Paikka
Vaasa

Dnro

Päiväys

		
	13.9.2006	LSU-2004-J-90(90)	
	
	Oikeusministeriö
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO	
		
Viite
	Oikeusministeriön lausuntopyyntö 30.6.2006	

		
Asia
	Länsi-Suomen ympäristökeskuksen lausunto vesilakityöryhmän mietinnöstä (Työryhmämietintö 2006:13)	

1. Lähtökohtia

Työryhmän työ on pohjautunut vesilakitoimikunnan mietintöön (Km 2004:2) ja siihen sisältyvään ehdotukseen uudeksi vesilaiksi. Työryhmän tehtävänä on ollut tarkastella ehdotusta ja tehdä siihen tarkistuksia vain toimeksiantonsa edellyttämässä laajuudessa. Näin ollen työryhmä ei ole laajemmin ottanut kantaa vesilakitoimikunnan mietintöön ja siitä annettuihin lausuntoihin.

Asettamispäätöksen mukaan työryhmän tehtävänä on ollut valmistella vesilain kokonaisuudistuksen vaatimat muutokset muuhun lainsäädäntöön, laatia luonnos vesiasetukseksi sekä valmistella tarpeelliseksi katsomansa muut muutokset lainsäädäntöön seuraavien asiakokonaisuuksien osalta: menettely valtioneuvoston poikkeuslupa-asiassa, vesilain korvaussäännösten muodollinen/tekninen uudistaminen, luonnontilaisten purojen suojelu, voimassa olevien lupien tarkistaminen sekä kalatalousvelvoitteet ja –maksut.

2. Valtioneuvoston poikkeuslupa-asia

Länsi-Suomen ympäristökeskus on vesilakitoimikunnan mietinnöstä 1.11.2004 antamassaan lausunnossa ottanut kielteisen kannan poikkeuslupamenettelyyn. Koska vesilakityöryhmä ilmoittaa, ettei sen toimeksiantonsa mukaisesti tullut ottaa kantaa vesilakitoimikunnan ehdottaman poikkeuslupamenettelyn tarpeellisuuteen, ympäristökeskuskaan ei enää tässä yhteydessä esitä menettelyn tarpeellisuutta koskevia vasta-argumentteja. Ympäristökeskus ilmoittaa kuitenkin yhtyvänsä mietintöön sisältyvään Ulla Kaarikivi-Laineen, Tapani Suomelan ja Marketta Virran yhteiseen lausumaan.

Työryhmän ehdotuksen mukaan valtioneuvosto voisi myöntää poikkeuksen lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentissa tarkoitetusta luvan myöntämisen esteestä, jos hankkeen toteuttaminen on yhteiskunnan kokonaisedun mukaista. Poikkeuksen myöntäminen olisi tarkoituksenmukaisuusharkintaa, mikä käytännössä merkitsisi sitä, että muutoksenhaku korkeimmassa hallinto-oikeudessa menestyisi yleensä vain muilla kuin aineellisilla perusteilla. Tämä korostaa valtioneuvoston päätöksen poliittista luonnetta, mikä aivan ilmeisesti on myös ehdotuksen enemmän tai vähemmän julkilausumaton tarkoitus. Se, että valtioneuvoston tarkoituksenmukaisuusharkinta käytännössä voisi syrjäyttää ympäristölupaviraston oikeusharkintaan perustuvan ratkaisun, lienee työryhmän omaksumaan sääntelymalliin vääjäämättömästi kuuluva systeeminsisäinen kauneusvirhe, joka ei käytännön kannalta sittenkään aiheuttane sanottavia ongelmia.

3. Luonnontilaisten purojen sääntely vesilaissa

Työryhmä lähtee siitä, että luonnontilaiset purot on asianmukaisella tavalla otettava lainsäädännössä huomioon ja varmistettava, että niiden säilyminen ei vaarannu. Työryhmän käsityksen mukaan ongelmana ei kuitenkaan niinkään ole sääntelyn riittämättömyys, vaan ennen kaikkea se, että säännösten noudattamista ei valvota riittävästi.

Ympäristökeskus yhtyy työryhmän käsitykseen, jonka mukaan luonnontilaisia puroja ei ole perusteltua sisällyttää vesilaissa suojeltuihin luontotyyppeihin, kuten Suomen luonnonsuojeluliiton aloitteessa esitettiin. Tällainen sääntelymalli olisi sekä hankkeesta vastaavien että valvontaviranomaisten kannalta epätarkoituksenmukaisen kaavamainen ja menettelyllisesti kankea. Kannatettavana voidaan sen sijaan pitää työryhmän ehdotusta, jonka mukaan purojen luonnontilan vaarantamisen luvanvaraisuutta korostetaan mm. ottamalla asiasta erillinen säännös luvanvaraisia vesitaloushankkeita koskevaan 3 luvun 2 §:n 1 momenttiin. Valvonnan näkökulmasta tärkeää on myös riittävistä resursseista huolehtiminen niin, että tavoite toteutuu työryhmän ehdotukseen sisällytettyjen perustelujen lisäksi myös käytännön tasolla.

