Oikeusministeriö
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Viite OM:n lausuntopyyntö (OM 27/41/2007, OM009:00/2009) STM:lle

EU:n rautatievastuuasetuksen täytäntöönpano Suomessa

Oikeusministeriö on pyytänyt sosiaali- ja terveysministeriöltä lausuntoa Euroopan parlamentin ja neuvoston rautatieliikenteen matkustajien oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan asetuksen ((EY) N:o 1371/2007, jäljempänä rautatievastuuasetus) täytäntöönpanosta Suomessa. Asetus tulee voimaan 3.12.2009.

Rautatievastuuasetuksen mukaan asetuksen soveltamisalan rajoittaminen on mahdollista kotimaan rautatieliikenteessä. Rajoittamisesta ja poikkeuslupien myöntämisestä on kuitenkin päätettävä ennen asetuksen voimaantuloa. Oikeusministeriö on yhdessä liikenne- ja viestintäministeriön kanssa arvioinut alustavasti rautatievastuuasetuksen tarkoituksenmukaista täytäntöönpanoa. Arvion perusteella oikeusministeriö on muodostanut alustavat kannat poikkeuslupia koskien. Sosiaali- ja terveysministeriötä on pyydetty antamaan lausunto siitä, pitääkö se alustavia kantoja perusteltuina ja tarkoituksenmukaisina. Lisäksi on pyydetty esittämään perusteltu näkemys siitä, mihin ratkaisuihin asetusta täytäntöön pantaessa tulisi vaihtoehtoisesti päätyä. 

Poikkeusluvat rautatievastuuasetuksen täytäntöönpanossa 

Poikkeuslupien myöntämisestä säädetään rautatievastuuasetuksen 2 artiklan 4-6 kohdassa. Asetuksen soveltamisalan rajoittamiseksi jäsenvaltio voi myöntää kolmenlaisia poikkeuslupia. Poikkeusluvat koskevat asetuksen soveltamisen rajoittamista kotimaanliikenteessä yleisesti (2 art 4 kohta), kaupunki-, esikaupunki- ja alueellisessa liikenteessä (2 art  5 kohta) sekä jäsenvaltioiden ja kolmannen valtion välisessä liikenteessä (2 art 6 kohta).  Asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa on lueteltu kaikkia jäsenvaltioita pakottavasti sitovat säännökset.

Oikeusministeriön laatimassa muistiossa on todettu, että rautatievastuuasetus on valmisteltu lähtökohtaisesti kansainväliseen liikenteeseen,  mutta se on viime vaiheessa laajennettu koskemaan myös kansallista rautatieliikennettä (s.1). Tämän vuoksi poikkeuslupien myöntäminen saattaa olla tarpeen esimerkiksi toiminnan sopeuttamiseksi asetuksen vaatimusten mukaiseksi. Rautatievastuuasetuksen 24 resitaalissa todetaan lisäksi, että ”asetuksen tarkoituksena on kehittää rautateiden matkustajaliikenteen palveluja yhteisössä. Jäsenvaltiolla olisi sitä varten oltava mahdollisuus myöntää poikkeuksia, jotka koskevat palveluja alueilla, joilla liikennöinti tapahtuu huomattavalta osin yhteisön ulkopuolella.” 26 resitaalissa todetaan myös, että ”rautateiden matkustajaliikennepalvelut kaupunki- esikaupunki- ja alueellisessa liikenteessä ovat luonteeltaan erilaisia kuin pitkän matkan liikennepalvelut”, minkä vuoksi jäsenvaltioilla olisi oltava mahdollisuus myöntää niiden osalta poikkeuksia pakottavien säännösten rajoissa.
	
VR Osakeyhtiö on esittänyt liikenne- ja viestintäministeriölle että poikkeuslupa myönnettäisiin yhtiön kaukoliikenteeseen viideksi vuodeksi asetuksen 18 artiklan 2 a kohdassa tarkoitetun ateria- ja virvoketarjoilun soveltamiseen. Liikenne- ja viestintäministeriö ja oikeusministeriö ovat katsoneet, ettei poikkeusluvan myöntämiselle olisi riittäviä perusteita. Lisäksi VR Osakeyhtiö on esittänyt  viiden vuoden määräaikaista poikkeuslupaa asetuksen soveltamatta jättämisestä Suomen ja Venäjän väliseen henkilöjunaliikenteeseen. Tältä osin oikeusministeriö on pitänyt poikkeuslupaa perusteltuna. Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, ettei edellä mainituilla poikkeuslupaesityksillä ole liittymäkohtia sen hallinnonalalle, eikä ota sen vuoksi kantaa oikeusministeriön esittämien kantojen perusteluihin.

