ru°e±r IqmrnlsteriQ 2 7. 09, 7006
as 1- / oal/ :a`-f
~ -~

KORKEIN HALLINTO-OIKEUS

Päivämäärä	Numero
26.9.2006	H 167/06
Oikeusministeriö Osoitetieto Osoitetieto Osoitetieto Osoi.tetieto
Viite: OM:n kirje 30.6.2006, nro OM 7/021/2004, OM0191: 00/06/06/2000

LAUSUNTO

Oikeusministeriö on varannut korkeimmalle hallinto-oikeudelle tilaisuuden lausunnon antamiseen vesilakityöryhmän mietinnöstä (Työryhmämietintö 2006:13).

Työryhmän mietintöön ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutustuneet hallintoneuvos Pekka Vihervuori ja esittelijäneuvos Tuulia Riikonen. He ovat laatineet asiasta muistion, joka lähetetään oheisena.
Presidentti	Pekka Hallberg
Kansliapäällikön sijainen,
ma. projektipäällikkö	Timo Ahvenniemi

KORKEIN HALLINTO-OIKEUS
Hallintoneuvos Pekka Vihervuori ja esittelijäneuvos Tuulia Riikonen
MUISTIO VESILAIN UUDISTAMISEHDOTUKSESTA (Vesilakityöryhmän mietintö, Oikeusministeriön työryhmämietintö 2006:13)
Tarkastelun lähtökohdat

Työryhmän toimeksiannosta ilmenee, että sen toimeksianto on ollut rajattu vain tiettyihin, mietinnön kohdasta 1.3 ilmeneviin osakysymyksiin. Työryhmä on siten tarkastellut ehdotusta ja tehnyt siihen tarkistuksia vain toimeksiantonsa edellyttämässä laajuudessa. Näin ollen työryhmä ei ole laajemmin ottanut kantaa vesilakitoimikunnan mietintöön ja siitä annettuihin lausuntoihin. Tämä merkitsee muun ohella sitä, että korkeimman hallinto-oikeuden 26.10.2004 oikeusministeriölle antama lausunto on edelleen laajoilta osiltaan ajankohtainen. Tämän muistion kohteena on molempien rnietintöjen muodostama kokonaisuus.
Edellä ilmenevästä valmistelun rakenteesta johtuu myös, että lakiehdotusten kokonaisuus on tässä vaiheessa hankalasti avautuva. Lausunnoissa jo esille tulleita monitahoisia ja osin vaikeitakin oikeudellisia kysymyksiä ei vielä ole missään yhteydessä kattavasti tarkasteltu. Tilannetta hankaloittaa vielä se, että työryhmävalmistelu on toimeksiannon perusteella jouduttu ajankäytön ja voimavarojen kannalta suuntaamaan sääntelyyn (menettely valtioneuvoston poikkeuslupa-asiassa), jonka tarve voidaan kyseenalaistaa ja jonka merkitys käytännön soveltamistilanteiden kannalta on marginaalinen, mutta joka silti saattaa merkittävällä tavalla luoda oikeudellista sekaannusta ja epävarmuutta.
Menettely valtioneuvoston poikkeuslupaa koskevassa asiassa

Työryhmän toimeksiantoja siten väistämättä myös työryhmän säännösehdotus on valtioneuvoston poikkeusluvan osalta laadittu sellaiselta perustalta, jota korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmassa lausunnossa ei ole pidetty oikeudellisesti kestävänä. Samat lähtökohdat on perusteltua toistaa myös tässä. Toimeksiannon asettamista vaatimuksista käsin tuskin toimivaa menettelyä onkaan luotavissa, vaan mikä tahansa toimeksiannossa asetetut vaatimukset täyttävä vaihtoehto johtaa väistämättä vaikeisiin ongelmiin. On myös paikallaan todeta, että valmistelun taustalla osin ilmeisesti olleet ruotsalaiset esikuvat, jotka jo sinänsä yleisen valitusoikeuden puuttumisen vuoksi ovat meille siirrettyinä ongelmallisia, ovat ympäristoasioissa osoittautuneet erilaisten kansainvälisten ja yhteisöoikeudellisten velvoitteiden kannalta ongelmallisiksi. Tätä kuvaa muun ohella se, että valtioneuvoston päätöksiä koskeva rättsprövning järjestelmä on äskettäin jouduttu ympäristöön liittyvillä valitusoikeusperusteilla uudistamaan (Lag om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, 2006:304).

Jos vesilain 2 luvun 5 §:ää ei nykyisellään pidetä toimivana tai muutoin oikeasuhtaisena, oikea ratkaisu olisi muuttaa itse materiaalista säännöstä toivottuun nykyistä joustavampaan suuntaan. Tällöin mitään erillismenettelyä hankaline erillisine muutoksenhakusääntelyineen ei lainkaan tarvita.

Työryhmässä toimeksiannon vaatimusten täyttämiseksi valitun sääntelymallin kenties pahin vika on siinä, että varsinaisen muutoksenhaun merkitys lupa-asiassa on sivuutettu ja lainvoimaa vailla oleva hallintoviranomaisen käsitys on sitä yksipuolisesti ennakkoon painottaen otettu koko järjestelmän perustaksi (ehdotettu 3 luvun 5 §). Kesken lupamenettelyä tuleva erillismenettely valtioneuvostossa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa (ehdotettu 15 luvun 1 a §) on siis sijoitettu sellaiseen ajalliseen vaiheeseen, jossa itse luparatkaisusta (intressivertailu, ehdottoman esteen käsilläolo, mandollisuudet pienentää haittoja erilaisia lupamääräyksiä ja ajallisia rajauksia asettamalla) on vasta olemassa hallintoviranomaisen (ympäristölupaviraston) käsitys, ja luvan tarkempi sisältö, sen lopullisuudesta puhumattakaan, on vielä täysin avoimena.

