Muistio

Yleisiä näkökohtia

Vesilakitoimikunnan mietinnön mukaan vesilain uudistuksen tavoitteena on ajanmukaistaa vesilainsäädäntö vastaamaan niitä muutoksia, joita vesilain (264/1961) säätämisen jälkeen on tapahtunut vesivarojen käytössä, kansallisessa ja yhteisölainsäädännössä sekä yhteiskunnassa yleisesti.

Merkittävin rakenteellinen muutos olisi vesitaloushankkeita koskevan sääntelyn yhdenmukaistaminen kokoamalla vesitaloushankkeita koskevat yhteiset säännökset entistä selvemmin yhteen. Yhteiset säännökset perustuisivat vesitaloushankkeita koskeville nykyisen vesilain ajanmukaistetuille periaatteille, jotka nykyisin sisältyvät osin vesilain rakentamista koskeviin säännöksiin ja osin hankkeita koskeviin lukuihin. Toinen merkittävä muutos olisi vesitaloushankkeiden luvanvaraisuutta koskevan sääntelyn selkeyttäminen purkamalla vesilain kieltokeskeinen rakenne niin, että nykyiset yleiskiellot muotoiltaisiin entistä selvemmin luvantarvekynnykseksi. Luvanvaraisuuden ulottuvuus säilyisi kuitenkin nykyisellään.

Uudessa laissa eri vesitaloushankkeet olisivat lähtökohtaisesti samassa asemassa. Hankkeen tarkoituksesta riippumatta sekä luvanvaraisuus että luvanmyöntämisedellytykset määräytyisivät hankkeen vaikutusten perusteella.

Vesipolitiikan puitedirektiivin implementointi on yksi keskeisistä uudessa laissa huomioon otetuista näkökohdista. Direktiivin mukaiset vesiensuojelun suunnittelumenettelyt on tarkoitus panna täytäntöön erillisellä lailla vesienhoidon järjestämisestä. Uuteen vesilakiin otettaisiin tarpeelliset viittaukset ehdotettuun vesienhoidon järjestämistä koskevaan lakiin ja sen mukaisiin hoitosuunnitelmiin. Muilta osin direktiivin tavoitteet ja velvoitteet, siltä osin kuin ne koskevat vesilain soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa, pääsääntöisesti sisällytettäisiin uuden lain yleisiin säännöksiin.

Työn lähtökohdat ja omaksutut perusratkaisut tarjoavat hyvän pohjan vesilain nykyaikaistamiselle. Kuten toimikunta itsekin toteaa, mietinnön sisältämä ehdotus, joka toimeksiannon mukaisesti on laadittu hallituksen esityksen muotoon, ei kuitenkaan ole vielä valmis. Siitä puuttuvat kokonaan esimerkiksi ympäristönsuojelulain välttämättömät muutokset, jotka toisaalta tulevat vielä heijastumaan myös vesilain omiin säännöksiin useassa eri kohdassa. Myös kaikki muut niin sanottujen liitännäislakien muutokset puuttuvat. Luonnosta ei ole muutoinkaan kaikilta osin viimeistelty hallituksen esitykseltä edellytettävällä tavalla. Esimerkiksi lain sisäisissä säännösviittauksissa näyttäisi olevan virheitä. Esitysluonnoksesta puuttuvat vielä myös luonnokset uuden lain nojalla annettaviksi asetuksiksi sekä esityksen vaikutuksen arvioinnit. Tämän vuoksi tässä muistiossa tyydytään kommentoimaan vesilakitoimikunnan mietintöä lähinnä yleisellä tasolla menemättä yleensä yksityiskohtaiseen pykälätarkasteluun. On selvää, että toimikunnan valmisteleman luonnoksen puuttuvien osien lisääminen ja muu työstäminen hallituksen esitykseksi edellyttää vielä tavanomaista virkamiesvalmistelua laajapohjaisempaa työtä, jotta muun muassa uuden lain säännökset ja liitännäislakien säännökset saadaan toimivasti soviteltua yhteen.

Uuden lain nimike

Toimikunta on esittänyt, että uuden lain nimike olisi edeltäjänsä tapaan vesilaki.

Lakiehdotuksen 19 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa uuden lain voimaan tullessa vireillä olevissa asioissa noudatettaisiin vanhan vesilain säännöksiä.