VR Osakeyhtiö ja YTV ovat esittäneet lisäksi, että niille myönnettäisiin poikkeuslupa kaupunki-, esikaupunki- ja alueelliseen liikenteeseen (2 art 5 kohta). VR Osakeyhtiön mukaan poikkeusluvalla tulisi sulkea VR-vyöhykealueen ja YTV-alueen lähiliikenne asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. YTV:n mukaan taajamajunaliikenteessä ei pitäisi soveltaa lipunmyynti- ja varausjärjestelmiä koskevaa 10 artiklaa eikä vammaisten ja liikuntarajoitteisten matkustajien avustamista asemilla koskevaa 24 artiklaa.(muistio s.4) 

Oikeusministeriön muistion mukaan liikenne- ja viestintäministeriö pitää perusteltuna poikkeusluvan myöntämistä näiltä osin. Oikeusministeriö on kannassaan katsonut alustavasti (s.5), että pääkaupunkiseudun työssäkäyntialueen taajamajunaliikenne tulisi rajata asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle toistaiseksi myönnettävällä poikkeusluvalla siltä osin kuin kyse on lipunmyynti- ja varausjärjestelmästä (10 art), korvausvastuusta (17 art), ateria- ja majoitusvelvollisuudesta (18 art 2 kohta) sekä vammaisten ja liikuntarajoitteisten matkustajien avustamisvelvollisuudesta (22-24 art). 

Sosiaali- ja terveysministeriö ei pidä jäljempänä esitetyin perustein rautatievastuuasetuksen 2 artiklan 5 kohdan mukaisen poikkeusluvan myöntämistä hyväksyttävänä asetuksen 22-24 artiklan osalta.  

Rautatievastuuasetuksen V luku vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden perusoikeuksien toteutumisen ja osallisuuden edistämisen kannalta

Suomen perustuslain (731/1999, jäljempänä PL) 1 § turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. 

PL 6 §:n yhdenvertaisuutta koskeva säännös vaikuttaa keskeisesti yksilön tosiasialliseen perusoikeuksien toteutumiseen. Sen mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Vammaisilla ja liikuntarajoitteisilla henkilöillä on siis oikeus samaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen tasoon kuin muillakin henkilöillä. PL 6.2 §:n on katsottu nimenomaan mahdollistavan positiivisen erityiskohtelun tietyn ryhmän oikeuksien ja tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi (HE 309/1993 vp). Julkisen vallan tehtävänä on turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen (PL 22 §).

Vaikka valtiolla on päävastuu perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamisessa, se ei poista muidenkaan toimijoiden velvollisuutta toimia vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta edistävällä tavalla. Yhteiskunnan kehittämisessä ja sitä koskevassa päätöksenteossa vammaiset ja liikuntarajoitteiset henkilöt tulee ottaa huomioon aktiivisina toimijoina, joilla tulee olla mahdollisuus osallistua yhteiskunnan toimintaan täysivaltaisina kansalaisina. Mahdollisuus esteettömään liikkumiseen on keskeinen keino osallisuuden tukemiseen ja toteuttamiseen. Yhteiskunnan rakenteiden, toimintojen ja palvelujen esteettömyys edistää sosiaalista oikeudenmukaisuutta, vahvistaa ongelmia ennaltaehkäisevää toimintatapaa ja vähentää syrjäytymistä. Vammaisten henkilöiden ongelmat syntyvät usein sen vuoksi, ettei ympäristön suunnittelussa, rakentamisessa ja toiminnoissa ole riittävästi huomioitu heidän tarpeitaan.    

Vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden perusoikeuksien toteutumista tarkasteltaessa huomiota on kiinnitettävä myös  PL 9 §:ssä turvattuun liikkumisvapauteen. Ympäristön esteellisyyden vuoksi vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden liikkumisvapaus ei käytännössä useinkaan toteudu. Ympäristön esteellisyys vaikuttaa osaltaan myös vammaisten ja liikuntarajoitteisten kasvavaan palvelujen tarpeeseen (ja niistä aiheutuviin kustannuksiin). Vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeuden työhön (PL 18 §) ei ole myöskään läheskään aina mahdollista toteutua, mikäli henkilöllä ei ole tosiasiallista mahdollisuutta liikkumiseen paikasta toiseen. Esteettömyyden ja saavutettavuuden voidaan katsoa välillisesti vaikuttavan myös vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden osallistumisoikeuksien (PL 13, 14 §) toteutumiseen. 

Vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden tarpeita huomioon otettaessa on huomioitava se, etteivät vammaiset tai liikuntarajoitteiset henkilöt muodosta yhtä yhtenäistä ryhmää, vaan esteettömyys edellyttää erilaisia toimia henkilöiden vammatyypistä, elämänvaiheesta ja elämäntilanteesta, yksilökohtaisista erityispiirteistä riippuen. 

Esteettömyyttä sekä vammaisten ja liikuntarajoitteisten osallistumismahdollisuuksia tarkasteltaessa on huomioitava myös Suomen 30.3.2007 allekirjoittama YK:n vammaisia henkilöitä koskeva yleissopimus, jonka ratifiointi edellyttää, että kansallinen lainsäädäntö ja käytännöt vastaavat sopimuksen artikloja. Sopimuksen 9 artikla koskee saavutettavuutta, eli toimia, joilla mahdollistetaan vammaisten henkilöiden osallistuminen yhteiskuntaan kaikilla elämänalueilla yhdenvertaisesti ei-vammaisten henkilöiden kanssa. 18 artikla sisältää vammaisten henkilöiden yhdenvertaisen oikeuden liikkumisvapauteen. 19 artikla koskee vammaisten henkilöiden oikeutta itsenäiseen elämään ja osallisuuteen yhteisössä. 20 artikla velvoittaa sopimuspuolet mahdollistamaan mahdollisimman itsenäisen liikkumisen vammaisille henkilöille. 

Lainsäädännössämme säädetään vammaisille henkilöille järjestettävistä palveluista laissa vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (380/1987, jäljempänä vammaispalvelulaki) ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa (519/1977). Vammaispalvelulain 8.2 §:ssä säädetään kunnan velvollisuudesta järjestää vaikeavammaisille tiettyjä palveluita, mukaan lukien mm. vaikeasti vammaisten kohtuulliset kuljetuspalvelut saattajapalveluineen. Vammaispalvelulain muutoksella (981/2008, voimaan 1.9.2009) lakiin on lisätty myös esimerkiksi vaikeavammaisen henkilön oikeus henkilökohtaiseen apuun. Lainsäädäntömme tulkinnassa on lähdetty kuitenkin ns. normaaliusperiaatteesta, toisin sanoen kaikille väestöryhmille yleisesti järjestettäviä palveluja on pidetty ensisijaisena erityispalveluihin nähden. Myös vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden tukemista yleisten kuljetusmuotojen (joukkoliikenteen) käyttäjänä voidaan pitää perusteltuna yksittäisiin erityispalveluihin nähden, mikäli se on mahdollista yksilökohtaiset erityispiirteet huomioon ottaen.    
 
Rautatievastuuasetuksen V luvun säännökset (19-25 art) koskevat vammaisia ja liikuntarajoitteisia henkilöitä. Säännökset kattavat oikeuden kuljetukseen, tiedottamiseen, palvelujen saatavuuteen, avunantoon asemalla ja junissa sekä avunannon edellytykset ja korvausvastuun liikkumisvälineiden ja muiden erityisvälineiden korvaamisesta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että rautatievastuuasetuksen V luvun säännökset turvaavat osaltaan rautatieliikennepalvelujen esteettömyyttä ja saavutettavuutta ja lisäävät näin osaltaan vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden tosiasiallista mahdollisuutta mahdollisimman itsenäiseen liikkumiseen ja osallistumiseen yhteiskunnan toimintoihin täysivaltaisina kansalaisina.

Esteettömyyden ja saavutettavuuden periaate voi vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden kohdalla tarkoittaa käytännössä myös erityispalveluita eli positiivista erityiskohtelua, jotta yhdenvertaisuutta voitaisiin todellisuudessa turvata. Rautatievastuuasetuksen V luvun säännöksissä on kyse tämänkaltaisista erityispalveluista tietylle ryhmälle. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että kyseisten erityispalvelujen järjestäminen on perusteltua vammaisten  ja liikuntarajoitteisten henkilöiden tosiasiallisen yhdenvertaisuuden, liikkumisvapauden ja osallistumisoikeuksien edistämiseksi ja turvaamiseksi.

