Paikka
Vaasa

Dnro

Päiväys

		
	1.11.2004	LSU-2004-J-90(90)	
	
	Oikeusministeriö
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO	
		
Viite
	Oikeusministeriön lausuntopyyntö 30.7.2004 OM/7/021/2004	

		
Asia
	Länsi-Suomen ympäristökeskuksen lausunto vesilakitoimikunnan mietinnöstä 	

1. Toimikunnan mietinnön yleisarviointi

Vesilakitoimikunnan mietintöön sisältyvä vesilakiehdotus rakentuu voimassa olevan vesilain perusperiaatteille, eikä lain soveltamisalaa tai keskeisiä soveltamisperiaatteita ole tarkoitus muuttaa. Myös käsitemääritelmät perustuvat nykyisen vesilain vakiintuneisiin käsitteisiin, joita kuitenkin täsmennettäisiin tarpeellisilta osin. Uudistuksen yleisenä tavoitteena on ajanmukaistaa vesilainsäädäntö vastaamaan niitä muutoksia, joita vesilain säätämisen jälkeen on tapahtunut vesivarojen käytössä, kansallisessa ja yhteisölainsäädännössä sekä yhteiskunnassa yleisesti.

Ympäristökeskus katsoo, että toimikunnan lähtökohdat ovat perusteltuja ja että vesilakiehdotus merkitsee monelta osin parannusta nykytilanteeseen verrattuna. Lakiehdotus on sisällöltään nykyistä lakia luettavampi ja systemaattisempi, mikä on omiaan lisäämään oikeusvarmuutta ja luparatkaisujen ennakoitavuutta. Myös nykyiseen järjestelmään ehdotettuja muutoksia voidaan pääosin pitää perusteltuina ja kannatettavina. Samalla ympäristökeskus kuitenkin toteaa, että lakiehdotus on teknisesti vielä varsin keskeneräinen, ja lain sanonnalliseen selkeyteen ja johdonmukaisuuteen tulisikin asian jatkovalmistelussa kiinnittää erityistä huomiota. Pykälien numeroinnin muuttaminen juoksevaksi saattaisi parantaa lain
luettavuutta ja hallittavuutta.

2. Ympäristökeskuksen säännöskohtaiset kannanotot

1 luvun 2 § (Lain soveltamisala ja suhde muuhun lainsäädäntöön). Pykälän 3 momentin viimeisen virkkeen mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon asemakaava ja katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta vireillä olevan kaavan laatimista.

Voimassa olevan vesilain 2 luvun 4 §:ään verrattuna ehdotuksesta puuttuu viittaus maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksiin, mitä perustellaan sillä, että sama lopputulos saavutetaan jo 3 momentin yleisellä viittaussäännöksellä (velvollisuus noudattaa maankäyttö- ja  rakennuslaissa ja sen nojalla säädettyä). Kun maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 2 momentin ja 42 §:n 2 momentin säännösten soveltuvuus oikeusharkintaiseen lupamenettelyyn on osin tulkinnanvarainen ja kun kaavat eivät korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan ole säädöksiä vaan hallintopäätöksiä (esim. KHO 1999:3), ympäristökeskus katsoo, että ehdotus tulee tältä osin kirjoittaa samaan tapaan kuin voimassa olevan lain 2 luvun 4 §.

Velvoite asemakaavan huomioon ottamiseen tarkoittaa perustelujenkin mukaan sitä, ettei asemakaavalla edelleenkään olisi sitovaa vaikutusta lupaharkinnassa. Nykyisen vesilain 2 luvun 4 §:n säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) perusteluissa kuitenkin painotetaan sitä, että asemakaavan osalta säännös kaavan huomioon ottamisesta merkitsisi "kaavan luonteen mukaisesti suhteellisen tarkkaa noudattamista". Kun vesilakiehdotuksen yhtenä tavoitteena on mainittu sen ja muiden lakien välisen suhteen selkiinnyttäminen, ympäristökeskus katsoo, että asemakaavan vaikutuksesta lupaharkintaan ja muihin vesilain mukaisiin toimenpiteisiin tulisi säätää itse laissa nykyistä yksiselitteisemmin. Yleisenä lähtökohtana tulisi edellä mainitun hallituksen esityksen perustelujen mukaisesti olla asemakaavan noudattaminen myös vesitaloushankkeita toteutettaessa, joskaan poikkeukseton sitovuus ei näiden hankkeiden monimuotoisuudesta ja niihin liittyvistä vesioikeudellisista erityispiirteistä johtuen ilmeisesti voi olla mahdollinen. Asemakaavan lähtökohtainen noudattamisvelvollisuus voitaisiin konkretisoida lakitekstissä esimerkiksi säätämällä asemakaavan vaikutus sitovaksi, ellei siitä poikkeamiseen ole painavaa vesienkäytöllistä perustetta. Tällaisen sääntelyn tueksi voidaan viitata myös maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 2 momenttiin jo sisältyvään rajoitussäännökseen: "Asemakaava-alueelle ei saa sijoittaa toimintoja, jotka aiheuttavat haittaa kaavassa osoitetulle muiden alueiden käytölle." Vrt. myös ympäristönsuojelulain 6 § ja 42 §:n 2 momentti.