Lakiehdotuksen 19 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan uudessa vesilaissa tarkoitettuun hankkeeseen, joka on laillisesti aloitettu ennen uuden lain voimaantuloa, sovellettaisiin aikaisemmin voimassa olleita säännöksiä, jollei muuta säädetä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan vanhan vesilain nojalla annetun luvan tarkistamiseen sovellettaisiin vanhan vesilain säännöksiä.

Vesilakia sovellettaessa on sovellettu ja uudenkin lain edellä selostetut voimaantulosäännökset huomioon ottaen sovelletaan jatkossakin vanhaa ja uutta lakia rinnakkain. Mikäli uudenkin lain nimi on vesilaki, joudutaan ympäristökeskuksissa, ympäristölupavirastoissa, Vaasan hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa erittäin monissa päätöksissä erottamaan se, kumpaa, uutta vai vanhaa vesilakia, asiaan on sovellettu.

Mikäli lain nimi molemmissa tapauksissa on vesilaki, joudutaan pykälän perään lisäämään aina säädöskokoelman numero. Vanhasta ja uudesta vesilaista tai vuoden 1961 ja vuoden 200? vesilaista puhuminen ei käy päinsä, kun vesilakia tunnetusti on muutettu jatkuvasti ja vanhan vesilain pykäliä joudutaan soveltamaan siinä muodossa kuin ne olivat silloin, kun ensi asteen päätös tehtiin. Tällöin lupapäätös olisi työläs kirjoittaa ja asianosaisille vaikeaselkoinen.

Toimikunta on mietinnössään pohtinut lain nimeä, jolloin esillä on ollut kaksi vaihtoehtoa, vesitalouslaki ja vesienkäyttölaki. Vesitalouslakia on pidetty vaikeaselkoisena ja harhaanjohtavana nimikkeenä. Kuitenkin ehdotetun vesilain 1 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan vesitalousasioihin. Vesienkäyttölaki taas korostaa toimikunnan mielestä liikaa vesien käyttöä. 

Käytännön työn kannalta on syytä vielä erityisen tarkasti pohtia, olisiko kaikesta huolimatta parempi ottaa uuden lain nimeksi esimerkiksi vesienkäyttölaki mainitusta ongelmasta huolimatta. 

Lain säätämisjärjestys

Toimikunta on mietinnössään katsonut, että uusi vesilaki voitaisiin säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo olemassa olevan eräistä vesien käyttämistä varten myönnettävistä oikeuksista annetun lain (266/1961) nojalla. Sanotun lain 1 §:ssä säädetään, että lailla voidaan säätää, että vesistön tai veden käyttämistä tarkoittavaa hyödyllistä toimenpidettä varten saadaan korvausta vastaan 
- toiselle kuuluva maa- tai vesialue sillä olevine laitteineen ja rakennelmineen saattaa veden alle tai ottaa muutoin tarpeelliseen käyttöön taikka erityistä tarvetta varten lunastaa omaksi; 
- toiselle kuuluva laite tai rakennelma, joka estää edellä tarkoitettua toimenpidettä, muuttaa tai poistaa;
- voimalaitoksessa ottaa pysyvästi käyttöön toiselle kuuluvaa vesivoimaa varaamatta hänelle mahdollisuutta osallistua yritykseen, milloin hänen osuutensa on vähemmän kuin sadasosa laitoksen vesivoimasta; sekä
- veden pilaantumisen estämiseksi rajoitta pinta- ja pohjaveden ottamon ympäristöalueen käyttämistä.

Valtuuslain 1 §:n sanamuoto ei ehkä kaikilta osiltaan kata jäljempänä tarkasteltavia kunnostushankkeisiin liittyviä vedenkorkeuden nostoja, minkä vuoksi uuden vesilain säätämisjärjestystä olisi vielä ehkä syytä harkita tarkemmin.

Ehdotetun vesilain 1 luvun 3 §:n määritelmät

Määritelmät ovat ehkä joen ja noron osalta selvemmät, kun ne on sidottu valuma-alueisiin. Määritelmiin olisi kuitenkin hyvä lisätä vielä ehdotetun vesilain 2 luvun 9 §:ssä suojellut luontotyypit flada ja kluuvijärvi, joita nykyiseen vesilakiin otettuina suhteellisen uusina käsitteinä ei ole määritelty ja jotka ehkä olisi hyvä määritellä jollain tavalla.

Ehdotetun vesilain 2 luku

Vanhan yleiskieltojärjestelmän muuttaminen yleisluontoiseksi luvantarvesääntelyksi poistaa tiettyjä kieltojärjestelmään liittyneitä väärinymmärrysvaaroja. Muutoinkin lain rakenne selkiytyy ja virtaviivaistuu sekä lähentyy muuta ympäristönsuojelulainsäädäntöä.