Käytäntö osoittaa, että kaikki tuollaiset kysymykset ovat tyypillisiä säännönmukaisen muutoksenhaun kohteita. Säännönmukaisen muutoksenhaun kohteena on aidosti sekin, ovatko erilaiset hanketta varten tehdyt selvitykset riittäviä ja asianmukaisia.

On siten ensinnäkin täysin mandollista, että hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus aikanaan päätyykin siihen, ettei ehdotonta tai muunkaanlaista luvan estettä asiassa lainkaan ole. Mikä merkitys valtioneuvoston myöntämällä poikkeuksella tällöin olisi? Keskeneräiseen menettelyyn keinotekoisesti sijoitettava valtioneuvoston kannanoton vaihe johtaisi mustavalkoiseen asetelmaan, joka ei vastaa vesi-taloudellisten lupien ja niitä koskevan lainkäytön todellisuutta. Käytännön vaihtoehdot, jotka usein muokkautuvat lupamenettely- ja muutoksenhakuvaiheiden aikana, usein vielä tarkempien lisäselvitysten kautta, merkitsevät sitä, että vasta lopulliset luparnääräykset sekä toiminnan volyymia ja sen määräaikaisuutta koskevat määräykset antavat mandollisuuden tehdä eri näkökohdat käytännön tarpeista käsin luparatkaisuja. Esimerkkinä voidaan tässä viitata vaikkapa ratkaisuun KHO 2005:57. Samalla on syytä todeta, että tuossa asiassa kyse oli vedenhankintaluvasta, jonka esteeksi vesilain 2 luvun 5 § ei muodostunut, kuten vesiasioiden oikeuskäytännössä ei yleensä muutoinkaan, yhtä poikkeusta (KHO 2002:86) lukuun ottamatta. Ehdottoman esteen käytännön merkityksestä on asian tiimoilta käydyssä keskustelussa esiintynyt väärinkäsityksiä.
On sinänsä asianmukaista, että kysymys intressivertailusta säädetään ratkaistavaksi ennen ehdottoman esteen käsilläolon tutkimista. Tosin on jo sinänsä äärimmäisen vaikeasti kuviteltavissa mitään sellaista tilannetta, jossa jo säännönmukainen intressivertailu ei asettaisi luvalle estettä, mutta ehdoton este sit-ten kuitenkin olisi käsillä. Jo tämä osaltaan osoittaa, miten keinotekoisella pohjalla ehdotettu sääntely on.
Kun monipolvisen poikkeusmenettely käynnistyisi lainvoimaa vailla olevan ympäristölupaviraston ratkaisun nojalla, olisi mandollista, että muutoksenhakutuomioistuimessa valtioneuvostokäsittelyn ja sitä mandollisesti koskevan erillismuutoksenhaun jälkeisessä varsinaisen luvan jatkokäsittelyä koskevassa muutoksenhaussa päädyttäisiinkin siihen, ettei poikkeaminen ole lainkaan ollut tarpeen. Tällöin poikkearnismenettelyn ainoa vaikutus olisi merkittävä aikaviive asian kokonaiskäsittelyssä. Tosin työ-ryhmän mietinnön yleisperusteluissa kohdassa 2.3 on lausuttu, että korkein hallinto-oikeus ratkaisisi poikkeusta koskevan valituksen yhteydessä myös kysymyksen poikkeuksen tarpeesta. Jos näin olisi, myös intressivertailu - joka on kiinteässä yhteydessä haitankärsijöiden oikeussuojaan, korvausratkaisuihin ja erilaisten velvoitteiden asettamiseen - ratkaistaisiin jo samassa yhteydessä, tavanomainen säännönmukainen muutoksenhaku hallinto-oikeudessa samalla ohittaen ja ilman lainkäyttöratkaisun pohjana muutoin aina olevaa lupaviranomaisen täydellistä luparatkaisua. Ilmeisesti myös mandollisuudet luvan määräaikaistamiseen, joka on aina sidoksissa intressivertailuun ja hankkeen konkreettiseen lopputulokseen, samalla olisi menetetty. Ratkaisu olisi oikeussuojan kannalta kestämätön.

Olisi myös periaatteessa mandollista, että ehdottoman esteen käsilläoloon päädytään vasta muutoksenhakutuomioistuimessa. Säännösehdotus vaikenee siitä, miten tuomioistuimen olisi tällaisessa tapauk-

sessa meneteltävä. Olisiko hallinto-oikeuden, jos se ensimmäisenä asteena päätyisi 3 luvun 4 §:n 2 momentin mukaisen esteen käsilläoloon, itse hankittava 11 luvun 20 §:ssä tarkoitetut selvitykset ja siirrettävä asia valtioneuvostolle, ja, jos olisi, olisiko sen odotettava asiassa lainvoimaista päätöstä, tai ehkä palautettava asia siirtoasian valmistelemiseksi ympäristölupavirastolle? Vastaava tilanne voisi syntyä myös vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Toisaalta keskityttäessä puheena olevaan "ehdottomaan" luvan esteeseen sivuutetaan sekin, ettei nykyinen 2 luvun 5 § tai ehdotettu 3 luvun 5 § suinkaan ole ainoa mandollinen luvan ehdoton este, vaan näitä saattaa koitua esimerkiksi luonnonsuojelulainsäädännöstä. Tällaisissa tapauksissa valtioneuvos-ton myöntämä poikkeus ei yksinään mandollistaisi hankkeen toteuttamista.

