01K!	"' NIS I"ERIÖ

	2	10. 2004
LAUSUNTO	04	C~2 `/ oloo OKCI`tl AC~o~~Q6 Coo
Oikeusministeriö on varannut Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura ry:lle tilaisuuden antaa lausuntonsa vesilakitoimikunnan mietinnöstä (Kom 2004:2). Seura esittää lausuntonaan kunnioittavasti seuraavan. Lausunnon ovat valmistelleet esittelijäneuvos Matti Sepponen, tutkija Antti Belinskij ja assistentti Robert Utter.
Yleistä

Vesilaki (264/1961) tuli voimaan 1.4.1962. Lakia on sittemmin muutettu useaan otteeseen osittaistarkistuksin. Osa laista on edelleen alkuperäisessä muodossaan. Lukuisat lainsäädäntömuutokset, kansainvälisen vesioikeuden kehitys samoin kuin yhteiskunnassa ja vesivarojen käytössä lain säätämisen jälkeen tapahtuneet muutokset ovat aiheuttaneet tarpeen laaja-alaiseen vesilain tarkistamiseen ja
ajanmukaistamiseen. Uudistuksen yleisenä tavoitteena onkin ajanmukaistaa vesilainsäädäntö vastaamaan niitä muutoksia, joita vesilain säätämisen jälkeen on tapahtunut vesivarojen käytössä, kansallisessa ja yhteisölainsäädännössä sekä yhteiskunnassa yleisesti. Ehdotus heijasteleekin paremmin nyky-yhteiskuntaa ja sen vaatimuksia.

Lain ajantasaistamiseksi tarpeelliset uudistusten on katsottu olevan niin merkittäviä, ettei niiden toteuttaminen osauudistuksella ole mandollista tai ainakaan tarkoituksenmukaista. Tarve kokonaisuudistukseen ei aiheudu pelkästään sääntelyn aineellisesta tarkistamistarpeista vaan myös sääntelyn selkeyttämisestä ja lain paremmin ymmärrettäväksi tekemisestä. Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kokonaan uusi laki, joka korvaisi nykyisen vesilain. Vesilain uudistamista on valmistellut vesilakitoimikunta.

Esityksessä ei ole katsottu olevan tarpeen olennaisesti muuttaa nykyisen vesilain keskeisiä soveltamisperiaatteita tai soveltamisalaa. Säädettäväksi ehdotettava uusi laki rakentuisi voimassa olevan vesilain perusperiaatteille. Näin ollen uusi laki sisältäisi keskeiset vesilain mukaiset vesioikeudelliset periaatteet. Myös määritelmien osalta uusi laki
perustuisi vesilain perinteisiin käsitteisiin, joita kuitenkin täsmennettäisiin tarpeellisilta osin. Uudessa laissa ehdotetaan kuitenkin tehtäväksi rakenteellinen muutos vesitaloushankkeita koskevan sääntelyn yhdenmukaistamisen muodossa. Tähän tavoitteeseen päästäisiin kokoamalla vesitaloushankkeita koskevat yhteiset säännökset entistä selvemmin yhteen. Mainitut yhteiset säännökset perustuisivat vesitaloushankkeita koskeville ajanmukaistetuille vesilain periaatteille. Uudistus on tervetullut. Rakenteellisen muutoksen lisäksi ehdotetaan vesitaloushankkeen luvanvaraisuutta koskevan sääntelyn selkeyttämistä. Mietinnön mukaan selkeyttäminen tapahtuisi purkamalla vesilain kieltokeskeinen rakenne niin, että nykyiset yleiskiellot muotoiltaisiin lupakynnykseksi.

