Dnro 482/D.a.1

Oikeusministeriö
Lainsäädäntöneuvos  Jari Salila
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO
jari.salila@om.fi

	

Asia:	Lausunto vesilakityöryhmän
	mietinnöstä (2006:13)

Saamelaiskäräjien hallitus on kokouksessaan 7.9.2006 päättänyt lausua asiakohdan johdosta seuraavaa.

1.Johdanto. Vesilaki ja saamelaisten asema

Saamelaiskäräjistä annetun lain (1995/974) mukaan saamelaiskäräjien yleiseen toimivaltaan kuuluu saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Tehtävän puitteissa saamelaiskäräjät voi tehdä viranomaisille aloitteita ja esityksiä sekä – kuten tässä asiassa - antaa lausuntoja.

Kysymykset saamelaisten oikeuksista ja oikeusasemasta laajemmin tahi kysymys saamelaiskäräjien asemasta viranomaiskäytännössä eivät ensi näkemältä vaikuta seikoilta, jotka edellyttäisivät omia erityisiä säännöksiä tai korjauksia vesilakityöryhmän mietinnössä esitettyihin uudistuksiin. Voimasta olevasta vuoden 1961 vesilaistakaan ei löydy sanoja saamelainen, saamelaisten kotiseutualue, saamelaiskulttuuri, saamelaiskäräjät tai mitään näihin verrattavaa.

Vanhan vesilain antamisen jälkeen lainsäädännöllinen tilanne on mainituissa suhteissa muuttunut merkittävästi. Käsitteet saamelaisten kotiseutualue, saamelainen ja saamelaisvaltuuskunta (nykyisen saamelaiskäräjien edeltäjä) omaksuttiin suomalaiseen lainsäädäntöön vuoden 1973 asetuksessa saamelaisvaltuuskunnasta. Saamelaisten asema Suomen ainoana alkuperäiskansana sekä saamelaisten perustuslaillinen oikeus itsehallintoon vahvistettiin jo vuoden 1919 hallitusmuotoon sen muutoksella vuonna 1995 (1995/973, 14 §:n 3 momentti, 51 a §)). Uudessa vuoden 1999 perustuslaissa vastaavat säännökset löytyvät perustuslain 17 §:n 3 momentissa ja 121 §:n 4 momentissa. Viimeksi mainitun perustuslakisäännöksen mukaan saamelaisten itsehallinto-oikeudesta säädetään tarkemmin saamelaiskäräjälaissa.

Saamelaisten perustuslaillinen alkuperäiskansa-asema vaikuttaa tai sen ainakin tulisi vaikuttaa Suomen oikeusjärjestelmässä pääasiallisesti Suomen ratifioimien kansainvälisten toisaalta vähemmistöjä, toisaalta alkuperäiskansoja koskevien sopimusten kautta. Ratifioidut normit ovat luonteeltaan laintasoisia normeja, joita perustuslain 2 §:n 3 momentin ja 22 §:n mukaan on kaikessa julkisessa toiminnassa tarkoin noudatettava ja toteutettava. Valtioneuvostolla ja ministeriöillä on julkisen vallan käytössä luonnollinen etusija ja samalla vastuu, mutta velvoite koskee ilman poikkeusta kaikkia muitakin viranomaisia.

Vesilain näkökulmasta keskeiseksi nousee erityisesti saamelaiskäräjälain 9 §:ssä säädetty viranomaisten neuvotteluvelvoite. Viranomaisten on neuvoteltava saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka koskevat esimerkiksi yhdyskuntasuunnittelua, valtionmaan, suojelualueiden ja erämaa-alueiden hoitoa, käyttöä, vuokrausta ja luovutusta, saamelaiskulttuurin kannalta keskeisten elinkeinojen lainsäädännöllistä tai hallinnollista muutosta tai yleensä saamelaisten asemaan alkuperäiskansana vaikuttavaa asiaa.

Oikeusministeriö on pyytänyt lausunnonantajia esittämään palautteensa mietinnön johdosta samassa järjestyksessä ja samoin otsikoin kuin mietinnössä on tehty. Pyynnön vuoksi tässä lausunnossa käsitellään ensin muutamaa mietinnön kohtaa, joissa edellä mainitut saamelaisia koskevat lainsäädännön muutokset tulisi ottaa huomioon välittömästi ehdotuksen tekstitasolla vesilakityöryhmän mietintöä tästä eteenpäin käsiteltäessä. Tämän jälkeen tullaan erikseen käsittelemään kysymystä mietinnön sisältämän ehdotuksen täydentämisestä vastaamaan saamelaisia koskevaa nykyistä lainsäädäntöä.

