Oikeusministeriölle

Lausunto
Asia: Vesilakityöryhmän mietintö TRM 2006:13

Pyydettynä lausuntonaan Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura ry esittää kunnioittavasti seuraavaa. 
Lausunnon valmisteluun ovat osallistuneet esittelijäneuvos Matti Sepponen, tutkija OTL Antti Belinskij ja assistentti OTL Robert Utter.

Valtioneuvoston poikkeuslupa-asia
Työryhmä ei ole toimeksiannostaan johtuen ottanut kantaa vesilakitoimikunnan ehdottaman poikkeuslupamenettelyn tarpeellisuuteen. Työryhmä on tarkastellut poikkeuslupa-asiaa menettelyn näkökulmasta sekä ehdottanut menettelyn piiriin kuuluvien hankkeiden rajaamista yhteiskunnallisesti merkittäviin hankkeisiin sekä poikkeusluvan myöntämisedellytysten täsmentämistä. 
Vesilakityöryhmä on täsmentänyt poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä siten, että hankkeen toteuttamisen tulee olla yhteiskunnan kokonaisedun mukaista. Valtioneuvoston tulisi poikkeuslupaharkinnassa punnita hankkeen toteuttamisesta saatavia yhteiskunnallisia hyötyjä ja haittoja. Tältä osin voidaan todeta, että lisäelementiksi vesilain mukaiseen intressipunnintaan verrattuna näyttää poikkeuslupaharkinnassa muodostuvan lähinnä koko valtakunnan edut huomioon ottava perspektiivi. Poikkeuslupamenettely ei ole sillä tavoin tarkoituksenmukaisuusharkintaa, että poikkeuslupa voitaisiin myöntää, jos hankkeen toteuttaminen ei ole yhteiskunnan kokonaisedun mukaista. 
Työryhmä on päätynyt malliin, jossa poikkeuslupa-asia siirretään valtioneuvoston ratkaistavaksi suoraan ympäristölupavirastosta sen jälkeen, kun luvan myöntämisedellytysten on todettu muutoin olevan käsillä. Käytännössä siis hankkeen intressivertailuedellytyksen tulisi täyttyä ennen kuin se voidaan siirtää valtioneuvostoon. Vaatimus intressipunninnan suorittamisesta ennen asian siirtämistä valtioneuvostoon ei kuitenkaan käy yksiselitteisesti ilmi säädöstekstistä. Ehdotetun vesilain 3 luvun 5 §:n 1 momentin sanamuodon perusteella ympäristölupaviraston näyttäisi päinvastoin olevan mahdollista siirtää asia valtioneuvostoon ilman intressivertailun suorittamista, mikäli se on todennut 4 §:n 2 momentin mukaisen luvan myöntämisen esteen olevan käsillä. 
Työryhmän ehdottamassa mallissa siirtopäätökseen ei voida hakea erikseen muutosta, vaan vasta samassa yhteydessä, kun korkeimmalta hallinto-oikeudelta haetaan muutosta valtioneuvoston poikkeuslupapäätökseen. Korkein hallinto-oikeus tutkisi tässä vaiheessa myös sen, tarvitaanko hankkeelle ylipäätään valtioneuvoston poikkeuslupaa. Siten korkeimmalle hallinto-oikeudelle valitettaisiin samanaikaisesti sekä ympäristölupaviraston siirtopäätöksestä että valtioneuvoston poikkeuslupapäätöksestä. Tällainen kahden eri viranomaisen päätökset samaan muutoksenhakuun yhdistävä malli ei ole hallintolainkäytöllisen traditiomme mukainen. Samalla se hämärtää päätöksenteon sisällön ja toimivallan jaon rajoja. 
Mallin mukaisesta muutoksenhausta valtioneuvoston poikkeuslupapäätökseen voidaan todeta myös, että valtioneuvostoon siirrettävät vesilupa-asiat käsiteltäisiin hyväksymisen osalta käytännössä kokonaisuudessaan vain yhdessä valitusasteessa. Koska korkein hallinto-oikeus tutkisi ehdotuksen mukaan poikkeuslupapäätöksen yhteydessä poikkeusluvan tarpeen, olisi sen otettava kantaa myös intressivertailuedellytyksen täyttymiseen ainakin esikysymyksenä. Käytännössä korkein hallinto-oikeus käsittelisi näin asian kokonaisuudessaan niin poikkeuslupasäännösten kuin vesilain muun aineellisen sisällön osalta. Tämän jälkeen vesilupapäätöksestä valittaminen Vaasan hallinto-oikeuteen muodostuisi itse luparatkaisun osalta siten merkityksettömäksi, että poikkeusluvan nojalla toteutettavan hankkeen vesilupaa ei voitaisi käytännössä kumota. Myös mahdollisuudet lupamääräysten modifiointiin olisivat tuolloin varsin rajoitettuja. Sen sijaan korvauspäätökset olisivat pitkälti valitusasteen muutettavissa.