1 luvun 3 § (Määritelmiä). Ympäristökeskus toteaa, että pykälään sisältyvät määritelmät ovat pääosin selkeämpiä kuin voimassa olevassa laissa, mikä on omiaan myötävaikuttamaan siihen, että tulkinnat ja soveltamiskäytännöt yhdenmukaistuvat nykytilanteeseen verrattuna. Määritelmien viimeistelyssä riittää kuitenkin vielä pohdittavaa ja kielellistä hiomista.

3- kohtaan sisältyvä vesistön määritelmä tulisi kirjoittaa uudelleen, sillä nykymuodossaan se voidaan lukea niinkin, että tekojärvi, kanava ja muut vastaavat keinotekoiset vesialueet eivät olisi vesistöjä.

10-kohdassa käytetty hankkeesta vastaavan määritelmä periytynee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaisesta terminologiasta. Vesilakiehdotuksessa määritelmä olisi kuitenkin huomattavasti kattavampi kuin edellä mainitussa laissa, sillä se käsittäisi muun ohella luvan haltijan, luvan hakijan, kunnossapitovelvolliset subjektit yms., jollaisia ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ei tietenkään voi lainkaan olla. Määritelmän kattavuus onkin samalla sekä sen heikkous että vahvuus. Ehdotuksen perusteluissa todetaan sumeasti, että hankkeesta vastaavan käsite määrittäisi vesilain mukaisen toiminnanharjoittajan, mutta jättäisi kuitenkin avoimeksi sen, kuka viime kädessä on vastuussa hankkeesta. Merkille pantavaa on sekin, että käsitettä on käytetty ehdotuksessa vain muutaman kerran ja tällöinkin pääasiassa sen alkuluvuissa (esim. 3:2; 3:14; 3:17; 4:11). Huomattavasti useammin on operoitu perinteellisillä ja vakiintuneilla käsitteillä, kuten luvan haltija, luvan saaja, omistaja, kunnossapitovelvollinen jne. Ehdotuksen 17 luvun 8 §:ssä puhutaan jopa hankkeen toteuttajasta. Ympäristönsuojelulaista tuttua toiminnanharjoittajan käsitettä ei lakitekstissä ole käytetty, mutta perusteluissa sekin vilahtelee (esim. s. 51). Kuitenkin käsiteltävänä olevan pykälän perusteluissa nimenomaisesti todetaan, että hankkeesta vastaava määrittäisi vesilain mukaisen toiminnanharjoittajan. Kovin selkeää ja johdonmukaista terminologia ei siten tältä osin ole.

Hankkeesta vastaavalla tarkoitettaisiin edellä esitetyn mukaisesti myös luvan haltijaa. On kuitenkin joitain tilanteita, kuten toimikunnan mainitsemat metsäojitukset, joissa vastuu hankkeesta ei välttämättä ole luvan haltijalla. Tällöin joudutaan toteamaan, että hankkeesta vastaava ei vastaa hankkeesta, mikä kuulostaa vähintäänkin oudolta. Onkin syytä vielä pohtia, olisiko hankkeesta vastaavan käsite perusteltua osittaa alakäsitteisiin, vai saavutetaanko puheena olevan käsitteen laaja-alaisuudella todellakin jotain sellaista määritelmällistä kirkkautta, jolla sen käyttöönottoa voidaan perustella.

Myös vesiympäristön käsite olisi paikallaan lisätä määritelmäluetteloon, koska sillä on tärkeä merkitys useita lakiehdotuksen säännöksiä sovellettaessa.

2 luvun 3 § (Jokaisen oikeus liikkua vesistössä).  Oikeutta kulkea vesistössä voitaneen pitää vesialueiden yleiskäytön ydinsisältönä, ja tämä oikeus onkin säilytetty lakiehdotuksessa pääosin nykyisen kaltaisena. Kotirauhan rikkomiskriteerin lisäämistä pykälään on pidettävä perusteltuna, ja sama koskee ehdotusta rikoslain 24 luvun 11 §:ään sisältyvän kotirauhan ulottamisesta pihaan välittömästi ulottuville vesialueille.

Lainkohdan perusteluissa oikeutta kulkemiseen voisi ympäristökeskuksen käsityksen mukaan eritellä nykyistä paremmin. Itsestään selvää on, että jääharjoitteluradan pitäminen tai jäällä ympyrää ajaminen eivät kuulu yleiskäyttöoikeuden piiriin. Sen sijaan satunnainen vesihiihto on oikeuskirjallisuudessa, toisin kuin ehdotuksen perusteluissa, saatettu katsoa sallituksikin. Perustelujen kannanotto edustaa tältä osin pyrkimystä perusteluilla säätämiseen asiasta, josta vallitsee erilaisia mielipiteitä, minkä vuoksi sitä ei voida ainakaan varauksettomasti pitää hyväksyttävänä. Vapaan kulkuoikeuden normatiivinen sisältöhän on meillä vanhastaan ollut suhteellisen avoin, mitä tulee sallittuihin kulkuvälineisiin.

Pilkkikisojen pitämiseen tarvitaan aina kalastusoikeuden haltijan eli käytännössä vesialueen omistajan lupa jo kalastuslain 8 §:n 1 momentin nojalla. Sen sijaan viranomaislupa tarvitaan vain, mikäli maastoliikennelain 30 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät. Vesiliikennelailla ei ole tämän asian kanssa mitään tekemistä, toisin kuin perusteluissa annetaan ymmärtää.