II. Vesilakityöryhmän toimeksianto (I luku, ehdotuksen kohta 1.3)

Työryhmän toimeksianto on rajattu erillisiin asiakokonaisuuksiin, jotka omalta osalta tulisivat saamaan paikkansa vesilain kokonaisuudistuksen yhteydessä. Toimeksiantoon kuuluvat lainsäädännölliset asiakokonaisuudet koskevat vesilain kokonaisuudistuksen vaatimien muuhun lainsäädäntöön ulottuvien muutosten valmistelu, vesiasetuksen valmistelu sekä menettely valtioneuvoston vesistöön rakentamista ym. koskevissa poikkeuslupa-asioissa, korvaussäännösten tarkistaminen, luonnontilaisten purojen suojelu, voimassa olevien lupien tarkistaminen sekä kalatalousvelvoitteet ja maksut. Saamelaiskäräjälain ja saamelaisia koskevien kansainvälisten sopimusten velvoitteiden sekä vielä valmisteilla olevan, alkuperäiskansojen oikeuksia koskevan vuoden 1989 ILO-sopimuksen vaatimusten ja asiaa koskevan lainvalmistelun näkökulmasta jokainen näistä viidestä asiakokonaisuudesta sisältää elementtejä, jotka antavat aiheen vähintäänkin kommentteihin tai peräti korjausehdotuksiin uudemman saamelaislainsäädännön toteuttamiseksi myös vesilain tasolla.

III. Valtioneuvoston menettely ns. poikkeuslupa-asioissa (mietinnön 2 luku, ehdotuksen 3 luvun 2, 4, 5 10 ja 11 §:t)

Voimassa olevan vuoden 1961 vesilain 2 luvun 5 §:n mukaan vesistöön rakentamista koskeva kielto on tietyissä hankkeissa ehdoton. Rakentaminen ei saa vaarantaa yleistä terveyttä tai aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka jos se suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja.

Vesilakityöryhmän mietinnössä, joka pohjautuu tämän kysymyksen kohdalla vesilakitoimikunnan alustaviin ehdotelmiin ja ratkaisuvaihtoehtoihin, tätä vesilakiin sisältyvää kysymystä on ehdotettu muutetavaksi merkittävällä tavalla. Perusteluna on aikaisemman säännöksen liiallisena pidetty ehdottomuus. Tältä pohjalta työryhmä on toimikunnan pohdintojen pohjalta mutta kuitenkin niin, että muutoksen valmistelu ehdottomasti sisältyy työryhmän toimeksiantoon, ehdottanut, että vanhan vesilain ehdottomasta luvanmyöntämisesteestä voitaisiin poiketa valtioneuvoston poikkeusluvalla. Edellytyksenä olisi, että poikkeaminen olisi tarpeen yleisen edun kannalta tärkeälle hankkeelle.

Normaalisti korkeimmassa hallinto-oikeudessa viimesijassa ratkaistava oikeusharkintaan perustuva lupakysymys voitaisiin siis siirtää vielä valtioneuvoston eli poliittisella tasolla ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan nojalla ratkaistavaksi asiaksi. Työryhmän mietintöön liittyvän eriävän mielipiteen (Ilpo Kojonen, SLL) mukaan taustalla olisi ennen kaikkea taannoinen Vuotos-päätös, joka lopulta kariutui ehdottomaan luvanmyöntämisesteen olemassaoloon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan.

Muutosehdotuksen kehykset ja perustelut herättävät kysymyksiä sekä oikeusjärjestyksemme ja perustuslaissa nimenomaan ja vanhastaan omaksutun parlamentarismin perusperiaatteiden kannalta että erityisesti myös saamelaisille perustuslaissa vahvistetun ja perustuslakivaliokunnan linjauksessa omaksutun omaisuuden perustuslain suojan kannalta.

Yleisellä tasolla perustuslakimme perustuu yhä valtiovallan kolmijakoperiaatteen varaan. Perustuslain 3 §:n mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, joka päättää myös valtiontaloudesta. Hallitusvaltaa käyttävät tasavallan presidentti sekä valtioneuvosto. Tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus.

