Päiväys
Datum	

Dnro
Dnr	
	
	18.2.2009	PSA-2009-J-7-90	
	
Oikeusministeriölle		
	
Viite / Hänvisning	
Huomautuspyyntö 29.1.2009	

Asia  / Ärende	
Huomautukset ehdotuksesta vesilainsäädännön uudistamiseksi	

Oikeusministeriö on pyytänyt huomautuksia ehdotuksesta vesilainsäädännön uudistamiseksi.

Pohjois-Savon ympäristökeskus esittää vesilakiehdotuksen osalta seuraavat pykäläkohtaiset huomautukset:

1 LUKU  YLEISET SÄÄNNÖKSET

2 § Lain soveltamisala ja suhde muuhun lainsäädäntöön

Lakiehdotuksessa on varsin perusteellisesti pohdittu pienvesien suojelua ja sääntelyn suhdetta muun ohella luonnonsuojelulakiin ja metsälakiin. Perusteluissa on muun ohella todettu, että eri näkökulmista asiaa tarkastelevat säädökset eivät välttämättä ota riittävällä tavalla huomioon puroluontotyyppiä kokonaisuutena. Ympäristökeskus yhtyy näkemykseen eri lakien välisen suhteen ja tehtävien kokonaisvaltaisemman tarkastelun tarpeesta, vaikka lakiehdotus näyttääkin parantavan tilannetta pienvesien suojelun osalta.

Perusteluissa on todettu myös, että vesilakia ei aina osata ottaa riittävällä tavalla huomioon metsälain mukaisissa toimenpiteissä. Ympäristökeskus huomauttaa, että toisaalta myös metsälain säännökset saattavat olla merkityksellisiä vesilain mukaisissa menettelyissä. Viittaussäännöksissä metsälakia ei ole huomioitu. Metsälain 10 § suojaa muun ohella ruoho- ja heinäkorpia, saniaiskorpia, rantaluhtia, lettoja sekä vähäpuustoisia soita. Tällaisiin erityisen tärkeisiin elinympäristöihin voi kohdistua ojituksia. Lakiehdotuksen (5:6) mukaan ojituksesta ilmoitetaan alueelliselle ympäristökeskukselle, mutta ympäristökeskuksilla ei ainakaan nykyisin ole tietoja inventoiduista metsälain 10 §:n mukaisista elinympäristöistä. Mahdollista olisi esimerkiksi säätää tietojen toimittamisesta ympäristökeskukselle tai edellyttää sisällyttämään mainitut tiedot ojitussuunnitelmaan. Vuonna 2008 valmistuneessa luontotyyppien uhanalaisarvioinnissa yllä mainitut korpiluontotyypit on todettu Etelä-Suomessa erittäin uhanalaisiksi, letot äärimmäisen uhanalaisiksi ja luhdat vaarantuneiksi.

Suhde luonnonsuojelulakiin on järjestetty samoin kuin esimerkiksi luonnonsuojelulain ja ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan suhde. Tähän liittyy luonnonsuojeluarvojen näkökulmasta tiettyjä ongelmia, kuten ympäristölupia koskevasta oikeuskäytännöstä (esim. KHO 2005:27) käy ilmi. Ympäristökeskus pitää tärkeänä sen varmistamista, että vesilain mukaisessa intressivertailussa otetaan huomioon luontoarvot, vaikka niitä ei olisi viranomaisten päätöksin suojeltu, mikä saattaa olla tilanne esimerkiksi uhanalaisten lajien yhteydessä.