Ilmaisuja liikkua ja kulkea käytetään niin pykälän otsikossa kuin perusteluissakin tavalla, joka jättää lukijan lievään epävarmuuden tilaan sen suhteen, onko ilmaisun valinta kussakin tapauksessa sattumanvarainen vai tarkoituksellinen.Yleiskäytön sisällön kannalta kysymys ei ole merkityksettömästä asiasta, sillä kulkeminen on liikkumista suppeampi käsite, ja käsitteiden eroavaisuudella voi olla ratkaiseva merkitys nimenomaan rajatapausten arvioinnissa (esim. edestakainen vesiskootterilla ajaminen on kiistatta vesistössä liikkumista).

Nykyisin vesilain 1 luvun 27 §:ään sisältyvä oikeus uida vesistössä ja käyttää sen vettä pesemiseen, eläinten juottamiseen ja muuhun sellaiseen tarkoitukseen, on lakiehdotuksessa supistunut oikeuteen uida vesistössä. Kun ehdotuksen perusteluista ei nimenomaisesti muuta ilmene, säännös on ilmeisesti tulkittava suppeasti, jolloin muut nykyisessä vesilain 
1 luvun 27 §:ssä mainitut toiminnot eivät enää kuuluisi yleiskäyttöoikeuden piiriin.

2 luvun 5 § (Oikeus rakennelman pitämiseen). Pykälässä olisi edelleen paikallaan nimenomaisesti mainita se, ettei siinä tarkoitettu oikeus edellytä vesialueen omistusta tai edes osakkuutta. Rannanomistajien tuskin voidaan olettaa yleisesti tietävän, että säännöksessä tarkoitettu rakennelma on edellytysten täyttyessä oikeus sijoittaa toisenkin vesialueelle omistajan mahdollisesta vastustuksesta huolimatta.

Perustelujen mukaan pykälän tarkoittama oikeus käsittäisi nykyiseen tapaan veneen kiinnityspaalun ja –poijun asentamisen sekä laiturin, venevajan tai muun vastaavan rakennelman tekemisen. Lainkohdassa ei enää mainita mm. saunaa, jonka poistamista rakennelmaluettelosta on oikeuskirjallisuudessa esitetty jo nykyisen lain aikana. Ilmeisesti pykälä tuleekin tulkita niin, ettei sauna enää ole "muu näihin verrattava rakennelma". Tulkintaepäselvyyksien välttämiseksi asiaan olisi kuitenkin syytä ottaa kantaa ehdotuksen perusteluissa siitä huolimatta, että saunan rakentaminen tietysti yleensä estyy jo sillä perusteella, ettei sille saada maankäyttö- ja rakennuslain mukaista rakennus- tai toimenpidelupaa.

2 luvun 14 § ja 5 luvun 6 § (Ilmoittamisvelvollisuus). Ehdotuksen 2 luvun 14 §:ssä säädetty 14 vuorokauden pituinen ilmoitusaika on liian lyhyt, että valvontaviranomaisella olisi tosiasiallinen mahdollisuus selvittää ilmoitusvelvollisten hankkeiden luvanvaraisuus tai muu lainvastaisuus. Nykyään vastaava ilmoitusaika on yksi kuukausi (vesiasetus 85 a §), eikä ehdotuksen perusteluista ilmene edes syytä siihen, miksi määräaikaa on entisestään lyhennetty. Jotta ehdotuksen mukainen laajennettu ilmoitusvelvollisuus voisi edes välttävästi täyttää sille asetetut tavoitteet, määräajan tulisi edelleen olla 30 vuorokautta.

Ympäristökeskus katsoo, että pykälän 1 ja 2 kohdissa tarkoitetut ilmoitukset tulee kokonaan tai osittain säätää tehtäväksi asianomaiselle kunnalle. Tällaista sääntelymallia puoltavat muun muassa kuntien käytettävissä oleva paikallistuntemus, kunnan ympäristönsuojelumääräysten mahdollinen vaikutus toimenpiteeseen, kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten kohonnut ammattitaitotaso, ehdotuksen 14 luvun 2 momentin mukainen keskeyttämisoikeus samoin kuin se seikka, että hankkeen luvanvaraisuuden riittävän luotettava arviointi edellyttää yleensä ennen ilmoitusmääräajan päättymistä hankkeen ilmoitetulla toteuttamispaikalla suoritettavaa tarkastusta. Ympäristökeskuksen näkökulmasta on lisäksi todettava, että kun voimassa olevan lain 1 luvun 30 §:n mukaisista ilmoituksista on tarkoitus poistaa vähäisyyskynnys, ehdotettu sääntely saattaa lisätä ympäristökeskuksen työmäärää tavalla, jota ei ainakaan nykyisten resurssien puitteissa voida pitää tehtävien asianmukaisen hoidon kannalta tyydyttävänä. Länsi-Suomen ympäristökeskuksen toimialueella puheena olevien ilmoitusten määrään ovat lisäksi omiaan vaikuttamaan alueen maantieteelliset ja geofyysiset erityispiirteet, kuten pitkä maankohoamisrannikko, huonokuntoiset ja matalat järvet, sekä myös kuntien lukumäärä (56). Kun vielä otetaan huomioon ojitusilmoitusten (5 luvun 6 §) ympäristökeskuksille aiheuttama lisätyö, jonkinlainen tehtävänjako valtion ja kuntatason valvontaviranomaisten kesken saattaa olla välttämätön, mikäli halutaan, että tehtävistä kyetään myös asianmukaisella tavalla suoriutumaan.