Työryhmän eri vaihtoehdoista parhaimmaksi katsotun ehdotuksen mukaan valtioneuvostolla olisi oikeus poiketa ehdottomasta luvanmyöntämisesteestä. Ehdotus kuitenkin tiukentaa poikkeusluvan myöntämisperusteita. Lupa voitaisiin valtioneuvostossa antaa vain yleistä turvallisuutta, energiahuoltoa, liikenneyhteyksiä, tulvilta suojautumista, yhdyskunnan vesihuoltoa tai muuta näihin verrattavaa yhteiskunnan kannalta merkittävää tarkoitusta palvelevalle hankkeelle. Valtioneuvosto voisi myöntää luvan, jos hanke olisi yhteiskunnan kokonaisedun mukaista. – Valtioneuvosto voisi tällä perusteella myöntää luvan myös hankkeelle, joka aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa tai suuresti huonontaisi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja.

Valtioneuvoston päätöksestä – samoin myös ympäristölupaviraston siirtopäätöksestä – saisi kyllä valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen kuten perustuslaki vaatii. Valtioneuvostolle myönnetty ”sivuväliintulo-oikeus” on kuitenkin melkoinen kummajainen Suomen oikeusjärjestelmässä sekä yleensä että saamelaisten oikeussuojan kannalta erityisesti.

Yleiselläkin tasolla käsitteet ”yhteiskunnan kannalta merkittävä hanke” ja ennen kaikkea ”yhteiskunnan kokonaisetu” ovat ongelmallisia varsinkin, kun niitä valtioneuvostossa punnittaisiin tarkoituksenmukaisuusharkinnan pohjalta. Jäljelle jää vielä ongelmista suurin eli se, katsooko korkein hallinto-oikeus voivansa muuttaa oikeudellisin perustein tarkoituksenmukaisuusharkinnan nojalla tehtyä poliittista päätöstä.

Loppuvaikutelmaksi jää, että koko poikkeuslupamenettely on perustuslakikatsannossa kyseenalainen: ennen kaikkea se kyseenalaistaa korkeimman hallinto-oikeuden aseman perustuslaissa vahvistettuna ylimpänä oikeusviranomaisena madaltaen sen poliittisen päätöksenteon muodolliseksi kumileimasimeksi. 

Asian ongelmallisuutta korostaa se, että vuoden 1961 vesilaki on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä mikä tosiasia sen säännöksiä hyvin vastaakin, mutta käsitykseni mukaan myös uusi vesilaki olisi tarkoitus säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Jos ei muuten, niin viimeistään saamelaisten perustuslaillisen oikeusaseman kannalta tavallinen lainsäätämisjärjestys ei nähdäkseni voi tulla kysymykseen.

Saamelaisten oikeusasemaa erityisesti tarkasteltaessa on edellä viitattujen perustuslakisäännösten ohella huomioitava eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannanotot ja lausunnot lukuisten saamelaisten oikeusasemaa koskevien lainsäädäntöuudistusten johdosta aina vuodesta 1978 lähtien.

Vuoden 1995 hallitusmuodon muutoksen ja uuden perustuslain valmistelun yhteydessä on nimenomaan ja useaan otteeseen todettu, että käsite ”oikeus omaan kulttuuriin” ja sitä kautta asiaa koskeva itsehallinto käsittää myös saamelaisten perinteiset elinkeinot eli ennen kaikkea oikeuden poronhoitoon, kalastukseen ja metsästykseen. Kuitenkin ja jo vuonna 1978 eduskunnan perustuslakivaliokunta on katsonut, että myös tiloja omistamattomien saamelaisten ikimuistoiset oikeudet kalastukseen ja kalastuspaikkoihin ovat omaisuuden perustuslain suojaa nauttivia etuja, joita Suomen ratifioimien kansainvälisten sopimusten vuoksi ei tulisi rajoittaa edes perustuslain säätämisjärjestyksessä annetulla lailla. Tämä peruslinja on säilynyt perustuslakivaliokunnassa hyvin eheänä ja sitä on toistettu vuoden 1978 jälkeen lukuisia kertoja: lausunnoissa 3/1990, 5/1991, 30/1993, mietinnössä 17/1994, lausunnoissa 44/1996 ja vielä 29/2004 sekä 38/2004. Lisäksi kansainväliset sopimukset huomioon ottaen saamelaisten positiivinen erityiskohtelu perinteisten elinkeinojen harjoittamista koskevassa lainsäädännössä olisi perustelua (PeVL 8/1993).