3 LUKU  LUVANVARAISET VESITALOUSHANKKEET  

2 § Vesitaloushankkeen yleinen luvanvaraisuus

Lainkohdassa on määritelty vesitaloushankkeen yleinen  luvanvaraisuus. Lisäksi lupa tarvittaisiin mm. 3 momentin 2. kohdan mukaan vesialueelle tehtävän rakennelman käyttöön ilman asianomaisen suostumusta, jos siitä aiheutuu häiriötä toisen kiinteistön käytölle. Ympäristökeskuksen mielestä tämä on suppeasti määritelty. Vesitaloushanke voi olla  myös maalla toteutettava toimenpide tai maalla olevan rakennelman käyttäminen 1 luvun 3 §:n määritelmän mukaisesti.  Säännökseen pitäisi lisätä myös maalla olevan vesitaloushankkeen toisen kiinteistön käytölle häiriötä aiheuttavan rakennelman käytön (ilman asianomaisen suostumusta) luvanvaraisuus. 

3 § Aina luvanvaraiset vesitaloushankkeet

Pykälän 8. kohdan mukaan vesialueen ruoppaaminen vaatisi aina ympäristölupaviraston luvan kun ruoppausmassan määrä ylittäisi 300 m3 .

Kyseinen esitetty ehdoton kuutiomääräinen luparaja ruoppauksille ei ole perusteltu. Esimerkiksi Pohjois-Savon alueella matalihkoilla järvillä uitoissa potkurivirran ja tukkilauttojen uittamisen seurauksena syntyvällä kiintoainesten sekoittumisella veteen on moninkerroin suurempi vaikutus kuin nyt luvanvaraisiksi esitetyillä vähäisillä (hieman yli 300 m3) ruoppauksilla. Luvan tarveharkinnassa tulisi myös säilyttää tapauskohtainen ja olosuhteet huomioonottava tarkastelu. Esimerkiksi merkittävillä lintuvesillä tai niissä tapauksissa missä ruoppauksella on vaikutuksia rantamaisemaan, asiaan tulee suhtautua kriittisemmin. 

Mikäli ruoppausten luparajaksi jäisi lakiehdotuksen mukainen 300 m3 aiheuttaisi se merkittävää lupamäärien kasvua. Pohjois-Savon ympäristökeskukselle toimitetuista ruoppausilmoituksista vuonna 2007 ylitti 21 kpl 59 kpl:sta 300 m3 rajan (keskiarvo 440 m3). Vuonna 2008 vastaavista ilmoituksista 16 kpl 35 kpl:sta ylitti 300 m3 rajan (keskiarvo 535 m3). 

Mikäli ruoppauksille kuitenkin asetetaan lupakynnys massamäärän perusteella, tulisi määrän olla huomattavasti suurempi. Menettelytapana voisi ympäristökeskuksen käsityksen mukaan tulla kysymykseen esimerkiksi seuraavantyyppiset, massamäärään perustuvat menettelyt: 

- alle 300 m3: ei ilmoitusta lainkaan, 
- 300 – 1000 m3 : ilmoitus kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle, 
- 1000 – 3000 m3: ilmoitus ympäristökeskukselle, jonka perusteella tehdään tapauskohtainen luvantarvehankinta, ja 
- yli 3000 m3 aina luvanvarainen. 

5 § Suhde maankäytön suunnitteluun

Lainkohdassa on sen perustelujen mukaan säädetty kaavoituksen suhteesta vesioikeudelliseen lupaharkintaan vastaavasti kuin voimassa olevassa laissa. Huolimatta sanamuodon muutoksista näin voitaneen arvioida olevan. Ympäristökeskuksen käsityksen mukaan olisi kuitenkin vielä syytä kiinnittää huomiota siihen, ettei tässä yhteydessä ainakaan tahattomasti vaikuteta perusteluilla säännöksen käytännön soveltamiseen. 