Kuten edellä on todettu, nyt tarkasteltavana olevan ehdotuksen mukaisen aikaa vievän poikkeusrnenettelyn tielle ajauduttaisiin itse lupa-asian ollessa vielä hyvin epäkypsässä vaiheessa ja selvittämättä tuomioistuimessa sitä, onko poikkeus lainkaan tarpeen tai onko se edellä mainituilla tavoin asiaa tarkemmin selvitettäessä vältettävissä. Kun otetaan huomioon valtioneuvostokäsittelyyn erikseen liittyvät (itse poikkeusta koskevat) selvittämis- ja kuulemisvaiheet (11 luvun 20 §) sekä poikkeusta (ja ehkä tosiasiallisesti myös intressivertailua) koskeva erillismuutoksenhaku korkeimmassa hallinto-oikeudessa (joka sinänsä on useastakin syystä oikeudellisesti välttämätön), kaikkeen tähän tulisi kulumaan huomattavasti aikaa. Vasta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen (jos muutosta on haettu) varsinainen lupamenettely yrnpäristölupavirastossa voisi jatkua (ehdotettu 11 luvun 18 §:n 3 momentti), ja ympäristölupaviraston aikanaan annettavan päätöksen jälkeen olisi vuorossa säännönmukainen sitä koskeva muutoksenhaku hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Monipolvinen malli on tältäkin kannalta vastoin kaikkia niitä pyrkimyksiä, joita ympäristöasioiden käsittelyssä on viime aikoina korostettu. Lisäksi asianosaisten ja muiden kansalaisten kuulemisvaiheet lisääntyisivät hankalalla tavalla.

Luvan tarve toiminnan muutostilanteissa

Työryhmän mietinnön jälkeisessä valmistelutilanteessa on syytä uudistaa kaikki se, mitä korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmassa lausunnossa on todettu luvan tarpeesta toiminnan muutostilanteissa (3 luvun 2 §:n 4 momentti ja vastaavasti 3 §:n 2 momentti). Toimikunnan ehdottamat säännökset tekisivät käytännössä säännöstelylupien sisältämien teknisesti ja ajallisesti yksityiskohtaisten padotus- ja juoksutussääntöjen (toimikunnan ehdotuksessa 3 luvun 10 §:n 2 momentti) ja vastaavien muiden teknisten lupamääräysten valvonnan käytännössä mandottomaksi ja johtaisivat helposti aivan tarpeettomien riitaisten hallintopakkoasioiden vireilletuloon. Valmistelussa ovat saattaneet korostuneesti olla esillä esimerkiksi patojen vähäiset rakenteelliset muutokset, mutta toiminnan muuttamista on tietenkin myös esimerkiksi veden juoksutustapojen muuttaminen. Valmistelua on tältä osin tarpeen jatkaa.

Vesilain ja ympäristönsuojelulain väliset suhteet

Vesilakitoimikunnan työssä oli muun ohella vesilain monitahoinen suhde yrnpäristönsuojelulakiin jää-nyt keskeneräisesti valmistelluksi. Korkeimman hallinto-oikeuden edellisessä lausunnossa tähän kiinnitettiin kriittistä huomiota, ja siinä esitetyt näkökohdat onkin osin otettu huomioon. Työryhmän ehdotus ei kuitenkaan anna vastausta kaikkiin esille tulleisiin kysymyksiin, minkä lisäksi ehdotukset herättävät eräitä uusia ongelmia ja kysymyksiä.

Vesistön ja muiden pintavesien ja niiden pohjan laadun haitallisen muuttamisen sääntely siirrettäisiin paitsi aineellisesti, myös menettelyllisesti ympäristönsuojelulakiin. Toisaalta ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 1 kohdasta ilmenisi, että erillistä ympäristölupaa ei vaadittaisi, jos kysymys on vesilain mukaan luvanvaraisesta hankkeesta. Lisäksi vesilain 3 luvun 10 §:n 3 momentissa säädettäisiin,

että ympäristönsuojelulain säännöksiä lupamääräyksistä - mutta vain niistä, ei siis enää luvan edellytyksistä - sovellettaisiin vesilain mukaisessa lupa-asiassa, jos hankkeesta aiheutuu vesistön pilaantumista. Voimassa olevassa vesilaissa suhde (voimassa olevan lain 1 luvun 19 § ja 2 luvun 1 a §) on rakennettu siten, että menettelyssä sovelletaan niin sanotun yhden luukun periaatteen mukaisesti vain vesilakia, kun taas aineellisessa suhteessa pilaanturnisseurauksiin sovelletaan ympäristönsuojelulain keskeisiä säännöksiä luvan edellytyksistä ja luparnääräyksistä.

Ratkaisut ovat lähellä toisiaan, mutta etenkin luvan edellytysten osalta ratkaisevan erilaisia, jos todella tarkoituksena on ollut, että ympäristönsuojelulain mukaisia luvan edellytyksiä ei enää sovellettaisi. Kysymys ei jatkossakaan olisi niin sanotusta sekahankkeesta eli kanden lupa-asian yhteiskäsittelystä, mutta vesilain lupajärjestelmän perussäännösten ulottuminen pilaanturnisseurauksiin ei välttämättä ratkea samalla tavoin kuin nykyisin. Joka tapauksessa yksittäisen hankkeen tasolla jo luvantarvesääntely olisi kaksijakoista, mutta kokonaisuus ei kuitenkaan ilmenisi ehdotetun vesilain 3 luvun 2 §:stä, joka on lain soveltamisalaan suoraan heijastuva luvantarpeen perussäännös. Ainakin informatiivinen viittaus ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin nojalla syntyvään luvanvaraisuuteen olisikin tarpeen lisätä ehdotettuun vesilain 3 luvun 2 §:ään.