Saamelaisten alkuperäiskansan kulttuurin osalta on asian vaikuttavaa, että Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ovat vuonna 2000 hyväksyneet Euroopan unionin perusoikeuskirjan (2000/C  364/01), jonka II-22 artikla koskee kulttuurista, uskonnollista ja kielellistä monimuotoisuutta. Sama artikla on sittemmin otettu EU:n perustuslaillisen sopimuksen II-82 artiklaksi: ”KULTTUURINEN, USKONNOLLINEN JA KIELELLINEN MONIMUOTOISUUS: Unioni kunnioittaa kulttuurista, uskonnollista ja kielellistä monimuotoisuutta.” Vaikka perusoikeuskirja ei ole jäsenvaltioita oikeudellisesti sitova asiakirja, se on jo vaikuttanut EU:n toimielin- ja päätöksentekojärjestelmässä ja tulisi ottaa huomioon lainvalmistelussakin. Myös EY-tuomioistuin on viitannut perusoikeuskirjaan 27.6.2006 antamassaan tuomiossa.

Varsinaisesti perusoikeuskirjan noudattamista valvoo EU:n komission asettama perustuslakiasiantuntijoista koostuvan riippumattoman ryhmän, joka vuosittain maakohtaisesti raportoi komissiolle perusoikeuksien toteutumisesta. Vuoden 2003 raportissaan komissiolle asiantuntijaryhmä kiinnitti 22 artiklan kulttuuristen oikeuksien osalta huomiota Suomeen ja Ruotsiin. Asiantuntijat ilmoittivat huolensa saamelaisten alkuperäiskansan oikeuksista maahan ja perinteisiin alueisiinsa, koska poronhoito, kalastus ja metsästys ovat erittäin tärkeitä saamelaisten kulttuurille ja heidän identiteetilleen alkuperäiskansana. Asiantuntijaryhmä rohkaisi Suomea ottamaan huomioon rotusyrjintäkomitean esittämät huomiot. (Syntesis report: Conclusions and recommendations on the situation of fundamental rights in the European union and its member states in 2003. 4 February 2003; Reference CFR-CDF.Conclusions.2003en)

Esillä oleva uudistusehdotus poikkeuslupamenettelyineen on laadittu muotoon, jonka mukaan kaikkiin esimerkkiluettelossa mainittuihin hankkeisiin voidaan myöntää poikkeuslupa myös niiden loukatessa perustuslaissa mainittuja omaisuusarvoisia ja muita perustuslain suojaa nauttivia etuja. Yleisenä ehtona mainitaan ehdotuksen 4 §:ssä, että hankkeen hakijalla on oikeus kyseessä oleviin alueisiin. Hanke ei myöskään sanottavasti saa loukata yksityistä tai yleistä oikeutta. Hankkeesta yksityisille tai yleiselle edulle koituvan hyödyn on lisäksi oltava huomattava samoille tahoille aiheutuvaan haittaan verrattuna.

Hanke ei kuitenkaan saa aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa tai vaikeuttaa suuresti paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja vaikka yleiset ehdot täyttyisivätkin.  Saamelaisten kotiseutualueen karuissa luonnonoloissa ja saamelaiskulttuurin säilymisen kannalta keskeiset elinkeinot ovat myös ratkaisevasti sidoksissa niin maa- kuin vesialueidenkin luonnontilaisuuteen. Tätä kautta ja näitä arvoja rikottaessa menetykset näille elinkeinoille saattavat olla dramaattiset.
Tämä seikka on kiinteässä yhteydessä kestävän kehitykseen saamelaisten kotiseutualueella.

Kestävän kehityksen kansallisesta kokonaisarviosta (2003 s. 99-100) ilmenee, että saamelainen kulttuuri on uhanalainen ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti eikä kehitys ole saamelaisten osalta kulttuurisesti kestävää, jos yksikin muista kestävän kehityksen elementeistä ei toteudu.