Ehdoton luvanmyöntämiseste 

Luvun 4 §:ssä on määritelty luvan myöntämisen edellytykset ja 5 §:ssä, jonka 1 momentti sanamuodoltaan vastaa nykyisen vesilain 2 luvun 5 §:ää, ehdottomat luvan myöntämisen esteet. Mietinnön mukaan ehdottomat luvan myöntämisesteet tulisivat harkittavaksi vasta, jos luvanmyöntämisedellytykset ovat olemassa. Voimassa olevan vesilain mukaan puolestaan selvitetään ainakin periaatteessa ensin mahdolliset ehdottamat luvanmyöntämisesteet ja vasta sen jälkeen se, onko luvan myöntämiselle muutoin edellytyksiä. 

Ehdotettu uudistus ei ole prosessiekonomisesti järkevä. Luvan myöntämisedellytysten harkitseminen hyöty-haittavertailuineen on suurissa vesiasioissa varsin työlästä, minkä vuoksi tätä harkintaa ei ole järkevää suorittaa siinä tapauksessa, että ehdoton luvanmyöntämiseste on olemassa. Valtioneuvoston mahdollisesti myöntämää poikkeuslupaa varten luvan myöntämisedellytysten harkitseminen etukäteen ei myöskään liene tarpeen.

Luvanmyöntämisestettä koskevan muutosehdotuksen tarvetta on perusteltu yksittäisillä käytännön esimerkeillä. Näiden perusteella on päädytty käsitykseen, jonka mukaan ehdotettu ehdoton este voisi tulla sovellettavasti esimerkiksi tai ehkä jopa erityisesti yhdyskuntien tärkeisiin vedenhankintahankkeisiin. Hankkeen tärkeys ei kuitenkaan luo ehdottoman esteen soveltamismahdollisuutta, vaan sen vaikutusten poikkeuksellisuus. Mietintö ei nimenomaan tähän kysymykseen liittyvissä suhteissa perustukaan asianmukaiseen ja oikein ymmärrettyyn arviointitietopohjaan. Mietinnössä sanotaan, että vaikka vesitaloushanketta koskeva lupahakemus on voimassa olevan vesilain 2 luvun 5 §:n nojalla hylätty ainoastaan Vuotoksen tekoaltaan rakentamista koskevassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 2002:86, säännöksen soveltaminen on ollut esillä myös eräissä pienemmissä hankkeissa. Esimerkkinä on mainittu Salo-Kiikalan vesihuoltohanke, jossa ensi asteen lupaviranomainen mietinnön mukaan hylkäsi hakemuksen vesilain 2 luvun 5 §:n ja vesilain 9 luvun 8 §:n nojalla.

Tässä varsin olennaisessa suhteessa mietinnössä tehty valinta näyttää kuitenkin perustuvan virheelliseen käsitykseen. Kysymyksessä on sittemmin (vielä lainvoimaa vailla olevalla päätöksellä) kumotuksi tullut Länsi-Suomen ympäristölupaviraston äänestyspäätös 27.9.2000 n:o 60/2000/4. Sen lopussa kyllä mainitaan sovellettuina lainkohtina vesilain 2 luvun 5 § sekä 9 luvun 8 §, mutta itse perusteluteksti rakentuu aivan toisin ja nojautuu yksinomaan Natura-vaikutuksiin ja intressivertailuun (joka on 9 luvun 8 §:n 1 momentissa). Luonnonsuojelulakia ei kuitenkaan ole mainittu enemmistön perusteluissa. Päätöksen johtopäätösosiossa todetaan ensin, että hankkeella on merkittäviä haitallisia vaikutuksia niihin vesilain luonnonarvoihin, joiden vuoksi asianomainen alue on otettu Natura 2000 -verkostoon. Ympäristölupavirasto oli katsonut, että hankkeesta saatava hyöty ei ole siitä johtuvaa vahinkoa, haittaa tai muuta edunmenetystä huomattavasti suurempi. Tämän vuoksi edellytyksiä luvan myöntämiselle ei ole katsottu olevan, ei myöskään katselmustoimituksen toimitusmiesten esittämälle haettua pienemmälle pohjavedenottomäärälle. Lupaa ei siis päätöstekstin mukaan ole evätty vesilain mukaisen luvanmyöntämisesteen vaan intressivertailun perusteella. 