On paikallaan todeta, että hallintokäytännössä nykyisen vesilain 1 luvun 30 §:n mukaisiin ilmoituksiin on toisinaan reagoitu lausunnolla, johon on saatettu liittää lupaan rinnastettavia ehtoja tai ainakin ohjeistusta toimenpiteen suorittamisesta ja sen edellytyksistä (ehtojen ja suositusluonteisten ohjeiden välinen raja on tietysti liukuva). Käytäntö on huonosti sopusoinnussa voimassa olevan lain kanssa, mutta se on muotoutunut käytännön tarpeista säännellä luvantarvekynnyksen tuntumassa olevia hankkeita ympäristölupaviraston lupaa keveämmällä menettelyllä. 

Ehdotuksen perusteluissa ja vesilakitoimikunnan 16.6.2003 päivätyssä muistiossa korostetaan painokkaasti sitä, että ympäristökeskuksen tulee ojitusilmoituksen johdosta antamassaan lausunnossa pidättyä ohjaamaan ilmoituksen tekijä tarvittaessa hakemaan ojitustoimitusta tai ympäristölupaviraston lupaa. Ehtojen asettaminen toiminnalle ei lausunnossa olisi mahdollista, koska ilmoituksella on vain informatiivinen tarkoitus. Sama koskee ehdotuksen 2 luvun 14 §:n mukaisia ilmoituksia, jotka eivät pääsääntöisesti edellyttäisi ympäristökeskuksen taholta minkäänlaisia toimenpiteitä. Mietinnön yleisperusteluissa ilmoitusmenettelyn tarkoitus kiteytetään seuraavasti: "Ennakkoilmoitus rajattaisiinkin uudessa laissa ainoastaan tietojen rekisteröintiä palvelevaan tietojen toimittamiseen."

Toimikunnan ehdotuksen mukaiselle sääntelymallille on painavat rakenteelliset ja organisatoriset perusteet, jotka liittyvät muun ohella ilmoituksenvaraisten hankkeiden ei-luvanvaraisuuteen, yleiskäyttöoikeuksien turvaamiseen, asianosaisten oikeusasemaan, ympäristökeskuksen roolin mahdolliseen muuttumiseen lupaviranomaisen suuntaan ja sitovaksi mielletyn ohjeistuksen muutoksenhakuongelmiin. Nämä perusteet pätevät tietysti nykyisenkin lain mukaiseen ilmoitusmenettelyyn. Ympäristökeskuksen käsityksen mukaan on kuitenkin realistista todeta, että edellä kuvattu "VL 1:30-ohjeistus" on paikoitellen siinä määrin vakiintunutta, että on epäiltävissä, päästäänkö siitä kokonaan eroon uudenkaan lain aikana. Varsinkin tulevien ojitusilmoitusten osalta tällaiselle käytännölle on myös esitettävissä painavia tosiasiallisia, joskaan ei erityisen päteviä oikeudellisia perusteita. Jos ojitusilmoituksiin on reagoitava dikotomisella luvanvarainen/ei-luvanvarainen-akselilla, tilanteet muotoutuvat usein käytännön hallintotoiminnan näkökulmasta kohtuuttoman jäykiksi. Ojitusta koskeva suunnitelma on näet usein melko vähäisin korjauksin muotoiltavissa ei-luvanvaraiseksi (tai ei-toimituksenvaraiseksi), mutta hanketta koskeva "puuttumiskielto" johtaa siihen, että ojitusta varten saatetaan joutua hakemaan ympäristölupaviraston lupa, vaikka toimenpiteen suorittajakin olisi asianmukaisen ohjeistuksen saatuaan todennäköisesti mieluiten toteuttanut hankkeen vähäisessä määrin muutettuna ja siis ei-luvanvaraisena. Samat näkökohdat soveltuvat tietysti myös ehdotuksen 2 luvun 14 §:n mukaisiin ilmoituksiin.

3 luvun 3 § (Aina luvanvaraiset vesitaloushankkeet). Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan vesihuoltolaitoksen tarpeisiin tapahtuva vedenotto olisi aina luvanvaraista riippumatta siitä, onko kysymyksessä pinta- vai pohjaveden ottaminen. Vesihuoltolain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan vesihuoltolaitoksella tarkoitetaan laitosta, joka huolehtii yhdyskunnan vesihuollosta. Vesihuoltolain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 85/2000) perustelujen mukaan lain soveltamisalaan voitaisiin pääsääntöisesti katsoa kuuluvan vesihuoltolaitokset, jotka toimittavat vettä tai vastaanottavat jätevettä yli 10 m3  päivässä tai palvelevat yli 50 henkilöä edellyttäen, että kysymys on useammasta kuin muutamasta kiinteistöstä.