Voimassa olevan lain perustelujen mukaan kaavan laadinnan merkittävästä vaikeuttamisesta voisi olla kysymys, kun vesilain mukaista lupaa esimerkiksi sillan rakentamiseksi on haettu silloin, kun siltaratkaisua ohjaava kaava on vasta laadittavana. Ehdotusluonnoksessa esimerkiksi vastaavasta seurauksesta on mainittu se, että hakemuksen tarkoittama toiminta poikkeaisi olennaisesti alueelle suunnitellusta käyttötarkoituksesta. Perusteluista voi saada sen käsityksen, että vesilain mukainen lupa hankkeelle olisi myönnettävissä aiempaa helpommin kaavoituksen keskeneräisyydestä huolimatta. Kuitenkin esimerkiksi katujen rakentamisen tulee maankäyttö- ja rakennuslain mukaan perustua katusuunnitelmaan jonka puolestaan tulee perustua asemakaavaan. Maankäytön suunnitteluprosessien näkökulmasta olisi kyseenalaista, mikäli kaavaa olisi mahdollista ryhtyä toteuttamaan ennen sen hyväksymistä.

11 § Tarkkailuvelvoite 

Ympäristölupavirasto voisi luvassa päättää, että hankkeesta vastaavan on laadittava erillinen suunnitelma vaikutusten tarkkailusta Toiminnanharjoittaja voidaan luvassa velvoittaa esittämään tarkkailusuunnitelma lupaviranomaisen tai sen määräämän viranomaisen hyväksyttäväksi niin ajoissa, että tarkkailu voidaan aloittaa toiminnan alkaessa tai muuna tarkoituksenmukaisena ajankohtana.

Ympäristökeskus katsoo,  että tarkkailusuunnitelma tulisi aina olla liitetty jo hakemukseen - myös vedenottoa koskevaan hakemukseen. Luvan käsittelyprosessia nopeuttaa ja selkeyttää menettely, jossa hakemuksen kuulemisvaiheessa valvontaviranomainen voi esittää käsityksensä myös tarkkailusuunnitelmasta (11:3,1). Oikeusturvan kannalta on oleellista, että hakemuksen kuulemisvaiheessa myös asianosaisilla on tieto, miten hankkeen vaikutuksia on tarkoitus seurata. Tarkkailusuunnitelman perusteella  heillä on edellytykset esittää käsityksensä tarkkailujen riittävyydestä. 

Ympäristönsuojelulain käytöstä saatujen kokemusten perusteella esitetty tarkkailujen hyväksymismenettely johtaa helposti kaksinkertaiseen päätösmenettelyyn: lupavirasto myöntää hankeluvan siirtäen tarkkailusuunnitelman hyväksymisen ao. ympäristökeskukseen päätettäväksi. Tämä ei ole hyvää ja tehokasta hallintomenettelyä. Tarkkailun tarpeen voi lupakäsittelyssä kohtuudella määritellä niin yksityiskohtaisesti, etteivät myöhemmin mahdollisesti tarpeelliset yksityiskohtaiset tarkistukset edellytä erillistä päätösmenettelyä kuulutuksineen. Ehdotusta tulisi muuttaa niin, että tarkkailusta määrätään jo lupapäätöksessä niin yksityiskohtaisesti/suunnitelma hyväksytään lupapäätöksessä, jotta tarkkailusuunnitelmaan mahdollisesti tehtävät muutokset voitaisiin myöhemmin hyväksyä valvontatoimenpiteenä ilman erillistä raskasta päätöksentekoprosessia.

16 § Valmistelulupa

Ympäristölupavirasto voisi lupapäätöksessään erityisistä syistä oikeuttaa hakijan ryhtymään ennen päätöksen lainvoimaiseksi tuloa hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin. Yhtenä edellytyksenä on mainittu, että  nämä toimenpiteet voidaan suorittaa tuottamatta muulle vesien käytölle tai luonnolle ja sen toiminnalla huomattavaa haittaa. Koska valmistelevat toimet voivat aiheuttaa haittaa myös kiinteistön käytölle, ympäristökeskuksen mielestä säännökseen tulisi lisätä vesien käytön ohella kiinteistön/maa-alueen käytölle mahdollisesti aiheutuva haitta. 