Ottamatta sinänsä kantaa ehdotetun muutoksen tarkoituksenmukaisuuteen voidaan todeta, että myös nykyisen lain 2 luvun 6 §:n 2 momentissa ja 11 §:ssä tarkoitetussa intressivertailussa samoin kuin vesilaissa ja ympäristölainsäädännössä yleensä tuomioistuimet joutuvat soveltamaan väljätulkintaisia oikeusnormeja. Tältä kannalta on vaikeaa nähdä eroa sen suhteen, onko tuomioistuimella valta kumota lupapäätös tai hylätä evätystä luvasta tehty valitus ehdottoman luvanmyöntämisesteen vai ainoastaan intressivertailuedellytyksen perusteella.

Ehdotonta luvanmyöntämisestettä koskeva menettely

Ehdotettu 11 luvun 20 § muuttaisi edellä tarkoitettuun luvanmyöntämisesteeseen liittyen toimivallan jakoa korkeimman hallinto-oikeuden ja valtioneuvoston välillä. Tämä on sinänsä tietysti lainsäätäjän valintojen varassa ja vastuulla. Toki sellaistakin sääntelyä, jonka soveltamisen todennäköisyyttä näköpiirissä olevassa tulevaisuudessa on pidettävä äärimmäisen vähäisenä ja joka siten on tässä mielessä ilmeisen tarpeetonta, on sinänsä mahdollista luoda, jos sellaista syystä tai toisesta pidetään poliittisesti tarkoituksenmukaisena. Tuomioistuimen asiana kuitenkin on tällöinkin kiinnittää huomiota sääntelyn puuttuvaan johdonmukaisuuteen ja syntyviin oikeusepäkohtiin. Ensinnäkin 11 luvun 20 §:n rakenne on oikeudellisesti erikoislaatuinen, kun 1 momentissa ja 4 momentin ensimmäisessä virkkeessä pidetään eräänlaisena olettamana, että poikkeus ehdottomasta kiellosta myönnetään. Myös luvasta ja lupapäätöksestä puhuminen 1 ja 2 momentissa on virheellistä, kun kyse on tosiasiassa hylkäävästä päätöksestä, joka tosin erityissäännöksen nojalla kirjoitettaisiin samalla "ulos" myös lupana kaikkine osineen (ks. 4 momentti) erikseen kenties myönnettävän valtioneuvoston poikkeuksen varalta. Ehdottoman kiellon uskottavuus – sikäli kuin kieltoa joskus todella sovellettaisiin – joutuu erikoiseen valoon.

Pykälän 1 momentti sitoo hankkeen toteuttamisedellytysten syntymisen valtioneuvoston myönteisen päätöksen antamiseen, 4 momentti taas valtioneuvoston päätöksen lainvoimaisuuteen. Vain jälkimmäinen voinee olla oikein.

Pykälän 2 momentin mukaan poikkeuslupahakemus valtioneuvostolle voitaisiin tehdä sen jälkeen kun "lupapäätös" on lainvoimainen. Toisin sanoen kysymys intressivertailusta on tällöin jo ohitettu, samoin esimerkiksi luontotyyppisäännökset ja vielä Natura-sääntelyyn kuuluva heikentämiskieltokin. Muutoksenhaussa mikä tahansa näistä voi nousta esille ja johtaa uudenlaisiin kombinaatioihin. Kysymys ehdottomasta esteestäkin voi periaatteessa tulla esiin vaikkapa vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa, jolloin 2 momentin mukainen palautus johtaisi todella pitkään kokonaisprosessiin.

On käytännössä mahdotonta ajatella, että lupa muutoksenhakuvaiheessa (vrt. 20 §:n 2 momentti) tai yleensäkään kaatuisi ehdottomaan esteeseen, jos se ei ole tullut evätyksi jo intressivertailun perusteella. Sitä paitsi valitusasteen velvollisuus palauttaa asia lupavirastolle on ulotettu 3 luvun 5 §:n koko 1 momenttiin, millä ei tuon momentin 1 kohdan osalta voi olla mielekästä tarkoitusta.

Pykälän viimeinen momentti osoittaa, miten raskas ehdotettu järjestelmä on varsinkin niissä tilanteissa, joissa valtioneuvosto ei lopulta kuitenkaan myönnä poikkeusta tai joissa korkein hallinto-oikeus valituksesta kumoaa valtioneuvoston päätöksen.