Toisaalta ehdotettu muutoksenhaku erikseen vesilupapäätökseen sekä valtioneuvoston poikkeuslupaan voisi aiheuttaa sen, että sellaisen hankkeen osalta, jolle valtioneuvosto on myöntänyt poikkeusluvan, intressivertailuedellytyksen ei katsottaisi valitusasteessa täyttyneen. Hanke jolle poikkeuslupa olisi myönnetty, voitaisiin tällä perusteella teoriassa hylätä valitusasteessa. Mikäli ehdotuksen mukaisesti korkein hallinto-oikeus tutkisi intressivertailuedellytyksen täyttymisen jo valtioneuvoston poikkeusluvasta valitettaessa, ei tämä luultavasti muodostaisi varsinaista ongelmaa. Jos valtioneuvoston poikkeuslupapäätöksestä ei kuitenkaan valitettaisi, saattaisi vesilupa kumoutua valtioneuvoston poikkeusluvan myöntämisen jälkeen. 
Ehdotettu poikkeuslupamalli sisältää siten kaksi merkittävää ongelmaa. Ensinnäkin niiden hankkeiden hyväksymisestä, joille valtioneuvosto päättää myöntää poikkeusluvan, voisi valittaa tehokkaasti ainoastaan samassa yhteydessä, kun valtioneuvoston päätökseen haetaan muutosta. Tämä olisi paradoksaalista siinä mielessä, että valtioneuvoston poikkeuslupapäätöksestä valitettaessa lupaviranomainen olisi tehnyt muodollisesti vasta päätöksen asian siirtämisestä valtioneuvostoon. Malli merkitsisi siten heikennystä asianosaisten nykyiseen oikeusturvaan vesilupa-asioissa sekä varsin poikkeuksellista hallintolainkäyttömuotoa. 
Toiseksi, ja myös edelliseen ongelmaan liittyen, viranomaisen päätös asian siirtämisestä valtioneuvostoon sisältäisi hankkeen toteuttamisen kannalta olennaisen aineellisen ratkaisun, ei ainoastaan välitoimen luonteista käsittelyratkaisua. Ei olisi lainkaan selvää, että asianosaiset tiedostaisivat tämän siirtopäätöksen merkityksellisyyden. Käytännössä asianosaisten tulisi valittaa hankkeesta intressivertailuperusteella samalla, kun valtioneuvoston poikkeuslupapäätöksestä valitetaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle. 
Mallissa on kysymys eräänlaisesta kaksivaiheisesta mallista, jossa päätös hankkeen intressivertailuedellytyksen täyttymisestä sekä siirron edellytyksenä olevasta yleisestä yhteiskunnallisesta merkityksestä tehdään kuitenkin käsittelyratkaisulla. Monet edellä mainituista ongelmista voitaisiin välttää, mikäli ehdotettua mallia muutettaisiin niin, että asia siirrettäisiin valtioneuvostoon vasta siinä vaiheessa, kun hankkeen intressivertailuedellytyksen täyttyminen on lainvoimaisesti selvillä. Tällainen muutos edellyttäisi sitä, että ympäristölupaviraston päätös intressivertailuedellytyksen täyttymisestä olisi normaalin muutoksenhaun piirissä.  
Yhteenvetona edellä esitetystä voidaan todeta, että esitetty malli sisältää tiettyjä ongelmia ja tulkinnanvaraisuuksia, joita on vielä syytä tarkastella. Ongelmien merkitystä käytännössä vähentänee toisaalta se, että valtioneuvoston käsiteltäväksi tulevien poikkeuslupa-asioiden määrä lienee erittäin vähäinen.
Ehdotettu korvaussäännöstö
Vesioikeudellisten korvaussäännösten kokonaisuudistukselle olisi tarvetta. Onkin vahinko, ettei korvaussäännöstöä koskevaa kokonaisuudistusta ole voitu vesilain kokonaisuudistuksen yhteydessä aloittaa. Luvasta johtuvien korvauksia koskeva sääntely on nykyisen vesilain mukaan varsin kasuistinen. Korvaussäännösten kokonaisuudistus olisi tervetullut senkin vuoksi, että vesilain järjestelmä aineellisesti monessa suhteessa muuttuu ja näin ollen korvaustilanteetkin voivat muodostua jossain määrin aiemmasta poikkeaviksi..
Korvaussäännöksiin ehdotetut muutokset ovat tarkoituksellisesti pienimuotoisia ja lähinnä kosmeettisia, mutta eivät ongelmattomia tai kaikilta osin selkeitä. On syytä kiinnittää huomiota lähinnä kahteen teknisluontoiselta näyttävään muutokseen, jotka herättävät eniten kysymyksiä ehdotetun lain käytännön soveltamisen kannalta. Nämä kaksi seikkaa ovat korvauksista sopimisen yhteydessä ehdotettu määrämuodon vaatimus sekä vanhentumismääräyksen puuttuminen ennalta arvaamattoman vahingon suhteen.