Suomen kestävän kehityksen politiikan linjaukset ja eri hallinnonaloilla noudatettavat strategiat ja toimintaohjelmat on hyväksytty 19.6.2006 Suomen kestävän kehityksen toimikunnan asettamassa strategiatyöryhmässä. (Kohti kestäviä valintoja. Kansallisesti ja globaalisesti kestävä Suomi. Kansallisen kestävän kehityksen strategia. Valtioneuvoston julkaisusarja 5/2006) Kestän kehityksen toimikunta on hyväksynyt strategian, joka on voimassa toistaiseksi (s. 129) Ympäristönäkökohtien rinnalla kestävän kehityksen politiikkaan kuuluvat sen sosiaaliset, kulttuuriset ja taloudelliset näkökohdat (s. 9). Osana luontosuhdetta kestävän kehityksen strategiassa on luku 5.1.8 Luonnonvarojen kulttuurinen merkitys, jossa todetaan saamelaisten asema alkuperäiskansana kotiseutualueellaan ja heidän perinteiset elinkeinonsa poronhoito, kalastus ja metsästys. Yhdensuuntaisesti saamelaiskäräjien hyväksymän (2006) uuden kestävän kehityksen ohjelman esitysten kanssa kansallisissa strategisissa linjauksissa päätetään seuraavaa: ”Kulttuurisen kestävän kehityksen näkökulma ja Saamelaisten kestävän kehityksen ohjelman linjauksia otetaan huomioon maa- ja metsätalousministeriön luonnonvarasuunnitelmaa (Luonnonvarastrategia – uusiutuvien luonnonvarojen kestävä käyttö 2002) päivitettäessä. Luodaan menettely, jolla Saamelaisten kestävän kehityksen ohjelman linjauksia otetaan huomioon saamelaisten kotiseutualueen luonnonvarapolitiikassa ja maankäytön suunnittelussa.” Kyseiset linjaukset sitovat hallintoa ja siten myös lainvalmistelua.
Erityisen ongelmalliseksi koko asian tekevät yksityisten etujen hyödyn ja haittojen vertailumenettely, yhteiskunnan kannalta merkittävän hankkeen käsite ja – korostetuimmin – ”yhteiskunnan kokonaisedun” käsite.
Saamelaiset ovat kotiseutualueensa kunnissa (Utsjokea lukuun ottamatta) paitsi alkuperäiskansa myös vähemmistö. Tämän päivän kokemustenkin pohjalta on selvääkin selvempää, että yhteiskunnan kannalta merkittävä etu ja yhteiskunnan kokonaisetu ovat erityisesti poliittisessa päätöksenteossa arvokäsitteitä, joiden puitteissa näitä käsitteitä tulkitaan paikkakuntien enemmistön ja muiden kuin vaatimattomina pidettyjen saamelaiselinkeinojen yli ja ohi. Alueen kunnat ajavat täysin tunnetusti alueidenkäyttöpolitiikallaan, varsinkin kaavoituksen kautta, aivan muita kuin alkuperäiskansan kulttuurin säilymisen kannalta olennaisia etuja. Ei ole mitään syytä olettaa, että valtioneuvosto tässä asiassa ilman selkeitä reunaehtoja menettelisi toisin.

Lain säätämisestä vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä ei mainita mitään. Edellä laissa ja perustuslaissa mainitut perustuslainsuojaa nauttivat oikeudet ovat kuitenkin tässä vaiheessa laissa nimenomaisesti yksilöimättömiä. Niiden jättäminen ottamatta huomioon ja vieläpä poliittisessa päätöksenteossa on enemmän todennäköistä kuin epätodennäköistä, eikä näitä etuja selkeästi mainita myöskään ehdotuksen 13 luvun korvattavien etujen ja oikeuksien luettelossa.

Esitys: Vesilain kokonaisuudistus on ollut hidasta. Hallituksen esityksessään vuonna 1989 edellyttämän suomalaisen lainsäädännön kohottaminen tasolle, jonka jälkeen Suomi voisi ratifioida kansainvälisen työjärjestön alkuperäiskansojen oikeuksia koskevan ILO-sopimuksen n:o 169 on sen sijaan nyttemmin edennyt virkamiestyönä loppusuoralle. Esitetyssä ratkaisumallissa on lähtökohtana alueidenkäytön osalta, että ratkaisuvalta ainakin tässä vaiheessa kuuluisi erilliselle yhteistyöelimelle. Siinä olisivat edustettuina toisaalta saamelaiset, toisaalta paikkakunnan muut vakinaiset asukkaat. Elimessä puolet edustaisivat saamelaisia, toinen puoli muita paikallisia asukkaita.

Kun ehdotuksen 2 luvun 5 §:n 3 momentissa valtioneuvoston on poikkeuslupa-asiaa käsitellessään hankittava lausunto hankkeen vaikutuspiirissä olevilta kunnilta, vähimmäisvaatimuksena olisi tässä tapauksessa, että vastaavan painoarvon omaava lausunto olisi jo nykyisen lainsäädännön mukaan hankittava ainakin saamelaiskäräjiltä. 