Luvan tarve muutostilanteissa

Ehdotetun 2 luvun 2 §:n 4 momentin ja vastaavasti 3 §:n 2 momentin mukaan luvan saaneen vesitaloushankkeen muuttamiseen tarvittaisiin lupa, jos muutos loukkaa pykälän 1-3 momentissa tarkoitetulla tavalla yleisiä ja yksityisiä etuja. Ehdotus poikkeaa voimassa olevan lain 2 luvun 2 §:n 1 momentista ja myös sitä läheisesti vastaavasta ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentista. Ehdotettu muotoilu merkitsee helposti oikeusepävarmuuden huomattavaa lisääntymistä, koska sen seurauksena esimerkiksi patojen yksityiskohtaisia rakenteellisia lupamääräyksiä tai vedenjuoksutusmääräyksiä ei enää tarvitsisikaan noudattaa sellaisenaan, vaan useimmat tällaisiin käytännön valvontaan liittyvät lupaehdon rikkomistilanteet voitaisiin aina selittää hankkeen muutoksiksi, jolloin valvontaviranomainen tai haitankärsijä ei voisikaan enää nojautua suoraan lupamääräyksiin, vaan rikkomustilanteissa näiden olisi aina erikseen voitava näyttää toteen luvasta poikkeamisen aiheutuva yleisen tai yksityisen edun loukkaus. Ajan mittaan lupien ytimenä olevat tekniset lupaehdot voisivat menettää jopa kaiken merkityksensä, mille tuskin on näitä koskevan päätöksenteon uskottavuudenkaan näkökulmasta perusteita. Myöskään esimerkiksi syntyvä patoturvallisuusriski ei näytä tulevan muutoksen luvanvaraisuuden kriteeriksi. Ehdotukset edellyttävätkin tässä suhteessa merkittävää tarkistamista oikeussuojajärjestelmän toimivuuden ylläpitämiseksi.

Päästöelementin sisältävät vesitaloushankkeet

Se, miten voimassa olevan vesilain 1 luvun 19 §:ssä ja 2 luvun 1 a §:ssä säännellyt hankkeet, kuten pilaantumisvaikutusta omaavat ruoppaukset, läjitykset ja ojitukset, on lakiehdotuksessa säännelty, avautuu perin vaikeasti. Osin tämä johtunee siitä, että vesilain ja ympäristönsuojelulain välisiin suhteisiin liittyvät kysymykset ovat muutoinkin tässä vaiheessa paljolti jääneet valmistelematta. Ojituksen osalta 5 luvun 3 §:n perusteluista ilmenee, että pilaantumiskysymykset olisivat osa mahdollisesti tarvittavaa vesilain mukaista lupaa kuten nytkin, ilman tarvetta erillisen ympäristönsuojelulain mukaisen luvan hakemiseen edes ns. sekahankkeen osana. Tämä ilmenee itse luvantarpeen osalta 6 luvun 3 §:stä. Sitä vastoin tähän kiinteästi liittyvä materiaalinen ”linkki” ympäristönsuojelulakiin (nykyinen 2 luvun 1 a §) näyttää puuttuvan. Ilman sitä sääntely ei toimi, ja tässä suhteessa lakiehdotusta on vielä merkittävästi täydennettävä. Samaan yhteyteen liittyvät vastaavat päästöongelmat ns. pengerryskuivatusten yhteydessä (ehdotettu 6 luvun 1 §:n 2 momentti verrattuna voimassa olevan lain 1 luvun 19 §:ään ja 2 luvun 1 § a §:ään).