Ehdotetun muutoksen seurauksena Länsi-Suomen ympäristökeskuksen toimialueella tulisi varovaisestikin arvioiden luvitettavaksi 100-200 ottamoa. Pienten ottamoiden ympäristövaikutukset ovat kuitenkin käytännössä saatujen kokemusten perustella vähäisiä, minkä vuoksi ympäristökeskus esittää harkittavaksi, voitaisiinko luvanvaraisuuskynnystä tältä osin madaltaa. Ehdotetun laajuisella luvanvaraisuudella saavutettavat hyödyt eivät ympäristökeskuksen käsityksen mukaan ole tältä osin järkevässä suhteessa siihen lisätyömäärään, minkä ehdotettu muutos aiheuttaisi niin ympäristölupavirastoille kuin alueellisten ympäristökeskusten pohjavesiasiantuntijoillekin. Ehdotuksen 19 luvun 3 §:stä tosin seuraa, ettei muutos vaikuta vanhoihin lupiin, mutta mitään takeita ei tällä hetkellä näytä olevan siitä, millaisiksi siirtymäsäännökset lopullisessa laissa muotoutuvat.

3 luvun 5 § ja 11 luvun 20 §(Luvan myöntämisen este ja valtioneuvoston poikkeusluvan käsittely).  Toimikunnan enemmistön ehdotus uuden vesilain 3 luvun 5 §:ksi perustuu voimassa olevan vesilain 2 luvun 5 §:n säännökseen ehdottomasta luvanmyöntämisesteestä. Nykyisen säännöksen peruslähtökohtia ei ole muutettu, joskin intressivertailun ja ehdottoman luvanmyöntämisesteen keskinäistä suhdetta on tarkennettu niin, että ehdotuksen mukaan luvanmyöntämisesteet tulisivat harkittaviksi vasta siinä tapauksessa, että luvanmyöntämisedellytykset muutoin ovat olemassa.

Periaatteelliselta kannalta merkittävä uudistusehdotus sisältyy säännöksen 2 momenttiin. Sen mukaan valtioneuvosto voisi myöntää poikkeuksen pykälän 1 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitetuista luvan myöntämisen esteistä, jos hanke on yleisen edun kannalta tärkeä. Poikkeusmahdollisuus koskisi hankkeita, joiden on lupamenettelyssä todettu aiheuttavan huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa (2 kohta), tai suuresti huonontavan paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja (3 kohta).

Ympäristökeskuksen käsityksen mukaan poikkeuslupasäännöksen tueksi esitetyt argumentit eivät ole riittävän painavia. Tilanne, jossa valtioneuvosto voisi käytännössä poliittisen tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella myöntää poikkeusluvan hankkeelle, jonka on lainvoimaisesti todettu aiheuttavan huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa, on ongelmallinen jo perustuslain 20 ja 22 §:n kannalta. Voidaan myös kysyä, millaisin kriteerein yleistä ympäristöetua punnitaan hankkeen toteuttamista tukevia yleisiä etuja vastaan. Ja edelleen: millaiselta yhteiskunnalliselta arvoperustalta voidaan hyväksyä se, että poikkeuslupamenettely voi tosiasiallisesti johtaa lopputulokseen, jossa poliittinen tarkoituksenmukaisuusharkinta viime kädessä syrjäyttää oikeusharkintaisessa lupamenettelyssä muotoutuneen ratkaisun?

Ympäristökeskuksen käsityksen mukaan toimikunnan enemmistön ehdotuksen perusteluissa esittämä rinnastus luonnonsuojelulain 66 §:n mukaiseen tilanteeseen ei ole vertailukelpoinen ehdotuksen mukaisen poikkeusluvan kanssa. Natura 2000-verkoston luonteesta ensinnäkin johtuu, ettei luonnonsuojelulain 66 §:n mukaisella valtioneuvoston päätöksellä läheskään aina ole sellaisia välittömiä ja konkreettisia kielteisiä ympäristövaikutuksia kuin ehdotuksen mukaisella poikkeusluvalla. Tähän näkökohtaan liittyy kiinteästi luonnonsuojelulain 69 §:n mukainen verkoston heikentymisen korvaamismenettely, jota vastaavaa mahdollisuutta ehdotukseen ei tietenkään voisi edes teoriassa sisältyä. Luonnonsuojelulain 66 §:n mukaisella valtioneuvoston päätöksellä ei ylipäänsä myönnetä mitään poikkeuslupaa ainakaan asiallisesti samassa merkityksessä kuin toimikunnan ehdotuksen mukaisessa menettelyssä, mikä käy ilmi luonnonsuojelulain 66 §:n 2 ja 3 momentista sekä 69 §:stä. 

Ehdotuksen 11 luvun 20 §:n mukaiseen poikkeuslupamenettelyyn liittyy useita sellaisia aineellis- ja prosessioikeudellisia seikkoja, jotka ovat omiaan tekemään menettelystä kankean, byrokraattisen ja vaikeasti hallittavan. Käytännössä on esimerkiksi erittäin vaikea pitää kiinni siitä perusteluissa esitetystä vaatimuksesta, että hankkeen vaikutuksista vesiympäristöön ei poikkeuslupamenettelyssä saisi esittää uutta näyttöä. Poikkeuslupahakemushan on perusteltava huolellisesti, eikä jyrkkää kahtiajakoa sallitusta ja kielletystä näytöstä ole mahdollista toteuttaa muutoin kuin periaatteellisella tasolla, koska käsitettä "yleisen edun kannalta tärkeä" määritettäessä väistämättä joudutaan punnitsemaan uudelleen myös hankkeen vaikutuksia vesiympäristöön. Myös ensivaiheen lupapäätöksen ehdollisuuteen ja erityisesti sen raukeamiseen liittyy ongelmia, joita ei toimikunnan mietinnössä ole riittävästi pohdittu. Luvan saajan kannalta on kohtuutonta, että hänen tulisi raukeamistilanteissa panna vireille erillinen lunastustoimitus yms., vaikka ensi vaiheen lupapäätös sinänsä onkin ollut ehdollinen. Kokonaan selvittämättä on myös ehdotetun sääntelyn vaikutus hankkeissa, jotka edellyttäisivät vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisten lupa-asioiden yhteiskäsittelyä.