20 § Lupamääräysten määräaikainen tarkistaminen

Työryhmä on esittänyt, että lupapäätöksessä voitaisiin määrätä hankkeen vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset tarkistettavaksi määräajassa, jos tämä on tarpeen hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi. Tulkinnallisista syistä vesiympäristö tulisi määritellä lain 1 luvun 3 §:ssä, jossa on muutkin määritteet.

21 § Lupamääräysten muu tarkistaminen ja uusien määräysten antaminen

Ehdotuksen mukaan lupamääräyksiä voitaisiin tarkistaa muun muassa, jos hankkeen toteuttamisesta lupamääräysten mukaisesti aiheutuisi olosuhteiden muutosten vuoksi haitallisia vaikutuksia, joita ei muutoin voida riittävästi vähentää tai turvallisuussyyt tätä edellyttävät. Lupamääräysten tarkistaminen ja uusien määräysten antaminen ei saisi kuitenkaan  sanottavasti vähentää hankkeesta saatavaa hyötyä. 

Ympäristökeskus pitää säännöstä ongelmallisena. Lakitekstistä on tulkittavissa, että hankkeen hyötyä painotetaan liikaa, hyöty menee intressivertailussa haitallisten vaikutusten ja turvallisuuden edelle. Mikäli hankkeesta aiheutuvat odottamattomat haittavaikutukset osoittautuvat vakaviksi, lupaehtoja tulisi voida tarkistaa riippumatta luvanhaltijan saaman hyödyn vähenemisestä.

4 LUKU  VEDENOTTO 

6 § Veden ottamista koskeva päätös

Päätöksessä edellytetään annettavaksi tarpeelliset määräykset mm. vedenottomäärien seuraamisesta ja kirjaamisesta. Vedenottamon raakaveden laadun seurantaa tässä lainkohdassa ei mainita. Lakiluonnoksen 3 luvun 11 §:n (tarkkailuvelvoite) perustelujen mukaan tarkkailuvelvoitetta määrättäessä tulisi ottaa huomioon vesienhoidon järjestämisestä koskevassa lakiehdotuksessa sanottu seurantaohjelma ja siinä todetut tarkkailun tarpeet. Vesipuitedirektiivi edellyttää vedenottamoissa myös raakaveden laadun tarkkailua. Ympäristökeskus katsoo, että vesilaissa olisi käytävä selvästi ilmi että vedenottamoilla on oltava myös raakaveden laadun jatkuva seuranta mikäli kysymys on juomavetenä käytettävän veden ottamisesta. Tämä olisi sisällytettävä vedenottamoa koskevaan tarkkailusuunnitelmaan.

5 LUKU  OJITUS  

3 § Ojituksen luvanvaraisuus
4 § Ojitustoimituksen tarpeellisuus

Ojituksen luvanvaraisuus on säädelty lakiesityksen 3 §:ssä. Siltä osin kuin ojitus ei edellytä ympäristölupaviraston lupaa, on sitä koskeva asia 4 §:ssä tarkemmin luetelluissa asioissa käsiteltävä ojitustoimituksessa. 

Lakiehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että käsittelyn jakautumista kahteen tarkkarajaiseen menettelyyn (lupaprosessi + ojitustoimitus) ei voida pitää tarkoituksenmukaisena ratkaisuna. Tästä syystä sääntelyä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että jos ojitusta koskeva asia joiltakin osin edellyttää ympäristölupaviraston lupaa, ratkaistaisiin asia kokonaisuudessaan ympäristölupavirastossa. Tätä koskevaa mainintaa ei kuitenkaan ole itse säädöstekstissä. Selvyyden vuoksi lakitekstistä tulisi ilmetä, että näissä tapauksissa myös muutoin ojitustoimituksessa käsiteltävät asiat käsitelläänkin ympäristölupavirastossa.