Ruoppauksen ja ruoppausmassojen läjittämisen kohdalla sääntelyrakenteen ongelmat ovat paljolti samat. Kuitenkin perusteluista sivulta 37 ilmenee, että ruoppaukseen ja läjitykseen olisi haettava vesitalousluvan rinnalla pilaantumisriskin perusteella myös ympäristönsuojelulain mukainen lupa. Tämä olisi huomattava muutos nykyiseen lakiin nähden, kun ympäristönsuojelulain keskeiset vaatimukset voidaan viittaussääntelyn kautta ottaa huomioon osana vesilain mukaista lupaa. Vaikka tällaiset uudenlaiset erilliset luvat voitaisiin käsitellä ns. sekahankekäsittelyssä (josta ehdotuksessa ei vielä ole kummankin lain vastinkohdat käsittävää ehdotusta), tuntuu ajatus kahden luvan vaatimisesta raskaalta. Jonkin tasoinen pilaantumisriski on ainakin sameuden osalta tyypillinen lähes kaikissa ruoppaus- ja läjityshankkeissa, vaikka toisaalta massaan kertyneitä myrkyllisiä yhdisteitä esiintyykin vain osassa tapauksia. Säännöksiä perusteluissa edellytetystä uudenlaisesta järjestelystä  –  joka pakostakin sijoittuisi sekä vesilakiin että ympäristönsuojelulakiin – ei ole toistaiseksi valmisteltu, kuten sivulta 67 käy ilmi. Olipa näiden tähän lakiesitykseen elimellisesti kuuluvien säännösten paikka missä tahansa, järjestelmän olisi oltava käytännöllinen ja toimiva. Tätä ei nykyistä suurempi hajottaminen kahteen lakiin välttämättä palvele. On myös huomattava, että ehdotetut erityiset ilmoitus- ja valvontamenettelyt eivät voi toimia asianmukaisesti, jos kohteena oleva ruoppaus ja läjitys on aineellisesti säännelty kahdessa eri laissa. Toisenlaista lakien välistä soveltamissuhdetta näyttää kuitenkin edellyttävän, että ruoppausmassan sijoittamisen yksityiskohtaiset vesiensuojeluvaatimukset annettaisiin asetuksella vesilain nojalla (ehdotettu 18 luvun 13 §).

Vielä voidaan kiinnittää huomiota siihen, että Suomen kansainvälisistä merensuojeluvelvoitteista aiheutuva ruoppausmassan mereen sijoittamisen ehdoton luvanvaraisuus on muuttunut. Ehdotetun 3 luvun 3 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan sijoittaminen Suomen merialueella on aina luvanvaraista, jollei kyse ole merkityksettömän pienestä määrästä ruoppausmassaa. Voimassa olevasta 4 luvun 6 §:ään verrattuna on jätetty pois sana ”hylkäämistarkoituksessa”. Vaikka muutos ei ilmene perusteluista, tämä tarkoittaa sitä, että läjitys, jonka tarkoituksena on maa-alueen laajentaminen vesialuetta täyttämällä esimerkiksi lomakiinteistön rannassa, olisi merialueella (toisin kuin sisävesialueella) aina luvanvaraista, jollei massamäärä ole merkityksettömän pieni. Tätä ei välttämättä ole tarkoitettu.

Ojitus

Ehdotetussa vesilain 5 luvussa ojitus on säännelty melko hyvin. Lukuun tulee kuitenkin lisätä ojankaivumaiden läjittämistä koskeva säännös, koska ojamaiden läjittämisessä kysymys on myös omistusoikeuden suojasta. Voimassa olevaan lakiin sisältyvä säännös lienee jäänyt pois erehdyksessä.

Ehdotetun 5 luvun 2 §:n 3 kohdan määritelmän mukaan ojitushankkeissa hyödynsaajalla tarkoitettaisiin ojituksesta saman momentin 2 kohdan mukaista hyötyä saavan kiinteistön omistajaa tai haltijaa. Perustelujen mukaan hyödynsaaja "tarkoittaisi tässä yhteydessä kiinteistön sijasta henkilöä, mikä ei nykyisen vesilain mukaan ole ollut aivan selvää". Perusteluissa kiinnitetään huomiota tiettyihin yhteisomistustilanteeseen, jotka antaisivat aiheen mainitunlaiseen muutokseen. Perustelulausuma on tässä muodossa kuitenkin harhaanjohtava, koska hyöty joka tapauksessa edelleenkin määräytyisi tiettyihin kiinteistöihin kohdistuvan kuivatustilan muutoksen kautta eikä se edelleenkään olisi sanan varsinaisessa mielessä henkilökohtaista. Sidonnaisuus kiinteistöön olisi yhä elimellinen osa ojitussääntelyn rakennetta ja se ilmenisi edelleenkin useista 5 luvun säännöksistä (14-27 §). Hyödynsaajan asema tai jäsenyys (nykyinen osakkuus olisi kiinteistösidonnaisuuden vuoksi osuvampi termi) ojitusyhteisössä ei tietenkään olisi siirrettävissä kiinteistöstä erilleen, vaan se jatkossakin seuraisi automaattisesti kiinteistön omistuksessa (tai kiinteistön alueellisessa ulottuvuudessa, ks. ehdotettu 5 luvun 21 §:n 3 momentti) tapahtuvia muutoksia. Myöskään ehdotetun 5 luvun 15 §:n mukainen osallistumisoikeus ei suinkaan olisi henkilökohtaista, vaan se se olisi aina sidoksissa sellaiseen hyödynsaajan kiinteistöön, joka (tai jonka osa) sijaitsee hyötyalueella. Puhe hyödynsaajasta henkilönä on näin ollen yleistettynä virheellistä.