Jotta luonnontilaisten purojen suojelutavoitteet voidaan tehokkaasti toteuttaa, vesilain, metsälain ja luonnonsuojelulain soveltamisalojen keskinäisen suhteen selvittäminen ja tarkentaminen on aiheellista, mistä myös työryhmä näyttää ehdotuksessaan lähteneen.

4. Voimassa olevien lupien tarkistaminen

Ehdotukseen sisältyy uusi säännös (3 luvun 23 §), jonka mukaan lupaviranomainen voi tietyin edellytyksin määrätä vesitaloushankkeelle myönnetyn luvan raukeamaan. Säännös on sinänsä tervetullut, joskaan sen soveltaminen ei ole aivan ongelmatonta soveltamisedellytysten monipolvisuuden ja tulkinnanvaraisuuden vuoksi. Ympäristökeskus on vesilakitoimikunnan mietinnöstä antamassaan lausunnossa esittänyt vanhoja lupia koskevan yleisen tarkistamismahdollisuuden käyttöönottoa, mutta vesilakityöryhmä katsoo, että tällainen mahdollisuus merkitsisi niin suurta periaatteellista muutosta vallitsevaan oikeustilaan, että sen toteuttamismahdollisuudet ja vaikutukset "on selvitettävä perusteellisesti". 

Uuden 3 luvun 23 §:n mukaan lupa voitaisiin määrätä raukeamaan mm. siinä tapauksessa, että hanke on menettänyt alkuperäisen merkityksensä (2 kohta). Säännöksen 4 momentin mukaan luvan haltijalle on kuitenkin, jos hän sitä vaatii, varattava tilaisuus hankkeeseen kuuluvien rakenteiden kunnostamiseen tai muuhun toimenpiteeseen, jolla luvan myöntämisen perusteena ollut hankkeen hyöty voidaan olennaisin osin palauttaa. Lupaviranomaisen on siten kyettävä arvioimaan sekä se, voidaanko hankkeen katsoa menettäneen alkuperäisen merkityksensä, että se, onko luvan myöntämisen perusteena ollut hankkeen hyöty olennaisin osin palautettavissa. Varausvelvollisuus koskisi perustelujen mukaan myös tilanteita, joissa kunnostaminen (esim. palaneen myllyn rakenteiden uusiminen) edellyttäisi uutta lupaa. Jos lupaviranomainen arvioi, ettei hyöty ole olennaisesti palautettavissa, haltijalle ei ilmeisesti tarvitse varata tilaisuutta uuden luvan hakemiseen. Toisaalta haltija voi aina hakea uutta lupaa riippumatta siitä, millaisiin lopputulokseen lupaviranomainen on arvioinnissaan päätynyt. Sääntely vaikuttaa tältä osin tarpeettoman yksityiskohtaiselta.

Kannatettavana on pidettävä ehdotuksen 18 luvun 14 §:ää, jonka mukaan 3 luvun 20 §:ssä säädetty lupamääräysten tarkistamista ja uusien määräysten antamista koskeva säännös on vesilakitoimikunnan mietintöön sisältyvää ehdotusta olennaisesti laajemmin sovellettavissa myös vanhoihin lupiin.

5. Vesilain suhde muuhun lainsäädäntöön

5.1 Ympäristönsuojelulaki

Ehdotuksen 28 §:n 2 momentin 1 kohdan uuden sanamuodon mukaan ympäristölupa olisi oltava toimintaan, josta saattaa aiheutua vesistön pilaantumista eikä kyse ole vesilain mukaan luvanvaraisesta hankkeesta. Siten esimerkiksi pilaantuneiden sedimenttien ruoppaus ei edellyttäisi ympäristölupaa, ellei kysymys ole vaikutuksiltaan niin vähäisestä hankkeesta, ettei sitä varten tarvita vesilain mukaista lupaa. Vesilakiehdotuksen 3 luvun 10 §:ään ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan puheena olevan kaltaisessa tilanteessa "on lupamääräyksiä annettaessa sovellettava myös, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään lupamääräysten antamisesta". Perustelujen mukaan lainkohta vastaisi pitkälti voimassa olevan vesilain 2 luvun 1 a §:ää.

Nykyisessä vesilain 2 luvun 1 a §:ssä viitataan ympäristönsuojelulain 41-44, 46, 55 sekä 57 ja 58 §:iin, joten perustelulausuma nykyisen vesilain 2 luvun 1 a §:n ja ehdotuksen 3 luvun 10 §:n vastaavuudesta ei täysin pidä paikkaansa. Koska lupahakemus saatetaan myös joutua hylkäämään ympäristönsuojelullisilla perusteilla, asianmukaisesta olisi viitata nimenomaisesti ainakin ympäristönsuojelulain 41 ja 42 §:ään.

6. Kommentit yksittäisistä vesilain ja –asetuksen säännöksistä

2 luvun 6 ja 14 §. 2 luvun 6 §:n 1 momentin viimeinen virke tulisi kirjoittaa seuraavasti: "Työn aloittamisesta ja suorittamistavasta on myös ilmoitettava alueelliselle ympäristökeskukselle siten kuin 14 §:ssä säädetään.

