä. Ministeriö katsoo, että oikeus esittää suoja-alueen perustamista tulisi sallia vain niille tahoille, joilla on kyseessä suojeluintressi. Näitä olisivat hankkeesta vastaava tai valvontaviranomainen.

Ehdotuksen perustelujen (s. 63-) mukaan pohjaveden suoja-aluemääräysten vähäinen käyttö on muodostunut ongelmaksi. Ympäristöministeriö ei kuitenkaan näe sinänsä ongelmalliseksi sitä, että suoja-aluemääräyksiä käytetään vähän. Nykyisin menettelyllä tähdätään pohjavesien suojeluun muiden tänä päivänä käytössä olevien menettelyjen ohella.

Suoja-aluemääräysten käyttö on vähentynyt ensiksi siitä syystä, että menettely on hidas ja kallis. Toiseksi suoja-aluemääräyksiä voidaan käyttää vain toimivilla tai perustettavilla pohjavedenottamoilla eikä suoja-alue yleensä kata kuin vain osan pohjavesialueesta. Kolmanneksi muun lainsäädännön kehittymisen vuoksi suoja-aluemääräysten käyttö on vähentynyt.

Suoja-aluemenettelyn käyttöä ei tehdyillä ehdotuksilla todennäköisesti voitaisi lisätä. Tehokkaampaa olisi parantaa itse suoja-aluemenettelyä tekemällä se houkuttelevammaksi.

Lakiehdotuksen suojelusuunnitelmia vertaillaan harhaanjohtavalla tavalla suoja-aluemääräyksiin. Tekstissä ovat sotkeutuneet käsitteet "suojelusuunnitelma" ja "suojelusuunnitelmamenettely". Suojelusuunnitelma on tietopaketti, jolla ei ole juridista painoarvoa eikä sanktiovaikutuksia. Niitä syntyy siinä vaiheessa, kun suojelusuunnitelmaa käytetään apuvälineenä esimerkiksi maankäytön suunnittelussa, lupa-asioiden käsittelyssä sekä pilaamis- ja muuttamiskieltojen valvonnassa. 

Perusteluissa esitetään, että suoja-aluepäätöstä voitaisiin käyttää apuvälineenä suojelusuunnitelman toimenpidesuosituksien voimaansaattamiseksi. Ehdotettu menettely olisi kankea eikä se yllä mainituista syistä johtaisi hyvään lopputulokseen. Lisäksi sekaannusta saattaa aiheuttaa se, että samalla pohjavesialueella olisi ottamon ympärillä suoja-alue ja muulla pohjavesialueella suojelusuunnitelma.

Lopuksi

Ympäristöministeriö pitää tärkeänä, että vesilain kokonaisuudistuksen laajapohjainen jatkotyö voitaisiin aloittaa mahdollisimman pian ja että ympäristöministeriö olisi edustettuna myös uudistuksen jatkotyössä. 

Kansliapäällikkö		Sirkka Hautojärvi

Hallitussihteeri		Satu Räsänen