Pohjimmiltaan ajatus poikkeuslupien myöntämisestä valtioneuvostolta vaikuttaa kuitenkin arveluttavalta ja suomalaisen oikeusjärjestyksen kannalta kyseenalaiselta järjestelyltä. Sikäli kun tällaiseen menettelyyn kuitenkin päädytään, tulee saamelaisten kotiseutualueen kohdalla uudistukseen tulisi kaiken edellä mainitun pohjalta sisällyttää jo lain säännöksissä selkeät kriteerit erinäisistä kokonaan kielletyistä hankkeista. Tässä suhteessa uudistuksen valmistelua olisi ehdottomasti vielä jatkettava ja tarkennettava. 

Valtioneuvoston poliittisen päätöksenteon osalta on vielä kerran korostettava päätöksenteon sitoutumista puoluepolitiikkaan, jonka ohella ja vielä korostetummin myös saamelaisalueen kunnat pyrkivät ohjaamaan alueidenkäyttöpolitiikkaansa. Tästä näkökulmasta on tänä päivänä täysin oikeutettua todeta, että ehdottomien säännösten puuttuessa ensinnäkin kuntien päätöksentekoa ohjaavat ennen kaikkea muut kuin perinteisten saamelaiselinkeinojen ”kannattamattomina” pidetyt taloudelliset tuotot. Niitten sijaan pitäisi antaa ohjausvaltaa saamelaiskulttuurin tärkeille arvoille. Poliittinen päätöksenteko nojautuu ennen kaikkea lyhytnäköiseen turismia korostavaan ajatteluun. Suurten turismia varten rakennettavien kohteiden kohdalla – kuten esimerkiksi Enontekiön kunnan Kilpisjärvelle suuntautuva uusi 1000 luksusmökin haave – olisi hanke, joka edellyttäisi laajoja energiahuollon, liikenneyhteyksien, yhdyskunnan vesihuollon ja vastaavien tarpeiden mahdollistamista poikkeusluvalla perustuslailla suojattujen saamelaiselinkeinojen kustannuksella. Kuten työryhmän mietintöön liittyvässä eriävässä mielipiteessä todetaan, ei ole liioiteltua katsoa, että ympäristölle ja vesiluonnolle valtioneuvoston päätöksin siunaama haitta tässä tapauksessa perustuisi lyhytnäköiseen, kvartaalitalouteen liittyvän itsekkääseen aineellisen edun tavoitteluun. Saamelaiskäräjät muistuttaa, että perustuslakimme mukaan julkisen vallan on turvattava saamelaisten kulttuuria saamelaisten itsensä ohjaamana.

Lopulta on mainittava ehdotuksen 2 luvun 4 momentin 1-kohdassa jo vanhastaan mainittu ehdoton vaatimus, jonka mukaan hakijalla on oltava oikeus hankkeessa käyttöön otettaviin alueisiin. Niin merkittäviä hankkeita kuin poikkeusluvan esimerkkiluettelossa on mainittu voi tuskin toteuttaa, ainakaan pääsääntöisesti, muu kuin valtio. Myös tässä olennaisessa kysymyksessä oikeustila on muuttunut merkittävästi vuoden 1961 vesilain voimaantulon jälkeen. Tässä voidaan tyytyä viittaamaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan mietintöön Pallas-Ylläs-kansallispuiston perustamisen johdosta (PeVL 38/2004). Mietinnön lopussa perustuslakivaliokunta on esittänyt näkemyksen, jonka mukaan (ja aivan siitä riippumatta minkä luonteisia saamelaisten oikeudet ovat) valtion omistusoikeus pohjoisiin vesialueisiin on uusimpien tutkimusten valossa osoittautunut kyseenalaiseksi. Näinkin selkeää kannanottoa ei voida edes vesilain uudistamisen yhteydessä jättää huomiotta, vielä vähemmän edellä viitattuun lainvalmisteluun viitaten.

Saamelaisten perusoikeuksien, ihmisoikeuksien ja perustuslaissa turvatun kulttuuria koskevan itsehallinnon toteutumista ajatellen esityksestä on hankittava perustuslakivaliokunnan lausunto.