Vaikka asiakokonaisuus ei olekaan sisältynyt vesilakityöryhmän toimeksiantoon, ympäristökeskus katsoo asian tärkeyden vuoksi aiheelliseksi uudistaa vesilakitoimikunnan mietinnöstä antamassaan lausunnossa esittämänsä kannan, jonka mukaan ehdotuksen 2 luvun 14 §:n 1 ja 2 kohdissa tarkoitetut ilmoitukset tulee kokonaan tai osittain säätää tehtäväksi asianomaiselle kunnalle. Tällaista sääntelymallia puoltavat muun muassa kuntien käytettävissä oleva paikallistuntemus, kunnan ympäristönsuojelumääräysten mahdollinen vaikutus toimenpiteeseen, kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten kohonnut ammattitaitotaso, ehdotuksen 14 luvun 2 §:n mukainen keskeyttämisoikeus samoin kuin se seikka, että hankkeen luvanvaraisuuden riittävän luotettava arviointi edellyttää yleensä ennen ilmoitusmääräajan päättymistä hankkeen ilmoitetulla toteuttamispaikalla suoritettavaa tarkastusta. Ympäristökeskuksen näkökulmasta on lisäksi todettava, että kun voimassa olevan lain 1 luvun 30 §:n mukaisista ilmoituksista on tarkoitus poistaa vähäisyyskynnys, ehdotettu sääntely saattaa lisätä ympäristökeskuksen työmäärää tavalla, jota ei nykyisten resurssien puitteissa voida pitää tehtävien asianmukaisen hoidon kannalta tyydyttävänä. Valtion tuottavuuden toimenpideohjelma huomioon ottaen tilanne tulee entisestään pahentumaan lähivuosina, kun mahdollisuudet palkata uutta työvoimaa eläkkeelle siirtyvän henkilöstön tilalle ovat rajalliset. 

Länsi-Suomen ympäristökeskuksen toimialueella puheena olevien ilmoitusten määrään ovat omiaan vaikuttamaan myös alueen maantieteelliset ja geofysikaaliset erityispiirteet, kuten pitkä maankohoamisrannikko, huonokuntoiset ja matalat järvet, sekä myös kuntien lukumäärä (56). Rannikon virkistyskäyttöpaine ja siihen liittyvä rantojen kunnostustarve on huomattava, ja ruoppausilmoitusten määrä on vuositasolla ollut 600-800. Kun vielä otetaan huomioon ojitusilmoitusten (5 luvun 6 §) ympäristökeskuksille aiheuttama lisätyö, jonkinlainen tehtävänjako valtion ja kuntatason valvontaviranomaisten kesken saattaa olla välttämätön, mikäli halutaan, että tehtävistä kyetään myös asianmukaisella tavalla suoriutumaan.

Ehdotuksen 2 luvun 14 §:n mukainen ilmoitusmääräaika tulisi joka tapauksessa pidentää 30 vuorokauteen, koska nykyisessä ja ehdotetussa 14 vuorokauden määräajassa ilmoitusten asianmukainen käsittely on jo tälläkin hetkellä vaikeaa.

5 luku (Ojitus). Lukuun olisi paikallaan lisätä säännös valvontaviranomaisen toimivallasta määrätä ojitusyhtiölle tarkkailuvelvoite, jos yleinen etu sitä vaatii. Ojituksilla on varsinkin Länsi-Suomen happamilla alunamailla käytännössä poikkeuksetta haitallisia vaikutuksia vesistöön. Kun ojituksia suoritetaan alueella runsaasti, ei ole tarkoituksenmukaista kehottaa ojittajaa hakemaan ympäristölupaviraston lupaa pelkästään sen vuoksi, että hankkeelle voidaan asettaa tarkkailuvelvoite.

14 luku 2 § (Toimet rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemiseksi ja toiminta rikosasiassa).
Kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tai sen määräämälle viranhaltijalle ehdotettu väliaikainen keskeytysoikeus olisi paikallaan antaa myös alueelliselle ympäristökeskukselle.

Lopuksi ympäristökeskus toteaa, että uusi vesilakiehdotus painottuu edelleen hankekohtaiseen sääntelyyn. Siten esimerkiksi valuma-aluekohtaisten tulvariskien hallinnalta ja siinä tarvittavilta toimenpiteiltä puuttuu edelleen lainsäädännöllinen perusta. Koska tämäntyyppisten, yksittäistä hanketta laaja-alaisempien suunnittelu- ym. –kokonaisuuksien lainsäädännöllisestä järjestämisestä on jo virinnyt keskustelua, ympäristökeskus tyytyy vain omalta osaltaan toteamaan, että lainsäädännön kehittäminen puheena olevaan suuntaan olisi sen käsityksen mukaan tarpeellista.

Johtaja				Pertti Sevola

Ylitarkastaja				Ilkka Arhi