Olisi myös selvitettävä, missä laajuudessa edellä tarkasteltuja 5 luvun säännöksiä olisi nykyiseen tapaan tarpeen soveltaa ehdotetun 6 luvun mukaisissa keskivedenkorkeuden laskemista tarkoittavissa hankkeissa. Ehdotettu 6 luvun 7 § ei välttämättä toimi, jos viittaus kohdistuu vain joihinkin yksittäisiin 5 luvun säännöksiin.

Keskivedenkorkeuden pysyvä alentaminen ja nostaminen

Esitysluonnoksen merkittävimpiin uutuuksiin kuuluu vedenkorkeuden nostamista tarkoittavien kunnostushankkeiden sääntely. Näyttää siltä, että näiden hankkeiden toteuttamiseen liittyvät moninaiset oikeudelliset ongelmat on onnistuttu ratkaisemaan käyttökelpoisella tavalla. Osin tietynlaisen suostumusedellytyksen varassa myönnettävä nostolupa itsessään tuottaisi ehdotetun 6 luvun 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla vaadittavan käyttöoikeuden veden alle jääviin maa-alueisiin. Toisaalta myös nykyistä vesilain 2 luvun 7 ja 8 §:ää vastaava käyttöoikeustie olisi vaihtoehtoisesti mahdollinen.

Ehdotetun vesilain 6 luvun 4 § koskee alueen omistajan suostumusta keskivedenkorkeuden alentamiseen tai nostoon. Pykälän 3 momentin mukaan alueen omistajan suostumusta ei kuitenkaan tarvita, jos keskivedenkorkeuden alentaminen tai nostaminen on yleisen tarpeen vaatima tai tapahtuu yleiseltä kannalta tärkeää tarkoitusta varten kuten yhdyskunnan vedenhankinnan tai tulvasuojelun taikka vesistön virkistyskäyttöön perustuvan tai luonnonsuojelullisen erityisarvon vuoksi. Tältä osin tulisi vielä selvittää suhde valtuuslakiin.

Edellä mainitun 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan, että momentti sisältäisi poikkeuksen pykälän 1 ja 2 momentin vaatimuksista silloin, kun kysymys on 2 luvun 2 §:n 3 momentissa (millä tarkoitettaneen 2 luvun 12 §:n 3 momenttia) tarkoitetusta yleisen tarpeen vaatimasta hankkeesta tai hankkeen tarkoitus on yleiseltä kannalta tärkeä. Tällaiset keskivedenkorkeuden lasku- ja nostohankkeet voitaisiin toteuttaa kannatuksesta riippumatta. Poikkeus koskisi vain edellä tarkoitettuja suostumuksia, ja hankkeiden toteuttamisedellytyksistä muilta osin säädetään muualla.

Hakemusmenettely

Hakemusmenettelyä on esityksessä uudistettu muun muassa poistamalla nykyisen vesilain 18 luvun katselmustoimitusmenettely ja lopputarkastusmenettely, jotka ovat hitaita ja aikaa vieviä. Hakemusmenettelyn uudistusta voidaan pitää hyvänä, jos samalla varmistetaan, että asian käsittelyä varten tarvittavat selvitykset saadaan hankituksi esimerkiksi nyt ehdotetulla erityisen selvityksen hankkimista koskevalla menettelyllä.

Vesioikeudelliset yhteisöt

Vesioikeudelliset yhteisöt on lakiehdotuksessa säännelty aikaisempaa yhdenmukaisemmin ja monimutkaisia viittausketjuja välttäen, mutta tarpeelliset keskinäiset erot ja yhteydet hankenormistoon säilyttäen. Tätä on pidettävä selkeyttävänä uudistuksena.