Muiden asiaan liittyvien perusteiden osalta ympäristökeskus yhtyy siihen eriävään mielipiteeseen, jonka ympäristöministeriön edustajat ovat toimikunnan mietinnöstä jättäneet.

4 luvun 9 § (Vedenottoa koskevasta luvasta poikkeaminen). Pykälän mukaan veden ottamista koskevan luvan haltija olisi vedenhankinnan erityistilanteissa oikeutettu pykälässä tarkemmin mainituin edellytyksin toimittamaan vettä tilapäisesti muuhunkin kuin luvassa tarkoitettuun käyttöön.

Poikkeuksellisissa tilanteissa saattaa joskus olla tarpeen toimittaa vettä myös enemmän kuin mitä ympäristölupaviraston lupa sallii. Lyhytaikaisen poikkeustilanteen aikana tilapäisesti lisättävä vedenotto voitaisiin ympäristökeskuksen käsityksen mukaan tehdä mahdolliseksi soveltuvin osin samanlaisella menettelyllä kuin ehdotettu käyttötarkoituksesta poikkeaminenkin. Mikäli vedenottomäärä on lupapäätöksessä sidottu esimerkiksi vuosikeskiarvoon, ei ongelmia pitäisi syntyä. Toisinaan luvissa on pyritty minimoimaan ympäristövaikutuksia sitomalla lupa esimerkiksi viikkokeskiarvoon, jolloin poikkeuksellisissa häiriötilanteissa pitäisi olla mahdollisuus hyödyntää alueen pohjavesivarantoa yhdyskuntien vedenhankinnan turvaamiseksi. Ympäristökeskukselle tehtäväksi säädetyn ilmoituksen perusteella olisi mahdollista puuttua tarvittaessa luvasta määrällisesti poikkeavaan vedenottoon, mikäli ottamisen ympäristövaikutukset sitä edellyttävät.

4 luvun 11 ja 12 § (Vedenottamon suoja-alueen perustaminen ja suoja-aluemääräykset). Ehdotuksessa lähdetään siitä, että lakisääteisen suoja-aluesääntelyn käyttöä pyrittäisiin lisäämään nykymuotoisten suojelusuunnitelmien kustannuksella. Perustelujen mukaan erilaisia epävirallisia pohjavesien suojelusuunnitelmia voidaan pitää maanomistajien kannalta ongelmallisina mm. siitä syystä, etteivät ne eivät perustu lakiin eikä niihin liity korvausjärjestelmää. Tällaisten suunnitelmien laatiminen on myös nähty syyksi siihen, että lakiin perustuvien suoja-alueiden perustaminen on ollut varsin vähäistä.

Ympäristökeskus toteaa, että toimikunnan ehdotus suoja-alueiden käytön lisäämisestä on sinänsä perusteltu maanomistajien oikeusturvan ja hallinnolliselle päätöksenteolle nykypäivänä asetettavien laatuvaatimusten näkökulmasta. Käytännön hallintotoiminnan kannalta tilanne on kuitenkin toinen, sillä suojelusuunnitelmamenettely on koettu toimivaksi ja joustavaksi, ja sillä on kyetty varsin hyvin turvaamaan vedenottamoiden raakaveden puhtaus, vaikka suojelusuunnitelma sinänsä onkin vain ohjeellinen. Suojelusuunnitelman laatimisen yhteydessä myös tieto pohjavesiä koskevasta muusta lainsäädännöstä on välittynyt tehokkaasti paikallisviranomaisille, maanomistajille ja muille alueen toimijoille. 

Jotain merkitystä pitänee tilannetta arvioitaessa antaa sillekin seikalle, että ainakin ympäristökeskuksella tällä hetkellä käytettävissä olevien resurssien puitteissa toimikunnan ehdottama suoja-alueen perustamismenettely on varsin raskas ja voimavaroja kuluttava tapa vedenottamoiden suojatarpeiden turvaamiseksi. Laadukaskaan lainsäädäntö ei voi täyttää sille asetettuja tavoitteita, ellei se ole toimintakelpoinen siellä, missä sitä on tarkoitus soveltaa. Länsi-Suomen ympäristökeskuksen toimialueella yli 250 m3/d  kokoluokkaa olevia ottamoita on noin 190 ja sitä pienempiä varovaisestikin arvioiden 100-200 kappaletta. Näistä vain murto-osalla on määritelty lakiin perustuvat suoja-alueet, ja niistäkin osalla suoja-aluemääräykset ovat nykymittapuun mukaan arvioiden vanhentuneita.

Mikäli toimikunnan ehdotus edellä esitetystä huolimatta konkretisoituu lainsäädännöksi, ympäristökeskus toteaa, ettei se näe riittäviä perusteita sille, että aloiteoikeus suoja-alueen perustamisasiassa on myös maanomistaja-asianosaisella.