Nykyisen vesilain korvausjärjestelmän systematiikkaan ei ehdoteta muutoksia. Korvausjärjestelmän on katsottu toimineen hyvin, eikä muutospaineita ole koettu olevan käsillä. Nykyinen korvausjärjestelmä on kuitenkin vaikeasti ymmärrettävissä ja tietyin
osin epäjohdonmukainen. Ottaen huomioon, ettei kokonaisuudistuksen tarve aiheudu pelkästään sääntelyn aineellisesta tarkistamisesta vaan myös sääntelyn selkeyttämisestä ja lain paremmin ymmärrettäväksi tekemisestä, olisi ollut perustelua ottaa myös korvausjärjestelmän uudistaminen tarkastelun alle.

Ehdotuksen 3 §:ään sisältyvät määritelmät eivät ole esim. pohjavesimuodostuman ja pohjavesiesiintymän osalta yhdenmukaisia vesipolitiikan puitedirektiiviin ja ehdotettuun lakiin vesienhoidon järjestämisestä sisältyviin määritelmiin verrattuna. Jatkotyössä tulisi pohtia mandollisuutta määritelmien yhdenmukaistamiseen, jotta mandolliset erilaisten määritelmien aiheuttamat sekaannukset voitaisiin tulevaisuudessa ehkäistä.

Yksityiskohtaisia huomioita
Lain tavoite
Ehdotetun lain tavoitesäännös heijastaa vesilain luonnetta vesivaroja ja vesiympäristön käyttöä koskevana ja eri intressejä yhteen sovittavana lakina. Näin on ymmärrettävää että säännös on osittain ristiriitainen. Epäselväksi jää, painottuuko ehdotetun lain tavoite vesitaloudellisiin vai ympäristönsuojelullisiin näkökohtiin. Vaikka ehdotetun vesilain tavoitesäännöstä ei olekaan tarkoitettu sovellettavaksi itsenäisesti, niin sen funktio tavoitteita ilmentävänä säännöksenä on keskeinen. Lain tavoitteen selkeys on olennainen apuväline lainsoveltajalle lakia tulkittaessa. Tavoitesäännöstä voisi harkita muotoiltavaksi niin, että velvollisuus	vesivarojen	käytössä	ottaa	huomioon	luonnon
monimuotoisuus ja	ympäristön	laatu	ilmenisi	selkeämmin
tavoitesäännöksestä.

Vesilain uudistuksella ei pyritä muuttamaan vesilain nykyistä luonnetta. Ei ole kuitenkaan selvää, voidaanko vesilakia nykyisellään pitää tavoitesäännöksestä ilmaistulla tavalla yksinomaan vesienkäytöllisenä lakina. Vesilain mukaisessa intressivertailussa ympäristönsuojelullisten näkökohtien merkitys on monesti korostunut. Nykyisen vesilain painopisteen on voitu siten katsoa muuttuneen sen soveltamisaikana pelkästään vesivarojen ja vesiympäristön käyttöä sääntelevästä laista myös ympäristönsuojelulliseen suuntaan. Ympäristönsuojelulain säätäminen merkitsi selvää muutosta vesilain soveltamisalaan, mutta se ei toisaalta vähentänyt vesitaloushankkeissa huomioon otettavien
ympäristöllisten	vaikutusten	painoarvoa	vesilain	mukaisessa
lupaharkinnassa.

Tavoitesäännöksen yksityiskohtaisista perusteluista ei myöskään ilmene, onko sen säätämisen yhteydessä pohdittu yhtäältä perustuslain 20 §:n tai toisaalta vesipolitiikan puitedirektiivin(2000/60/EY) vaikutusta vesilain luonteeseen. Perustuslain 20 § korostaa ympäristöarvojen kasvanutta merkitystä, ja siinä on asetettu lainsäätäjälle velvollisuus terveellisen ympäristön turvaamiseen. Vesipolitiikan puitedirektiivin johdosta ehdotettu laki vesienhoidon järjestämisestä (HE 120/2004) tulee puolestaan ulottamaan vaikutuksensa vesilain joustavien normien soveltamiseen ja siten koko vesilain luonteeseen.