Hyvin epäselväksi on siis myös jäänyt, miten ympäristönsuojelulakiin sisältyvät tai sen nojalla annetut luvan ehdottomia edellytyksiä koskevat säännökset ulottuisivat vesilain mukaiseen lupaharkintaan (eli yleensä mihinkään lupaharkintaan, kun erillistä ympäristölupaa ei jatkossakaan edellytettäisi). Kysymys voi olla ainakin ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentista ja mm. siellä viitatuista pohjaveden ja meren pilaamiskielloista sekä lain 41 §:n 1 momentista ja siinä tarkoitetuista ympäristönsuojelulain nojalla annetuista asetuksista (jollainen olisi myös ehdotetussa ympäristönsuojelulain 14 §:n 2 momentissa tarkoitettu valtioneuvoston asetus pohjakerrosturnista ja ruoppausmassoista siltä osin kuin kyse on toiminnan sallittavuudelle asetettavista edellytyksistä). Oletettavasti vesilain mukainen lupakäsittely olisi käytännössä tärkein menettely, jossa tuollainen asetus ylimalkaan voisi tulla sovellettavaksi. Kaikkiin mainittuihin lainkohtiin viitataan voimassa olevan vesilain 2 luvun 1 a §:ssä. Valmistelua on tältä osin välttämätöntä jatkaa selkeän sääntelyn luomiseksi.

Ruoppausta ja ruoppausmassan läjittämistä koskeva perussääntely, joka on keskeistä sekä yksityishenkilöiden toiminnan että vesien ja meren tilan kannalta, tulisi ehdotetussa vesilaissa (2 luvun 6 §) koskemaan yksinomaan niin sanottuja muuttamisseurauksia. Ehdotetusta 2 luvun 6 §:stä - joka nyt voi-massa olevien vastineidensa tavoin olisi ytimeltään yleiskäyttöoikeusluonteinen - ei hankkeen toinen keskeinen arviointilähtökohta eli mandollinen ympäristönsuojelulain mukainen luvantarve mitenkään informatiivisenakaan ilmenisi (muutoin kuin välillisesti pykälän lopussa, vain erästä erityistilannetta koskien). Tämä saattaa häivyttää ympäristönsuojelulakiin siirrettävät näkökohdat alan toimijoiden tosiasiallisista käytännöistä. Olisi joka tapauksessa mandollista, että joko ympäristönsuojelulain mukaisten lupa- ja valvonta-asioiden määrä näissä asioissa olennaisesti lisääntyisi tai sitten pilaantumisen tor-junta olennaisesti heikentyisi. Ilmeisesti tämä ongelma ratkeaisi parhaiten, jos 2 luvun 6 §:n 2 momentissa viitattaisiin rinnakkain sekä vesilain 3 luvun 2 §:n että ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaiseen luvantarpeeseen.

Erityinen järjestelmätason ongelma aiheutuisi lakien välisen suhteen muuntuessa siitä, olisiko esimerkiksi vaarallisia aineita sisältävän sedirnentin ruoppausta ja läjitystä koskevan vesilain mukaisen luvan intressivertailussa enää lainkaan otettava huomioon vaarallisista aineista aiheutuvaa haittaa tai riskiä (jos tämä luvan edellytysten tasolla ylimalkaan tulisi esille enää ympäristönsuojelulainkaan kautta). On tilanteita, joissa ruoppauksen ja läjityksen haitat ovat kandenlaisia, esimerkiksi toisaalta pilaavia, toisaalta esimerkiksi kalan lisääntymisaluetta vahingoittavia. Lakiehdotukset kokonaisuutena tai niiden perustelut eivät anna vastausta siihen, onko edellä oikeustilan muutos tarkoitus saada aikaan vai ei.

Nykyisestä vesilain 4 luvun 6 §:stä jäisi (jo vesilakitoimikunnan ehdotuksen mukaan) vesilain 2 luvun 6 §:ssä pois säännös siitä, ettei käyttöoikeutta vesialueeseen ei erikseen vaadita, jos läjityksestä ei seuraa vesialueen muuttuminen maa-alueeksi. Kääntäen voimassa oleva säännös tarkoittaa sitä, että käyttöoikeus vesialueeseen on maaksi muuttamista merkitsevässä ruoppauksessa oltava. Kysymys on tällöin ollut faktisesti luvantarvenormista. Viittauksen poistava muutos saattaa olla hyvin merkittävä rantojen ja rannanläheisten vesialueiden käytön kannalta ja johtaa tarpeettomasti jälkikäteisten hallintopakkoasioiden lisääntymiseen, etenkin kun otetaan huomioon ehdotetun 2 luvun 6 §:n luonne osin yleiskäytönomaisena ruoppausten ja läjitysten perussäännöksenä.

Ojituksen osalta lakien välinen suhde olisi selvästi erilainen kuin muissa voimassa olevan vesilain 1 luvun 19 §:n alaan kuuluvissa hankkeissa. Työryhmä ei ole puuttunut toimikunnan ehdottamaan vesi-lain 5 luvun 3 §:ään, jonka mukaan ympäristönsuojelulain mukainen pilaantumisperusteinen luvantarve merkitsisi "yhden luukun periaatteen" mukaisesti vesilain mukaista luvantarvetta. Ratkaisu ei sinänsä anna aihetta huomautuksiin. Niin sanottua sekahanketta ei tässäkään tilanteessa syntyisi. Toisaalta edellä mainitut huomautukset lupaharkinnan alasta on otettava huomioon myös tässä, etenkin kun tilanne ojituksessa kokonaisuutena eroaisi muista ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista hankkeista.

Edellä mainitun 5 luvun 3 §:n kautta ympäristönsuojelulain mukainen luvantarve vaikuttaisi myös ojitustoimituksen toimitusmiehen velvollisuuteen edellyttää ympäristölupaviraston luvan hakemista siltä osin kuin ympäristönsuojelulaista on kysymys. Tässä yhteydessä olisi ainakin perusteluissa paikallaan tarkastella myös toimitusmiehen mandollisen virhearvion oikeudellisia vaikutuksia. Asia on nykyisen vesilain kannalta ollut esillä ratkaisussa KHO 17.1.2006 T 35 (lyhyt ratkaisuseloste).