IV. Vesilain korvaussäännösten uudistaminen (mietinnön 3 luku, ehdotuksen 3. luku)

Perustuslakivaliokunta on Suomessa riippumattoman erityisen valtiosääntötuomioistuimen puuttuessa ainoa elin, jolla on oikeus ja velvollisuus jo ennakkoon selvittää säädettävien lakien perustuslainmukaisuus, ja tarvittaessa määrätä uusi laki säädettäväksi perustuslain säätämisestä annetussa järjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan saamelaisten perinteiset elinkeinot ovat perustuslain omaisuudensuojaa nauttivia oikeuksia. Ehdotuksen 3 luvun mukaan, mikäli valtioneuvosto myöntäisi poikkeusluvan ympäristön luonnontilaa tai vesiluontoa merkittävästi muuttavalle hankkeelle, menetyksen oikeudenhaltijoille tulisi kuitenkin perustuslain mukaisesti korvata edunmenetys ja sen lisäksi valtion olisi tietyissä tilanteissa ryhdyttävä lunastusmenettelyyn perustuslain edellyttämällä tavalla. 

Vesilakityöryhmän korvaukseen oikeutettujen tahojen luettelo myötäilee vanhaa vesilakia eikä ota huomioon lainsäädännössä saati kansainvälisissä sopimuksissa vahvistettuja alkuperäisansojen mutta erityisesti vähemmistöjen perustuslaillisia oikeuksia perinteisesti nauttimiinsa maa- ja vesialueisiin kulttuurin kannalta olennaisten elinkeinojen suojaamiseksi. Ainoa kohta, joka välillisesti koskee asiaa, on vanhassakin vesilaissa poronhoidolle aiheutuvan merkittävän haitan korvaaminen.

Saamelaiskäräjien tiedossa on ne saamelaisten kielelle, kulttuurille ja siihen kuuluville perinteisille elinkeinoille aiheutetut peruuttamattomat haitat ja vahingot Lokka-Porttipahdan tekojärvien alueella. Näitä ei ole korvattu saamelaisille edes aineelliselta osin täyteen arvoonsa, mikä olisi ollut mahdollista. Asiallisesti saamelaiset siirrettiin pakkotoimin asuinalueeltaan altaan tieltä, mikä olisi ILO:n alkuperäiskansasopimuksessa kielletty sopimusrikkomus. ”Allasevakoille” tulisikin harkita positiivisia erityistoimenpiteitä.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan kulttuurin- ja omaisuudensuojaa nauttivat kuitenkin kaikki perinteiset saamelaiskulttuurin elinkeinot, myös niiden nykyaikaisissa soveltamismuodoissa. Vesilain säätäminen tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä edellyttäisi näin ollen ehdottomasti laajemman kuin pelkän poronhoidolle aiheutuvan edunmenetyksen korvaamista perustuslainsuojaa nauttivien oikeuksien kohdalla. Kalastus, muukin tai oikeastaan erityisesti muu kuin ammattimaisesti harjoitettuna, kuuluu yhä tänä päivänä saamelaiskulttuurin perinteisten ja sen säilymisen kannalta elinehtona pidettävien elinkeinojen joukkoon.

Ongelma on, että lainsäädäntömme ei ole yleensä eikä vesilainkaan kohdalla yksilöinyt vielä tässä vaiheessa perustuslain suojaa nauttivia oikeuksia saamelaiselinkeinojen kohdalla.

Esitys: Lain säätäminen yksinkertaisessa lainsäätämisjärjestystä edellyttäisi ehdottomasti muidenkin kuin yksin poronhoidolle aiheutuvien edunmenetysten korvaamista täysimääräisinä oikeudenhaltijoille. Erityinen ongelma on se, että varsinkaan kalastuksen kohdalla muut kuin tilallissaamelaiset eivät kuulu mihinkään kalastuskuntaan, joille korvaus voitaisiin kohdentaa. Tilattomia saamelaisia ovat tässä merkityksessä erityisesti kolttasaamelaiset, Enontekiön alueen paimentolaissaamelaiset ja osittain Pohjois-Inarin inarinsaamelaiset.

Käsitykseni mukaan uutta vesilakia ei voida säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ilman, että saamelaiselinkeinojen perustuslaillinen suoja otetaan huomioon. Korvattavana vahinkona tulee saamelaisten osalta ottaa saamelaisten kotiseutualueella huomioon kaikki perinteiseen maankäyttöön liittyvät menetykset jatkuvan korvauksen periaatteella. Pohjoismaisen saamelaissopimusluonnoksen mukaisesti myös kohtuullinen osa hankkeesta saatavasta voitosta tulisi tulouttaa saamelaisille Tapa, jolla korvaukset määrättäisiin oikeudenhaltijoille, on juuri nyt vallalla olevassa tilanteessa kuitenkin täysin avoin. 