5 luku (Ojitus). Säännös ojasta nostetun kaivumaan sijoittamisesta ja käytöstä olisi ympäristökeskuksen käsityksen mukaan tarpeellinen myös uudessa laissa (vrt. nykyisen lain 6 luvun 5 §).

5 luvun 4 § (Ojitustoimituksen tarpeellisuus). Pykälän 1 momentin 3 kohtaan tulisi lisätä vesijohto ja viemäri.

5 luvun 8 § (Ojan kunnossapito ja käyttö). Pykälän 3 momentti on kirjoitettu liian ehdottomaan muotoon ja johtaisi osassa tapauksia kohtuuttomiin lopputuloksiin. Tämän vuoksi ympäristökeskus esittää, että 3 momentin säännöksiä sovellettaisiin vain niihin tilanteisiin, joissa hanke on luvanvarainen 3 §:n nojalla tai sitä koskeva asia on käsiteltävä ojitustoimituksessa 4 §:n nojalla. Muissa tilanteissa sovellettaisiin 1 momentista ilmenevää pääsääntöä.

5 luvun 13 § (Toisen ojan käyttäminen muuhun kuin maan kuivattamiseen). Pykälän 2 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ei enää voisi ilman maanomistajan suostumusta antaa oikeutta jäteveden johtamiseksi ojaan, joka kulkee toiselle kuuluvan erityiseen käyttöön otetun alueen kautta (esim. tontin rajaoja). Lakiehdotuksen jatkovalmistelussa tulisi pohtia, aiheutuuko tällaisesta sääntelystä kohtuuttomia hankaluuksia jäteveden johtamiselle tiheästi asuttujen alueiden kautta. Haja-asutuksen jätevesiasetuksen myötä jätevesien laatu tulee paranemaan ja niiden aiheuttamat haitat vähenemään.

5 luvun 20 § (Ojitusyhteisö). Säännöksen 2 momentin mukaan valvontaviranomainen voi tietyin edellytyksin vaatia ojitusyhteisön perustamista. Tämä on tervetullut uudistus, sillä se helpottaa metsäojituksen asianmukaista valvontaa ja tehostaa mahdollisuuksia puuttua kunnossapidon laiminlyönteihin.

5 luvun 24 § (Ojitusyhtiön purkautuminen). Ojitusyhtiön purkautumisesta tulisi ilmoittaa samassa laajuudessa kuin sen perustamisesta (5 luvun 22 §). 

5 luvun 28 § (Ojitustoimituksen hakeminen ja määräys toimituksen pitämiseen). Säännös, jonka mukaan ojitustoimitus voidaan tietyin edellytyksin suorittaa ilman uskottuja miehiä, on onnistunut ja kannatettava. 

6 luku (Keskivedenkorkeuden pysyvä alentaminen ja nostaminen). Ehdotuksen 6 luvun otsake on kielellisesti kankea, minkä vuoksi ympäristökeskus esittää, että se kirjoitetaan seuraavasti: "Keskivedenkorkeuden pysyvä muuttaminen".

6 luvun 1 § (Soveltamisala). Pykälän mukaan 6 luvun säännöksiä sovellettaisiin vain järviin ja lampiin. Soveltamisalasäännöstä on pidettävä liian suppeana, minkä vuoksi ympäristökeskus esittää, että soveltamisalaan kuuluisivat kaikki vesistöt. Erityisen tärkeää on, että 6 luvun säännöksiä voidaan soveltaa jokiin, minkä vuoksi soveltamisalaa tulisi joka tapauksessa laajentaa tältä osin.

6 luvun 4 § (Alueen omistajien suostumus). Pykälä on kirjoitettu niin, että suostumus ja pysyvä käyttöoikeus ovat toistensa vaihtoehtoja siltä osin, kuin kysymys on luvan myöntämisedellytysten täyttymisestä. On kuitenkin ajateltavissa tilanteita, joissa alueen omistajien suostumukset ja hakijan käyttöoikeus yhdessä käsittävät enemmän kuin puolet veden alle jäävän alueen pinta-alasta. Lakia sananmukaisesti tulkiten luvan myöntämisedellytykset eivät kuitenkaan tällöin täyttyisi. Koska ei liene poissuljettua toteuttaa järjestelyä, jossa suostumusten ja käyttöoikeuden yhteisvaikutus otetaan huomioon, ympäristökeskus esittää harkittavaksi, olisiko lakiehdotusta tältä osin aiheellista tarkistaa.

Mikäli 6 luvun soveltamisalaa laajennetaan ympäristökeskuksen edellä esittämällä tavalla, sääntelyssä tulisi ottaa huomioon jokiuomassa tapahtuvaan vedenkorkeuden nostamiseen liittyvät erityispiirteet. Jokiluiskan omistussuhteet ovat usein poikkeuksellisen hankalasti selvitettävissä, minkä lisäksi luiska-alue on yleensä vähäarvoista ja käyttötarkoitukseltaan rajattua. Nämä seikat puoltavat sääntelytapaa, jossa suostumus- ja käyttöoikeusedellytykset ovat väljempiä kuin järviä ja lampia koskevissa hankkeissa.