Vesilain ja maankäyttö- ja rakennuslain välinen suhde

Toimikunnan ehdotuksesta ilmenevin tavoin kaavan ja vireillä olevan kaavoituksen vaikutusta vesilain mukaiseen lupaharkintaan ei säänneltäisi nykyiseen tapaan osana muuta lupaharkintasääntelyä, vaan lain soveltamisalaa ja lakien välisiä suhteita yleisesti koskevassa 1 luvun 2 §:ssä. Kun samantapaisia muun lain vaikutusta vesilain soveltamisessa koskevia säännöksiä ei ole ollut mandollista koota mainittuun pykälään, olisi selkeämpää ja informatiivisempaa, että myös nyt kysymyksessä oleva keskeinen luvanedellytyssäännös siirrettäisiin toiminnalliseen yhteyteensä lain 3 lukuun.

Ojitus muilta kuin edellä tarkastelluilta osin

Tässä yhteydessä on aihetta uudistaa korkeimman hallinto-oikeuden edellisessä lausunnossa otsikon "Ojitus" jäljessä esitetyt seikat, lukuun ottamatta laista erehdyksessä pois jäänyttä säännöstä, jonka työryhmä jo on ehdottanut otettavaksi uutena momenttina 5 luvun 9 §:ään.

Lisäksi on tullut esiin, ettei ojitusluvun rakenne ja toimivaltasääntely kaikilta osin ole asianmukainen. Ensinnäkään luvun soveltamisalaa koskevassa 5 luvun 1 §:ssä ei ole vastinetta nykyiselle vesilain 6 luvun 35 §:lle, joka koskee ojitussäännösten soveltamista muun ohella asemakaava-alueella. Sitä vastoin ehdotetussa 5 luvun 9 §:n 2 momentissa on samantapainen säännös, mutta tämä rajoittuu kuitenkin vain mainitussa pykälässä tarkoitettuun toisen maata koskevan ojitusoikeuden myöntämiseen. To-sin jossakin määrin laajempaa soveltamisalaa tuntuu edellyttävän pykälän 2 momentissa oleva maininta maankäyttö- ja rakennuslaissa säännellystä luonnollisen vedenjuoksun muuttamisesta, mutta tämä on eri asia kuin pykälän varsinainen soveltamisala.

Ongelma korostuu, kun mainitun 9 §:n edellä 5 §:ssä kuitenkin on kunnan ympäristönsuojeluviranomaista ojitusasioissa koskeva yleinen toimivaltasäännös, eikä siinä, kuten ei voimassa olevassakaan

laissa, ole mitään asemakaava-alueita tai vesihuoltolaitoksen toiminta-alueita koskevaa poikkeusta. Lisäksi ainakin maantielain 60 §:n 3 momentissa edellytetään, että vesilain ojitussäännösten soveltamisala on yleinen.

Kokonaisuus on siten oikeudellisesti epäselvä ja vajavainen. Jatkovalmistelussa on syytä ottaa huomioon, että suuri osa hallintotuornioistuimiin tulevista ojitusasioista on tullut kunnan ympäristönsuojelu-viranomaisessa vireille muulla tavoin kuin toisen maata koskevalla ojitushakemuksella. Maankäyttöja rakennuslaki ei, toisin kuin ehdotetun 9 §:n valmistelussa ehkä on oletettu, sisällä oikeudellisia keinoja läheskään kaikkien nykyisen vesilain 6 luvun mukaan ratkaistavien asioiden käsittelemiseksi.
Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei, muun ohella, ole vettymishaitan tai muunkaan ojituksesta aiheutuvan edunmenetyksen korvaamista koskevia säännöksiä. Ehdotettu vesilain 13 luvun 3 §:n 2 momentti joka tapauksessa antaisi (lupaan tai ojitustoimitukseen liittymättömissä) ojituskorvausasioissa nykyiseen tapaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle yleistoimivallan, joka ei olisi sidoksissa mihinkään aiemmin annettuun viranomaispäätökseen eikä toisaalta rajautuisi kaavallisin perustein.

Esimerkkeinä lainkäytössä esiin tulleista monimuotoisista tilanteista, joiden ratkaisemiseen ehdotettu lainsäädäntö kokonaisuutena ei tarjoa vastausta ainakaan siinä tapauksessa, että kysymys on kaava-alueesta ja että ne lopulta on tarkoitus sulkea vesilain ulkopuolelle, voidaan mainita tapausten KHO 30.12.2005 T 3664 (lyhyt ratkaisuseloste), KHO 19.8.2005 T 2060 (lyhyt ratkaisuseloste) ja KHO 20.8.2001 T 1884 (lyhyt ratkaisuseloste) tilanteet. Myös itse ojan sijoittarnisoikeudesta päättämisen tulisi kaavatilanteesta riippumatta kuulua 5 luvun 5 §:n mukaiseen yleistoimivaltaan, jos tämä on tarpeen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisessa esimerkiksi hallintopakko- tai korvausasiana vireille tulleen asiakokonaisuuden ratkaisemiseksi.

Puron luonnontilan vaarantaminen olisi työryhmän ehdottaman 3 luvun 2 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan aina luvanvaraista. Tämä seikka ei liene heijastunut toimikunnan ehdotuksen mukaiseen 5 luvun 1 §:n säännöksiin ojitusluvun soveltamisalasta. Kysymys puron luonnontilaisuudesta olisi kuitenkin aina ratkaistava ennen esimerkiksi ojitustoimituksen etenemistä. Eräs mandollisuus asioiden ratkaisemisedellytystenkin kannalta olisi, että puron perkaarninen uudessa tilanteessa joen perkaamisen tavoin siirtyisikin vesilain 6 lukuun ja siten ympäristölupaviraston toimivaltaa.
Pen gerryskuivatukset
Kuivatushankkeissa pilaantumisongelmat ovat päästövesien osalta samankaltaisia riippumatta siitä, käsitelläänkö hanke ehdotetun 5 luvun mukaisena ojituksena vai 6 luvun mukaisena hankkeena, jollaiseksi luettaisiin myös nykyisin vesilain 7 luvun mukaisena vesistön järjestelynä käsiteltävät pengerryskuivatukset. Muun ohella ns. sulfidirnaiden raskasmetallipäästöt vesiin, joita viime aikoina on tarkasteltu myös alan tieteellisessä tutkimuksessa, kuuluvat (samojen alueiden ojitusten ohella) tähän yhteyteen. Kun pilaantumisen torjunta näissä tapauksissa väistämättä on osa hankkeen vesitaloudellista ja kuivatuksellista kokonaisratkaisua, olisi perusteltua, että joko näistäkin päätettäisiin vesilain mukaisen luvan yhteydessä, ympäristönsuojelulain aineellisia säännöksiä tarpeellisilta osin noudattaen, tai sovellettavasta yhteiskäsittelystä ja osalupien työnjaosta siinä annettaisiin jouston mandollistavia säännöksiä.