Ympäristöoikeuden yleiset periaatteet

Ympäristöoikeuden yleisiä periaatteita, varovaisuuden, ennalta varautumisen, haittojen minimoimisen, ennalta ehkäisyn ja selvilläolovelvollisuuden periaatteita ei ole erikseen ehdotuksessa mainittu. Oikeustilanteen selkeyttämiseksi voisi olla suotavaa, että ehdotetussa vesilaissa olisi nimenomainen maininta myös ympäristöoikeuden yleisistä periaatteista ja niiden sovellettavuudesta. Tätä puoltaisi myös vesilain yhteensovittaminen ympäristönsuojelulakiin. Etenkin selvilläolovelvollisuuden periaatteen nimenomainen esiintuominen selkeyttäisi yksittäisen toimijan velvollisuuksia erityisesti silloin, kun toimitaan ilman lupaa tai vain ilmoittamisvelvollisuuden alaisena

Onko vesilain kieltojen muuttaminen lupakynnyksiksi lain systematiikkaa
selkeyttävä?

Luvanvaraisuutta koskevan sääntelyn selventämiseksi on ehdotuksessa vesilain nykyiset yleiskiellot muotoiltu lupakynnyksiksi. Ehdotuksen mukaan vesitaloushankkeella on oltava ympäristölupaviraston lupa silloin, kun siitä aiheutuu nykyisin vesistön ja pohjaveden muuttamiskielloissa tai vesistön sulkemiskiellossa yksilöityjä seurauksia. Yleistä luvanvaraisuutta koskevia säännöksiä on ehdotuksessa täydennetty luettelolla hankkeista, jotka seurauksista riippumatta aina tarvitsevat ympäristölupaviraston luvan.

Ehdotettu siirtyminen kieltojärjestelmästä lupakynnyksiin voi olla ongelmallinen yksittäisen toimijan näkökulmasta. Kieltojen perusteella nykyisen vesilain suojeluobjekti on selkeä. Ehdotettua lakia sovellettaessa saattaa herätä kysymys siitä, onko oikeustilassa tapahtunut faktinen muutos. Kynnyksiin siirryttäessä on mandollista, että lain suojelema objekti hämärtyy.

Hyöty-haitta vertailun systemaattisuus

Yksityisten hyötyjen ja menetysten arvioimisen intressivertailussa huomioon otettavien yksityisten hyötyjen ja menetysten kattavuuden osalta ei vallitsevaa oikeustilaa olla muuttamassa, vaikka sitä on useissa yhteyksissä arvosteltu. Hyödyt otettaisiin huomioon edelleen

bruttoperiaatteen mukaan kokonaisuudessaan. Sen sijaan menetyksinä otettaisiin huomioon vain laissa erikseen mainitut menetykset, jolloin muun muassa hankkeen toteuttamiskustannuksia, johtuivatpa ne hakijan suunnitelmasta tai lupaviranomaisen antamista yksityisille aiheutuvien haittojen estämiseen velvoittavista lupamääräyksistä, ei oteta huomioon. Tämän vuoksi voidaan kyseenalaistaa intressivertailun faktinen toteutuminen.

Kun intressivertailulla yleensä tarkoitetaan kaikkien hyötyjen ja menetysten arvioimista, olisi aiheellista vielä harkita vallitsevan oikeustilan muutostarvetta. Voisi olla perusteltua siirtyä nykyistä todellisempaan hyöty-haitta vertailuun.

Onko ehdottoman luvanmyöntämisesteen olemassa ollessa lain systeemiin sopivaa, että valtioneuvosto voisi kuitenkin myöntää luvan?