11 luvun 1 § (Hakemusmenettely. Soveltamisala). Siihen nähden, että hallintolaki on toissijainen suhteessa erityislainsäädäntöön, pykälä on kirjoitettu tavallaan nurinkurisesti. Asianmukaisempaa olisi sanoa esimerkiksi seuraavaan tapaan: "Siltä osin kuin tässä luvussa ei ole toisin säädetty, sovelletaan hakemusasioiden käsittelyyn ympäristölupavirastossa ja soveltuvin osin kunnan ympäristönsuojeluviranomaisessa hallintolain (434/2003) säännöksiä."

11 luvun 5 § (Hakemuksen täydentäminen). Ehdotuksen mukaan hakemuksen täydentämiskehotukseen liitettäisiin uhka siitä, että kehotuksen noudattamatta jättäminen voisi johtaa hakemuksen sikseen jättämiseen. Miksi tässä on perusteettomasti poikettu hallintolain 33 §:n mukaisesta asian ratkaisu-uhasta? Täydentämiskehotuksen noudattamatta jättäminen johtaa yleisten hallintomenettelyperiaatteiden mukaan siihen, että hakemus hylätään tai jätetään tutkimatta, jolloin myöskään päätöksen valituskelpoisuudesta ei voi syntyä epätietoisuutta. Vesioikeudelliseen lupakäsittelyyn ei liittyne sellaisia erityispiirteitä, joilla mainitusta yleisestä menettelyperiaatteesta poikkeamista voitaisiin perustella.

11 luvun 17 § (Hakemuksen peruuttaminen). Hakijan oikeus peruuttaa vireillä oleva hakemuksensa on niin itsestään selvä, ettei nimenomainen säännös siitä ole tarpeen.

12 luku (Vesioikeudellinen yhteisö). Ympäristökeskus toteaa, että vesilain mukaisia yhteisöjä koskevan sääntelyn kokoaminen yhteen lukuun palvelee hyvin lakiehdotuksen tavoitetta sääntelyn ajanmukaistamisesta ja selkiinnyttämisestä. Tervetullut on esimerkiksi ehdotuksen 12 luvun 15 §:ään sisältyvä säännös siitä, että yhteisö on katsottava purkautuneeksi, kun sen velat on maksettu ja ympäristölupaviraston määräämät velvoitteet suoritettu.

Koska asiasta vallitsee epätietoisuutta, lukuun olisi ehkä paikallaan lisätä selventävä säännös myös siitä, mistä ajankohdasta lukien vesioikeudellinen yhteisö on oikeuskelpoinen, eli mistä lähtien se voi 12 luvun 1 §:n tarkoittamalla tavalla saada nimiinsä oikeuksia sekä tehdä sitoumuksia. Nimenomainen säännös tai ainakin perustelulausuma ympäristölupavirastossa pidettävään rekisteriin tehdyn merkinnän oikeusvaikutuksista saattaisi myös olla paikallaan, koska oikeushenkilöitä koskevat rekisterimerkinnät on totuttu mieltämään 
konstitutiivisiksi. Lain 12 luvun säännöksiähän joutuvat tavaamaan monet sellaisetkin tahot, jotka eivät muutoin ole tekemisessä vesitalousasioiden kanssa.

19 luvun 12 § (Aikaisemmin annetun päätöksen korvaaminen tämän lain mukaisella päätöksellä).  Pykälällä korvattaisiin perustelujen mukaan nykyisen vesilain 2 luvun 30 §:n 2 momentissa säädetty mahdollisuus selventävien määräysten antamiseen. Ympäristökeskus toteaa, että mainitun lainkohdan 1 momenttiin sisältyvä toimintaohje jää kuitenkin ilmeisesti voimaan ehdotuksen 19 luvun 3 §:n nojalla.

Siirtymäsäännöksiin tulisi sisällyttää yleissäännös, joka mahdollistaisi puuttumisen ns. vanhoihin lupiin tietynasteisten haitallisten ympäristövaikutusten tai olosuhteiden olennaisen muuttumisen perusteella. Vesioikeudellisen lupajärjestelmän hallittavuuden ja sääntelyn tavoitteiden kannalta on kestämätöntä, jos luvan haltijat edelleen voivat vedota yli 100 vuotta vanhoihin lupiin ja privilegioihin jonkinlaisena saavutettuna oikeutena, jonka nojalla voidaan sivuuttaa keskeisiäkin 2000-luvun ympäristöllisen sääntelyn vesienkäytölle asettamia vaatimuksia. Ympäristökeskuksen käsityksen mukaan tarvetta kaikkien vanhojen lupien saattamiseen uuden vesilain alaisuuteen ei ole, mutta edellä kaavailtu, tapauskohtaiseen harkintaan perustuva yleinen puuttumismahdollisuus on niin vesienkäytölliseltä kuin hallinnolliseltakin kannalta välttämätön. Sääntely voitaisiin toteuttaa esimerkiksi niin, että valvontaviranomainen tekee tarvittaessa ympäristölupavirastolle esityksen hallintopakkovelvoitteen asettamisesta uuden luvan hakemiseksi, lupamääräysten tarkistamiseksi tms. Esityksen jatkovalmistelussa tulisi myös pohtia sitä, voidaanko 3 luvun 20 §:n säännöstä lupamääräysten tarkistamisesta ja uusimisesta soveltaa ehdotettua laajemmin myös vanhoihin lupiin (vrt. ehdotuksen 19 luvun 5 §).

Pertti Sevola				Ilkka Arhi
Johtaja				Ylitarkastaja