Pengerryskuivatuksia on asiallisesti tarkoitettu toimikunnan ehdottamassa 6 luvun 1 §:n 2 momentissa, vaikka ilmaisu "rantojen pengerrykset" epäasianmukaisena vaatiikin korjausta. Mitään tarkoitusta ei tietenkään olisi siinä, että lähinnä maataloudellisen kuivatuksen mm. yhteisönmuodostusta koskeva ehdotetun 6 luvun sääntely ulotettaisiin esimerkiksi loma-asuntorantojen pengerryksiin.

7

Jätevesisäännökset
Työryhmän ehdottaman 5 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan ojituslukua sovellettaisiin myös jäteveteen siten kuin ympäristönsuojelulaissa säädetään. Tarkoituksena on tällä tavoin luopua voimassa olevan vesilain 10 luvussa olevista kiinteistökohtaisten jätevesien johtamista koskevista säännöksistä, mutta näiden sijaan sovellettaisiin työryhmän ehdottamaa ympäristönsuojelulain 48 §:ää siltä osin kuin kyse on yrnpäristöluvan varaisesta toiminnasta. Eräissä muissa suhteissa sovellettaisiin ympäristönsuojelu-lakiin lisättävää 103 a §:ää. Viimeksi mainitun sisältö on kuitenkin sillä tavoin vesitaloudellinen, että se saattaisi sopia paremmin vesilakiin. Sitä paitsi pykälässä säädettäisiin myös ojan kunnossapidosta, joka kuitenkin kuuluisi kunnan ympäristönsuojeluvirånomaisen vesilain 5 luvun 5 §:n mukaisen yleistoimivallan piiriin.

Muissa kuin ympäristölupaa edellyttävissä tilanteissa ei enää sovellettaisi voimassa olevan vesilain 10 luvun 7 §:n säännöksiä oikeuden myöntämisestä avo- tai putkiviemärin sijoittamiseen toisen maalle eikä 10 luvun 10 §:n säännöksiä jäteveden johtamisesta toisen kuivatusojaan. Tämä tarkoittaa ensinnä-kin sitä, että asia jäisi maankäyttö- ja rakennuslain (muutettavaksi ehdotetun) 161 §:n varaan. Toimivaltaratkaisu saattaa ainakin pääsääntöisesti olla hyväksyttävä, mutta mainittu 161 § ei käyttöoikeusratkaisuna nykyisellään sisällä esimerkiksi sellaista haju- ja hygieniahaitat huomioon ottavaa sääntelyä, joka nyt sisältyy vesilain 10 luvun 7 §:ään. Muutosta ei ole perusteltu. Lisäksi sääntelystä seuraisi, että mandollisuus johtaa jätevettä toisen ojaan jäisi epäselväksi. Ehdotetun yrnpäristönsuojelulain 103 a §:n 3 momentti ei näytä kattavan niitä haittoja, joita voimassa olevan vesilain 10 luvun 7 ja 10 §:ssä pyritään ennakollisesti ehkäisemään. Oma kysymyksensä on myös, minkälaisen valvonnallisen yhteyden jätevesien yleistä puhdistarnisvelvollisuutta koskevaan ympäristönsuojelulain 103 §:ään vireille tullut maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n mukainen asia uudessa tilanteessa loisi.
Kalatalousvelvoite ja kalatalousmaksu
Työryhmän ehdottamat säännökset korostaisivat kalatalousvelvoitteen ja kalatalousmaksun lähtökohtaista samanarvoisuutta. Valinta ratkeaisi tapauskohtaisin perustein. Tähän nähden ei ole huomautettavaa. Muutos ei tähänastisen oikeuskäytännönkään valossa olisi tosiasiallisesti suuri.

Ehdotetussa 3 luvun 13 §:ssä ei enää mainittaisi kalastuslain mukaista kalastusalueen käyttö- ja hoito-suunnitelmaa yhtenä huomioon otettavana lähtökohtana. Taustalla saattaa olla ajatus kalastuslain
82 §:n 3 momentista ilmenevän kaikkia viranomaisia ja omistajia koskevan yleissäännöksen riittävyydestä. Kun otetaan toisaalta huomioon kalatalousvelvoitteen ja -maksun määräytymisperusteiden yksityiskohtainen ja tyhjentäväksi tarkoitettu sääntelytapa ja toisaalta kalastuslain 82 §:n 3 momentin korostettu yleisluonteisuus ja väljyys, oikeustilan muutoksesta voisi kuitenkin olla kyse.

Ehdotetun 3 luvun 13 §:n perusteluissa lausutaan, että kalatalousvelvoitteen ja -maksun tarkistamisesta säädettäisiin luvun 20 §:ssä. Viittauksen lienee kuitenkin tarkoitettu kohdistuvan luvun 21 §:ään, jota 20 §:n yleissäännös ei mitenkään voine korvata.