Vesilain	mukainen	päätöksenteko	on	perinteisesti	ollut
oikeusharkintaista. Toimikunnan mietinnön yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ehdottoman luvanmyöntämisesteen edellyttämä harkinta sisältää joustavia ja arvostuksenvaraisia elementtejä, jotka eivät kaikilta osin sovi vesilain oikeusharkintaiseen päätöksentekoon. Toimikunta näyttää tältä osin viittaavan siihen, että nykyiseen ehdottomaan luvanmyöntämisesteeseen sisältyisi lupaviranomaiselle kuulumatonta tarkoituksenmukaisuusharkintaa.

Nykyisen vesilain 2 luvun 5 §:n säännös ehdottomasta luvanmyöntämisesteestä ei poikkea luonteeltaan muista oikeusharkintaa edellyttävistä joustavista normeista eikä säännökseen sisälly tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Ehdotettu valtioneuvoston poikkeuslupamandollisuus toisi vesilakiin uutena elementtinä tarkoituksenmukaisuusharkinnan, mikä olisi vieras suomalaiseen vesilain oikeusperinteeseen.

Poikkeusluvan käytännön tarvetta ei ole erityisemmin perusteltu. Systeemin kannalta ehdotettu järjestelmä on kummallinen. Jos lupa evätään sillä perusteella, etteivät intressivertailun mukaan hyödyt ole huomattavat hankkeesta johtuviin haittoihin verrattuna, valtioneuvostolla ei ole oikeutta myöntää mietinnön mukaan poikkeusta, mutta jos luvan myöntämiseen on tätä vakavampi este, poikkeuslupa voitaisiin myöntää.

Mietinnön mukaan ehdotettu poikkeusmenettely vastaisi soveltuvin osin Natura 2000 -alueisiin liittyvää menettelyä. Tältä osin voidaan olla eri mieltä. Luonnonsuojelulain 66 §:n mukainen poikkeuslupaharkinta sisältää oikeusharkintaan viittaavia piirteitä, vaikka poikkeusluvan myöntäminen onkin Suomessa annettu valtioneuvoston eikä varsinaisen lupaviranomaisen tehtäväksi.Pykälän mukaan edellytyksenä on, että valtioneuvosto päättää, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta

pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoisia ratkaisuja ole. Voidaan katsoa, että poikkeamisluvan edellytykset luonnonsuojelulain 66 §:n mukaan ovat selvästi tiukemmat kuin mietinnössä ehdotetussa vesilain 3 luvun 5 §:n 2 momentissa. Kuitenkin käytännössä voisi esiintyä tapauksia, joissa tarvittaisiin sekä luonnonsuojelulain 66 §:n mukainen että ehdotetun vesilain 3 luvun 5 §:n 2 momentin mukainen poikkeuslupa. Olisiko asiallista, että poikkeusluvat tulisi pyytää eri aikaan ja eri menettelyssä?

Vaikuttaa siltä, ettei ehdotetun vesilain 3 luvun 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun poikkeuslupajärjestelmän käytännön tarvetta tai sen soveltuvuutta oikeusjärjestelmään, ole riittävästi selvitetty. Tämän vuoksi olisi parasta tässä vaiheessa pidättyä sen käyttöönotosta.

Kotirauhan suojaamien paikkojen määritelmän laajentaminen

Toimikunnan mietinnössä on ehdotettu rikoslain 24 luvun 11 §:ään sisältyvän kotirauhan ulottamista pihaan välittömästi liittyville vesialueille. Säännösehdotusta toimikunta ei kuitenkaan ole tehnyt. Perusteluna toimikunta on maininnut veneilystä aiheutuvat häiriöt. Rikoslain kotirauhasäännösten suunniteltu muuttaminen saattaa johtaa seurauksiin, joita olisi vielä syytä pohtia. Vesiliikennelain 5 §:ssä on kielletty tarpeettoman haitan ja häiriön aiheuttaminen. Eikö toimikunnan kuvaama epäkohta olisi paremmin korjattavissa vesiliikennelain muutoksella tai valvonnan tehostamisella.

Helsingissä 28 päivänä lokakuuta 2004
Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura r.y.

Erkki J. Hollo puheenjohtaja