15 § Ojitussuunnitelman laatiminen

Ojitusta varten olisi laadittava ojitussuunnitelma, jos on kyse lupaa tai ojitustoimitusta edellyttävästä ojituksesta sekä muulloinkin, jos asian laadun tai laajuuden on katsottava sitä vaativan. Epäselväksi jää mikä on laadittavan ojitussuunnitelman oikeudellinen merkitys, silloin kun lupaa tai ojitustoimitusta ei vaadita. 

22 § Ojitusyhteisö

Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan ojitusyhteisö voitaisiin perustaa, jos joku hyödynsaajista vaatii yhteisön perustamista, ja sitä on ojituksen toteuttamista, ojien kunnossapitoa tai muiden ojituksesta johtuvien asioiden hoitamista varten pidettävä tarpeellisena. Pykälän 1 momentin 1 kohdassa ojitusyhteisön perustaminen on rajattu hyödynsaajien lukumäärän  mukaan (=vähintään kolme). Sen sijaan 2 kohdassa tällaista rajoitusta ei ole. Näin ollen ojitusyhteisö voitaisiin 2 kohdan nojalla perustaa, vaikka hyödynsaajia olisi vain kaksi. Kuitenkin perusteluista on pääteltävissä, että ojitusyhteisön perustaminen olisi tarkoitus (nykytilaa muuttaen) rajata niihin tilainteisiin joissa hyödynsaajia olisi vähintään kolme. Pykälä vaatii selventämistä.

6 LUKU KESKIVEDENKORKEUDEN PYSYVÄ MUUTTAMINEN

Vesialueen rajana maata vastaan pidetään keskivedenkorkeuden mukaista rantaviivaa. Tämä on vaikeuttanut tai joissain tapauksessa jopa estänyt säännöstelyjen tarkistamisia, koska keskivedenkorkeus tarkistamisen seurauksena usein nousee. Ympäristökeskus katsoo, että lukuun 6 sisältyvät keskivedenkorkeuden pysyvää nostamista koskevat säännökset hankkeiden toteuttamisesta rannanomistajien suostumuksella eivät helpota säännöstelyjen tarkistamisia, koska suostumusten hankkiminen tuhansilta rannanomistajilta on käytännössä mahdotonta. 

7 LUKU SÄÄNNÖSTELY

1 § Soveltamisala

Lakiehdotuksen perusteluissa todetaan, että soveltamisalan määräytymisen kannalta olisi edelleen perusteltua että soveltamisalaa koskevasta säännöksestä ilmenisivät tärkeimmät säännöstelyn tavoitteet  ja 1 §:ään ehdotetaan sisällytettäväksi tätä koskeva luettelo joka ei olisi tyhjentävä. Kuitenkaan lakiehdotuksen 1 §:ssä ei tällaista luetteloa ole lainkaan.   

11 LUKU  HAKEMUSMENETTELY 

4 § Hakemuksen laatijan pätevyys 

Pykälässä esiintyy käsitteet hakemuksen laatija (1 mom.) ja hakemussuunnitelman laatija (2 mom.).  Selvyyden vuoksi molemmissa momenteissa tulisi käyttää samoja termejä. Pykälän 2 momentin mukaan hakemussuunnitelman laatijalta edellytettävästä asiantuntemuksesta voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Lakiehdotuksen perustelujen mukaan taas tarkempia säännöksiä voitaisiin asetuksella antaa 1 momentissa tarkoitetusta pätevyysvaatimuksesta eli hakemuksen laatijan pätevyydestä. Perustelut ja säädösteksti ovat näin ollen myös ristiriidassa keskenään. Hakemuksen ja (hakemus)suunnitelman laatija voivat luonnollisesti olla eri tahoja ja jos molemmat termit halutaan pykälässä säilyttää, tulisi myös pykälän otsikko muuttaa muotoon "hakemuksen ja suunnitelman laatijan pätevyys". 

Edellytys asiantuntemuksesta on periaatteessa hyvä. Säännöksestä ei kuitenkaan selviä, mikä oikeudellinen merkitys asiantuntemuksen vaatimisella on, varsinkin jos asiantuntemuksesta ei ole selvitystä tai se puuttuu. 