Kalatalousmaksun siirtäminen kalastusoikeuden haltijalle

Työryhmä on mietinnön kohdassa 6.2.3.2 tarkastellut esiin ottamaansa kysymystä vesilain mukaisen kalatalousmaksun siirtämiseen kalastusoikeuden haltijoille, mutta kuitenkin perustelluin syin torjunut ajatuksen. Niin yleistä kuin yksityistä etua hyvittävien toimenpidemääräysten ja vain yksityisoikeudellisia menetyksiä hyvittävien korvausmääräysten keskinäisen suhteen kannalta ajateltu muutos aiheuttaisikin perustavanlaatuista sekaannusta. Lisäksi luotaisiin uudenlaisia ja sinänsä tarpeettomia oikeu‑

dellisia ongelmia, jotka lainsäätäjän olisi mandollisen muutoksen yhteydessä väistämättä ratkaistava. Usein nimittäin jo varsin pienenkin vesistöhankkeen vaikutusalueella on lukuisia eri osakaskuntia ja muita kalastusoikeuden haltijoita. Näiden vesialueet saattavat sijaita hyvinkin kaukana toisistaan, joki-rakentamisessa merialueelta aina jokien latvoille. Kun näiden kaikkien oikeusasema ja samalla yleinen kalatalousetu tulisi edellä mainitun ajatuksen toteutuessa riippumaan siitä, miten kukin maksun (muista) saajista hoitaa velvoitteen toteuttamisen omalta kohdaltaan, ei kyse olisi vain oikeudesta maksun saamiseen, vaan myös velvoitteesta hoitotoimien asianmukaiseen ja oikea-aikaiseen suorittamiseen. Siten lakiin olisi samalla luotava mekanismi, jolla jokainen yksityinen kalastusoikeuden haltija voitaisiin lairninlyöntitapauksissa tehokkaasti ja ajallaan velvoittaa toteuttamaan vastaanottamansa maksun asianmukainen käyttö. Kalastusoikeuden haltijoiden valmiudet ja asiantuntemus ovat oma kysymyksensä. Kaikilta tällaisilta ongelmilta vältytään, jos edellä mainittu ehdotus työryhmän tavoin torjutaan.

Valvonta ja hallintopakko

Toimikunnan ehdottaman vesilain 14 luvun 2 §:n 2 momentin osalta on aihetta uudistaa korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmassa lausunnossa esitetyt näkökohdat.
Korvaussäännökset
Työryhmän ehdotuksen mukaan vesilain 11 luvun korvaussäännöksiin kohdistuisi lähinnä vain laki-teknisiä tarkistuksia ehdotetussa vesilain 13 luvussa. Ratkaisua voidaan pitää asianmukaisena, vaikka tässä yhteydessä tarjoituisikin tilaisuus tarkastella esimerkiksi sitä epäjohdonmukaisuutta, joka lainsäädännössä kokonaisuutena vallitsee niin sanottujen puolitoistakertaisten korvausten kohdalla. Sovellettavaa lunastusmenettelyn valinta heijastuu merkittävästi myös korvaustasoon.

Keskeisessä vesilain 13 luvun 6 §:ssä määriteltäisiin nykyisen 11 luvun 3 §:n tavoin vesilain nojalla korvattavat edunmenetykset. Pykälän perusteluissa on asianmukaisesti tarkasteltu myös vaikeaa ongelmaa korvattavan menetyksen fyysisyydestä. Tarkastelun lähtökohtaa voi täsmentää lausumalla, että kyse on taloudellisista edunmenetyksistä, jotka eivät ole yhteydessä lunastukseen tai esinevahinkoon. On myös paikallaan harkita, antaako kiinteistön ulkopuolella aiheutuneen maisemamenetyksen korvattavuutta koskeva tuore ratkaisu KHO 2006:59 aihetta perustelujen kehittämiseen nykyisen oikeustilan osalta.

Kuuleminen haettaessa muutosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vesilakitoimikunnan ehdottama vesilain 15 luvun 5 §:n 1 rnornentin säännös, joka säilyttäisi nykyisellään sen järjestelmän, jonka mukaan haettaessa korkeimmalta hallinto-oikeudelta muutosta Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen kuuleminen valitusten johdosta tapahtuisi hallinto-oikeudessa (jossa asia siis ei enää ole vireillä), ei sen sijaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Lausunnossaan toimikunnan mietinnöstä korkein hallinto-oikeus katsoi useista painavista syistä, että kuulemisen tulisi tapahtua korkeimmassa hallinto-oikeudessa, missä pääasiakin on vireillä. Näin menetellään ympäristönsuojelu-lain mukaisissa asioissa. Lausunnon antamisen jälkeiset kokemukset korostavat entisestään normaalimenettelyyn siirtymisen tärkeyttä. Kuulemista on monesti jouduttu täydentämään, koska korkein hallinto-oikeus vastaa sen asianmukaisuudesta joka tapauksessa itse. Eräissä tapauksissa on voinut eri syistä kulua useita kuukausia valitusajan päättymisestä, kun valitusasiakirjat saapuvat korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Väliaikana saattaa hyvinkin olla kysymys esimerkiksi aloitetun täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta, joka aina tulisi ratkaista kiireellisesti. Asia olisi aihetta hoitaa pikaisesti jo nykyistä vesilakia muuttamalla.

Tässä yhteydessä on paikallaan kiinnittää huomiota myös toiseen, edelliseen liittyvään epäkohtaan. Vesilain (ja vastaavasti ympäristönsuojelulain mukaan) asianosaisten joukko on selvästi laajempi kuin niiden joukko, joille asiasta hallintoviranomaisvaiheessa ilmoitetaan erikseen. Näin on myös toimi-kunnan ehdotuksessa (ehdotetun vesilain 11 luvun 11 § verrattuna 7 §:ään). Tyypillistä on, ettei laajojen asianosaisryhmien yksilöinti- ja osoitetietoja, etenkään jos korvauksista ei ole kyse, missään vaiheessa kirjata lupa-asian asiakirjoihin. Keskeisessä asemassa tiedottamisessa ovatkin kuntien ilmoitus-taulut ja yleensä myös sanomalehdessä sekä usein laajojen asiakirjojen nähtävänäpito kunnassa (ehdotuksessa 11 luvun 10 §).