V. Kalatalousvelvoite ja –maksut

Vesilakitoimikunta on mietinnössään pohdiskellut mahdollisuutta, että kalatalousmaksu voitaisiin nykykäytännöstä poiketen ohjata myös kalastusoikeuksien haltijoille. Työryhmä on kuitenkin päätynyt siihen, ettei tällaiseen muutokseen ainakaan vielä tänä päivänä olisi syytä edetä.

Uudistusehdotuksen kokonaisuus huomioon ottaen kysymys ansaitsee kuitenkin muutaman huomautuksen. Saamelaisten kulttuuriin kuuluva tapa harjoittaa kalastusta pohjautuu pääsääntöisesti nykykäsitteen mukaiseen kestävään kehitykseen. Muiden kalastajaryhmien kohdalla asianlaita ei ole usein likikään saamelaisten kestävän kehityksen ohjelman mukaista.

Suomen valtio rahastaa kalastuksenhoitomaksun ohella erilaisista maan ja veden käyttöön kohdistuvista luvista kaiken. Kalastuksenhoitovelvoite kyllä tänä päivänä ohjautuu paremmin kuin ennen kalatalousyhteistyöelinten ohjaamisen myötä kalatalousvelvoitteen täyttämiseen. Muuten lukuisat luvat kuten esimerkiksi kalliit moottorikelkkaluvat, turismikalastusluvat ja metsästysluvat ohjautuvat suoraan metsähallituksen tuloslaskelmaan. Tilanteessa, jossa valtion oikeus saamelaisten kotiseutualueen maihin ja vesiin on todettu kyseenalaiseksi, lopputulos on nurinkurinen. Naapurivaltiossa Ruotsissa vastaavat lupamaksut ohjautuvat merkittäväksi osaksi alueen saamelaiskylille ja saamelaisrahastolle, ilman että valtion oikeus naapurimaassakaan olisi todettu merkittävästi selvemmäksi kuin Suomessa nyt.

Myös nämä pohdinnat ovat nähdäkseni oleellisia vesilain kokonaisuudistuksen jatkovalmistelun.

VI: Viittaukset muihin lakeihin (mietinnön 7 luku)

Lyhyessä määräajassa on mahdotonta pohtia tarkemmin, mihin kaikkiin muihin lakeihin uudet ehdotukset tulisivat vaikuttamaan.

Esitys: Ainoa ehdoton edellytys kaiken edellä todetunkin pohjalta on vuoden 1995 saamelaiskäräjälaki; kun saamelaisille on perustuslain tasolla vahvistettu oikeus itsehallintoon, koskien myös kulttuurin kannalta tärkeitä elinkeinoja, vesilaissa tulisi vähintäänkin edellä mainituissa kohdin tehdä viittaus vuoden 1995 saamelaiskäräjälakiin.

Laadukkaan lainvalmistelun ehtona on nykytilanteessa pidettävä myös sitä, että uudessa laissa viitataan lakiin suoraan ulottuviin kansainvälisiin sopimuksiin. Näistä tärkeimmät ovat tässä yhteydessä kansainvälinen kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskeva sopimus, biodiversiteettisopimus, kaikkinaisen rotusyrjinnän kieltämistä koskeva sopimus sekä Euroopan yhteisön ihmisoikeussopimus lisäpöytäkirjoineen. Ratifiointia odottavaa ILO-sopimusta ei myöskään voida tässä yhteydessä sivuuttaa.

Saamelaisten kestävän kehityksen ohjelma (2006) olisi lisäksi otettava huomioon kansallisen kestävän kehityksen strategian linjausten mukaisesti. Samoin valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista, joissa sekä tunturialueiden säilyttäminen että saamelaisten kotiseutualue todetaan valtakunnallisesti sitovina ja kaavoittajaa (s.o. kuntia) sitovana alueidenkäytön ohjenuorina ja ehtoina,

Puheenjohtaja
		Pekka Aikio

Lakimiessihteeri
		Heikki J. Hyvärinen

Liite:	Saamelaisten kestävän kehityksen ohjelma (2006)