14 LUKU  VALVONTA JA HALLINTOPAKKO 

2 § Viranomaisen toimet valvonta-asiassa

Pykälän 1 momentissa on lueteltu toimet rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemiseksi. Valvontaviranomaisen olisi 1) kehotettava lopettamaan säännösten tai määräysten vastainen menettely, 2) pantava vireille ympäristölupavirastossa 4 §:ssä tarkoitettu hallintopakkoasia tai 3) ilmoitettava asiasta poliisille esitutkintaa varten, jollei tekoa olosuhteet huomioon ottaen pidettävä vähäisenä. Säännöksestä saa sen käsityksen, että nämä toimenpiteet ovat vaihtoehtoisia, vaikka perusteluissa nimenomaan todetaan, että toimenpiteet eivät olisi vaihtoehtoisia, vaan niitä voitaisiin käyttää rinnakkain. Luettelosta pitäisi poistaa vaihtoehtoon viittaava tai-sana.  

12 §  Toimenpiteet valmistumisilmoituksen johdosta

Lakiehdotuksessa ympäristökeskus velvoitetaan tiedottamaan saamastaan valmistumisilmoituksesta kuuluttamalla siitä julkisella kuulutuksella asianomaisten kuntien ilmoitustaululla, jos kysymys ei ole vähäisestä asiasta. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä hankkeen vaikutusalueella yleisesti ilmesyvässä sanomalehdessä.

Ympäristökeskus katsoo, että hankkeen valmistumisesta tiedottaminen ja kuuluttaminen tulisi olla hankkeesta vastaavan velvollisuus eikä ympäristökeskuksen tehtävä. Vähintäänkin hankkeesta vastaavan tulisi vastata tästä aiheutuvista kustannuksista.

Lain perusteluissa ei ole kuvattu, milloin hanke on niin vähäinen, ettei sanottua kuuluttamista tarvita. Perusteluissa on tässä kohtaa todettu, että lopputarkastusmenettelystä luovutaan ja että asianomaisen säännöksen tarkoituksena on varmistaa hankkeen valmistumisen  yleiseen tietoon tuleminen. Ympäristökeskus toteaa, että tehdyt lopputarkastukset ovat yleensä koskeneet vain suuria ja merkittäviä hankkeita. Jos tarkoituksena on nostaa tiedottamiskynnys vain aikaisemmin lopputarkastuksia vaativien hankkeiden tasolle, olisi tämä käytävä  lakiesityksessä selvästi ilmi. Muussakin tapauksessa on tarpeellista erilaisten tiedotuskäytäntöjen välttämiseksi selventää, millaisen hankkeen valmistumisesta kuuluttaminen on tarpeen.

15 LUKU  MUUTOKSENHAKU JA PÄÄTÖKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANO 

3 § Asianomaisten ja viranomaisten kuuleminen

Lakiehdotuksen 15 luvun 1 §:n mukaan lupapäätöstä koskeva valituskirjelmä toimitetaan päätöksen tehneelle lupaviranomaiselle lukuun ottamatta ojitustoimitusta ja hallintopakkoasiaa koskevia valituksia, jotka toimitetaan suoraan Vaasan hallinto-oikeudelle. Ehdotuksen 3 §:n mukaan päätöksen antaneen viranomaisen on tiedotettava valituksesta kuuluttamalla omalla ilmoitustaulullaan ja asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla vähintään 14 päivän ajan. Ojitustoimituksia koskevien valitusten osalta kuuluttamisen hoitaisi Vaasan hallinto-oikeus. Myös hallintopakkoasioita koskevista valituksista kuulemisen ja kuuluttamisen voisi hoitaa Vaasan hallinto-oikeus koska valituskirjelmätkin toimitetaan näissä tapauksissa sinne.  

Johtaja				Markku Henttonen

Ylitarkastaja				Seppo Myyryläinen