Valvonta ja hallintopakko

Ehdotettu 14 luvun 2 §:n 2 momentti sisältää säännöksen kunnan viranomaisen tai viranhaltijan toimivallasta keskeyttää väliaikaisesti eräät ilmeisen lainvastaiset ilmoitusvelvolliset toimenpiteet. Valvonnan yleissäännökseen liitettynä tämä rajallista hankejoukkoa koskeva säännös antaa helposti väärän kuvan viranomaisten toimivaltasuhteista ja pääsääntöisesti sovellettavista oikeussuojakeinoista lainvastaisen tilanteen oikaisemisessa, olipa kyse momentin poikkeussäännöksen alaan kuuluvasta tai muunlaisesta lainvastaisuudesta.
Pääsääntönä olisi kuitenkin luvun 4 §:n mukaisen hallintopakon soveltaminen, joka hyvinkin voi olla tarpeen myös ilmoitusvelvollisissa hankkeissa, niin yleisen kuin yksityisenkin edun suojaamiseksi. Haitankärsijällehän ei jää muuta oikeussuojakeinoa, jos 2 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomainen ei ryhdy asiassa toimenpiteisiin, esimerkiksi siksi, että se käytännössä ehkä kiinnittäisi huomiota lähinnä vain vesiensuojelunäkökohtiin, mutta ei niihin läjitysalueen sijainnista aiheutuviin naapuruushaittoihin, jotka yhtä lailla saattavat johtaa luvantarpeeseen. Toisaalta myös väliaikaisen kiellon tultua annetuksi haitankärsijällä saattaa olla aihe hallintopakkoasian välittömään vireillepanoon. Myös väliaikaisen kiellon kohteeksi joutuneen oikeussuoja vaatii momentissa ehdotettua selkeämpää sääntelyä. Vielä ehdotus saattaa antaa sen kuvan, että esimerkiksi ruoppaus- ja läjityshankkeissa pääasiallinen valvontavastuu olisi juuri kunnilla. Näin ei kuitenkaan 14 luvun mukaan olisi, ja esimerkiksi EY-oikeuden soveltamistilanteissa tai esimerkiksi ongelmallisia kemikaaleja sisältävien massojen ruoppaustilanteissa alueellisen ympäristökeskuksen valvontavastuu olisi jatkossakin keskeinen ilmoitusmenettelystä riippumatta.

Ehdotetun vesilain 15 luvun 5 §:n 1 momentti

Lainkohdan mukaan Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyn valituksen johdosta on soveltuvin osin voimassa, mitä saman luvun 3 §:ssä säädetään. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 1 momentti vastaisi vesilain nykyistä 17 luvun 10 §:ää, mikä merkitsee sitä, että Vaasan hallinto-oikeus edelleen hoitaisi kuulemiset sen päätöksestä tehtyjen valitusten johdosta.

Menettely on koettu korkeimmassa hallinto-oikeudessa ongelmalliseksi. Kuulemista ei ole kaikissa tapauksissa toimitettu siten kuin korkein hallinto-oikeus asiaa ratkaistessaan itse tekisi. Joissakin tilanteissa vaatii aikaa ja vaivaa selvittää, mitä kaikkia tahoja on kuultu ja keitä vielä pitäisi kuulla. Tehokkaampaa olisi hoitaa kuuleminen välittömästi itse siinä tuomioistuimessa, jossa asia ratkaistaan. Toinen nykyisen ja ehdotetun menettelyn ongelma on se, että korkein hallinto-oikeus ei ole tietoinen Vaasaan toimitetuista valituksista, jotka oikeastaan ovat jo korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä, eikä se näin ollen myöskään pysty vastaamaan näitä valituksia koskeviin tiedusteluihin.

Menettely poikkeaa esimerkiksi ympäristönsuojelulaissa säädetystä vastaavasta menettelystä. Ympäristönsuojelulain 96 §:n 5 momentin mukaan Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Vesiasiassa valituksesta kuulemisella tosin saattaa olla omia erityispiirteitään. Mahdollisesti tarpeellinen yleinen kuuleminen vaikutusalueen kunnissa voitaisiin hoitaa erityissäännöksin ja käyttäen vesilaille muutoinkin ominaiseen tapaan erityistiedoksiantojen ohella kuntien ilmoitustauluja ilman, että jouduttaisiin turvautumaan hallintolain kankeisiin yleistiedoksiantosäännöksiin.

Johtopäätös

Vaikka vesilakitoimikunnan mietinnössä on nähty paljon vaivaa ja siinä on ehdotettu monia parannuksia voimassa olevaan vesilakiin verrattuna, ehdotus aiheuttaa eräissä suhteissa  myös tarpeettomia uusia ongelmia. Kokonaisuutena luonnos on vielä keskeneräinen. On välttämätöntä, että jatkovalmistelussa syntyvästä lopullisesta esitysluonnoksesta pyydetään vielä korkeimman hallinto-oikeuden lausunto.