Ongelmana on kuitenkin se, että hallintolainkäyttövaiheeseen siirryttäessä kunnan ilmoitustaulun käyttö ei (hallintolainkäyttölain 55 §:n nojalla muutoksenhaussakin sovellettavan) hallintolain tultua 1.1.2004 voimaan enää ole yleistiedoksiannoissa mandollista, vaan soveltuvia yhdistelmiä ovat hallintolain 62 §:n mukaan joko ilmoitus virallisessa lehdessä ja tuomioistuimen ilmoitustaululla tai ilmoitus virallisessa lehdessä ja sopivassa sanomalehdessä.

Tarve yleistiedoksiantoon saattaa syntyä hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa silloin, kun luvan hakija vaatii lupaan sellaista muutosta, joka vaikuttaisi laajan tai tarkemmin tuntemattoman asianosaisjoukon vahingoksi, eikä samasta asiasta ole ollut kyse jo aiemmin sellaisessa menettelyvaiheessa, jossa kuuleminen vaatimuksesta on ollut kattavaa. Varsinkin yhdistelmä virallinen lehti + tuomioistuimen ilrnoitustaulu on selvästi lupavaiheen kuulemissäännöksiä tehottomampi, mutta raskaampi. Korkein hallinto-oikeus kyllä oli lausunnossaan oikeusrninisteriölle kiinnittänyt hallintolain myötä vesi- ja yrnpäristönsuojeluasioissa syntyvään epäkohtaan huomiota.

Voimassa olevassa vesilaissa ongelma on hallintolaista poiketen hoidettu siten, että muutoksenhaku-vaiheen kuuleminen (joka ensimmäisessä asteessa tapahtuu yrnpäristölupaviraston toimesta ja jatkovalituksessa edellä kuvatuin tavoin Vaasan hallinto-oikeuden toimesta) toteutuu kunnan ilmoitustaulun ja kunnassa (kunnissa) tapahtuvan nähtävilläpidon varassa. Toimikunnan ehdotuksessakin näin on asianmukaisesti menetelty (vesilakiehdotuksen 15 luvun 3 ja 5 §). Tämä hallintolaista poikkeava tiedoksiantosääntely on tarpeen säilyttää siinäkin tilanteessa, kun kuuleminen toisessa valitusasteessa siirretään tapahtuvaksi korkeimman hallinto-oikeuden itsensä vastuulle. Tosin selvyyssyistä olisi paikallaan säätää, että laissa säädettyä kuulemista voidaan vielä täydentää hallintolainkäyttölain 34 §:ää tältä osin soveltaen, kuitenkin siten, että edellä mainitut kuulernistavat olisivat käytettävissä myös tässä kuulemisvaiheessa.

Sitä vastoin yrnpäristönsuojelulaissa ei kuulemista ole järjestetty edellä mainituin tavoin. Jo sekahankesääntelyä ajatellen menettelyjen ja kuulemistapojen tulisi olla mandollisimman yhdenmukaisia. Vesilain muutoksenhakusäännösten edellä mainitun tarkistamisen yhteydessä on siten välttämätöntä tarkistaa myös ympäristönsuojelulain 14 lukua vastaavalla tavalla.
Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset
Valtaosa valvonta- ja hallintopakkoasioista kohdistuisi lakiehdotuksen tultua voimaan nykyisen vesi-lain mukaisesti toteutettuihin hankkeisiin. Selkeillä siirtymäsäännöksillä on siten oikeusturvankin kannalta keskeinen merkitys. Avainasemassa on tällöin työryhmän lakiehdotuksen mukainen 19 luvun 4 §. Työryhmän toimikunnan ehdotukseen verrattuna tekemä tarkistus on sinänsä oikea. Tavallisernpaa kuin aikaisempien säännösten suora soveltaminen olisi kuitenkin aikaisempien lupapäätösten määräys-ten noudattaminen. Tässä mielessä pykälän lopun sanamuotoa olisi tarkistettava niin, että se viittaa selvästi myös luvun 3 §:n 2 mornentin ensimmäisen virkkeen tilanteeseen. - Hallintopakon ja rikosoikeudellisen vastuun rinnasteisuuden vuoksi olisi myös varmistettava, että 19 luvun 4 §:n ilmaisema sääntö koskee myös viimeksi mainittua.

Luvun 3 §:n 2 momenttia olisi syytä tarkistaa siten, ettei se (tietenkään) estä luvan hakijaa tekemästä lain 3 luvun 2 §:n 4 momentin tai 3 §:n 2 momentin mukaista hakemusta lainvoimaisen luvan muuttamiseksi silloinkin, kun lupa on aikaisemman lain mukainen.

Mietinnöstä ilmenee tarkoituksena olevan, että sellaisia lakeja ei tässä yhteydessä tarkisteta, joiden säännöksissä vain viitataan voimassa olevaan vesilakiin ja sen säädöskokoelmanumeroon. Voimassa olevan lain nimikehän siirtyisi uudelle laille. Vaikka voimassa olevaan vesilakiin kohdistuvat viittaukset muussa lainsäädännössä ehdotetun vesilain 19 luvun 2 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan kohdistuisivatkin uuteen vesilakiin sen tultua voimaan, ei ratkaisu ainakaan kaikissa tapauksissa ole selkeyden ja oikeusvarmuuden kannalta riittävä. Esimerkiksi rikoslain 48 luvun 1 §:ssä ja hallintooikeuslaissa olisi selvyyssyistä muutettava viittausnurneroa.