Sopimusvapauden ilmentymänä nykyisen vesilain 11 luvun 9 §:ssä säädetään, että asianosaiset saavat sopia korvauksen suorittamisesta ja määrästä ja muistakin korvausta koskevista seikoista. Tämä säännös on otettu työryhmän esitykseen sellaisenaan 13:10, mutta säännökseen on liitetty määrämuotovaatimus, jonka mukaan sopimus on tehtävä kirjallisena. Ehdotuksen perusteluissa (s. 62) määrämuotoa ei ole millään erityisellä syyllä perusteltu. Siinä vain todetaan, että säännöstä täydennettäisiin.
Määrämuotoisuuteen liittyy ongelmia ja kysymyksiä, joihin vastausta ei löydy työryhmän esityksestä. Ensinnäkin, koskeeko säännös kaikkia vesilain tarkoittamia vahingonkorvauksia eli siis sekä deliktistä että luvasta johtuvia korvauksia? Todennäköisesti esityksen 13:1 säännöksestä johtuu, että määrämuotosäännös koskee vain luvasta johtuvia korvaustilanteita. Vaikka säännös tarkoittaisikin vain luvasta johtuvia korvauksia, niiden skaala on varsin laaja. Pienimmillään voi esimerkiksi olla kysymys siitä, että uittopuu kolhaisee rannanomistajan laituria ja uittaja maksaa korvausta laiturivahingosta. Ongelmaksi muodostuu, mitä seurauksia on siitä, että pienissä asioissa ei lain säännöksestä huolimatta kuitenkaan tehdä kirjallisia sopimuksia. Olisiko sellainen suoritettu korvaus mitätön ja voitaisiinko korvausta vaatia uudelleenkin?
Määrämuotoisuuden lisäksi ongelmallisena kohtana esityksen korvaussäännöksissä on lisäksi, ettei uuteen korvaussäännöstöön ole otettu ennalta arvaamattomien vahinkojen osalta erityistä korvauksen vanhentumissäännöstä, joka on nykyisessä vesilain 2 luvun 27 §:n 2 momentissa. Vanhentumissäännöksen poistamista ei myöskään ole perusteltu, joten sen tarkoitus jää epäselväksi. Yleinen velan vanhentumisesta säädetty laki soveltuu huonosti luvasta johtuvien ennalta arvaamattomien vahinkojen korvausvelkojen vanhentumiseen. Ongelmaksi syntyy, mistä vanhentumisaika alkaa ja alkaako vanhentumisaika milloinkaan. 
Yllä mainittujen muutosehdotusten lisäksi on kiinnitettävä huomiota korvaussäännöstössä edelleen säilytettävään erikoisuuteen, nimittäin siihen, että korvaus maapohjaan ja sillä oleviin rakennuksiin määrätään puolitoistakertaisena, jos korvaus johtuu oikeudesta lunastaa, ottaa pysyvään käyttöön tai muuttaa vesialueeksi toiselle kuuluvaa maa-aluetta. Lisäksi korvaus perustetusta käyttöoikeudesta vesivoimaan määrätään puolitoistakertaisena. Lunastuskorvauksen määrääminen puolitoistakertaisena on erikoisuus, jota ei muissa lunastusjärjestelmissä ole. Sen tarpeellisuutta olisi vielä erikseen harkittava.
Muita huomioita
Ehdotuksen 19:2.2 suhteen on kiinnitettävä huomiota perustelujen epäselvyyteen suhteessa lainkohdan sisältöön ja sanamuotoon. Perustelujen (s. 71) mukaan tarkoituksena olisi tehostaa vapaaehtoista siirtymistä uuden lain piiriin. On epäselvää, miten lainkohdan perusteella vapaaehtoista siirtymistä tehostettaisiin. Esityksestä ei ilmene, mitä siinä tapauksessa tapahtuu, että uuden lain mukaista lupaa ei määräpäivän jälkeenkään haeta. 
Ehdotuksen 3:23.1,2 on sanamuotonsa ja perustelujensa mukaan tulkittavissa niin, että luvan myöntämisen jälkeen voidaan ottaa uudelleen tarkasteltavaksi luvan myöntämisen edellytykset. Perusteluissa (s. 47) todetaan, että merkityksen menettämistä arvioidaan muun muassa sen perusteella, tuottaako hanke edelleenkin olennaisin osin luvan myöntämisen perusteena ollutta tai sitä vastaavaa hyötyä. Jos uuden intressivertailun suorittamista ei kuitenkaan ole tarkoitettu, olisi aiheellista harkita säännöksen toisenlaista muotoilemista. Luvan muuttamista olosuhteiden muuttumisen perusteellahan säännellään toisaalla eikä siitä tässä yhteydessä liene kysymys.

Helsingissä, 18.9.2006	
Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura
Erkki J. Hollo
Puheenjohtaja, professori