Rautatievastuuasetuksen 22-24 artiklaa koskeva poikkeuslupa kaupunki-, esikaupunki- ja alueellisen liikenteen osalta

Oikeusministeriö on katsonut muistioon kirjaamassaan kannassa (s.5) alustavasti, että pääkaupunkiseudun työssäkäyntialueen taajamajunaliikenne tulisi rajata asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle toistaiseksi myönnettävällä poikkeusluvalla siltä osin kuin kyse on lipunmyynti- ja varausjärjestelmästä (10 art), korvausvastuusta (17 art), ateria- ja majoitusvelvollisuudesta (18 art 2 kohta) sekä vammaisten ja liikuntarajoitteisten matkustajien avustamisvelvollisuudesta (22-24 art). 

Rautatievastuuasetuksen 10, 17 ja 18 artiklat kattavat menettelyjä, jotka koskevat kaikkia rautatieliikennepalveluja käyttäviä henkilöitä ja heidän oikeuksiaan tietyissä virhe- ja viivästystilanteissa. Asetuksen 22-24 artiklat koskevat sen sijaan tietyn ryhmän positiivista erityiskohtelua tosiasiallisen yhdenvertaisuuden turvaamiseksi, eikä sosiaali- ja terveysministeriö pidä poikkeusluvan myöntämistä sen osalta hyväksyttävänä.

Rautatievastuuasetuksen vammaisten ja liikuntarajoitteisten matkustajien auttamisvelvollisuutta asemilla koskevissa säännöksissä (22-24 artikla) velvoitetaan rautatieyritys, aseman haltija, lipun myyjä ja matkanjärjestäjä yhteistyössä huolehtimaan tietyin edellytyksin muun muassa siitä, että vammainen tai liikuntarajoitteinen matkustaja voi nousta tai poistua junasta haluamallaan miehitetyllä asemalla sekä että hän voi käyttää junassa samoja palveluja kuin muut matkustajat.

Myös asetuksen 10 resitaalissa on todettu, että rautateiden matkustajaliikenteen palvelujen tulisi hyödyttää kansalaisia yleisesti. Sen vuoksi henkilöillä, jotka ovat vammaisia taikka vammasta, iästä tai muusta tekijästä johtuen liikuntarajoitteisia, olisi oltava samanlaiset mahdollisuudet rautateitse matkustamiseen kuin muilla kansalaisilla. Oikeusministeriön laatimassa muistiossa on mainittu (s.5), että 22-24 artikloissa säädettyä auttamisvelvollisuutta olisi käytännössä hyvin vaikea noudattaa, mutta vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden matkustamista pyritään muilla toimenpiteillä helpottamaan, mm. uusille ja perusparannettaville kalustolle, laitureille ja asemille asetetuin vaatimuksin.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei muistiossa esitettyjä toimenpiteitä tulisi pitää riittävinä mm. vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden tosiasiallisen yhdenvertaisuuden edistämiseksi ja erilaisten yksilökohtaisten tarpeiden vuoksi. Konkreettinen avustaminen ei ole korvattavissa pelkillä teknisesti toteutettavilla muutoksilla  ja parannuksilla. Sosiaali- ja terveysministeriö kiinnittää huomiota erityisesti siihen, että haettu poikkeuslupa koskee vain kaupunki-, esikaupunki- ja alueellista liikennettä. Avunanto olisi siis poikkeusluvasta huolimatta toteutettava rautatievastuuasetuksen 22-24 artiklojen mukaisesti kaukoliikenteen miehitetyillä asemilla. VR Osakeyhtiöltä vahvistetun  tiedon mukaan miehitettyinä asemina on pidettävä asemia, joissa on lipunmyyntiä, ts. näillä asemilla on kiinteää henkilökuntaa. Asetuksen 22-24 artiklojen mukainen apu on siis järjestettävä sellaisella lähiliikenteen käyttämällä asemalla, missä pysähtyy kaukoliikenteen junia. VR Osakeyhtiöltä vahvistetun tiedon mukaan lähiliikenteen asemista miehitettyjä ovat Espoo, Helsinki, Hyvinkää, Jokela, Järvenpää, Karjaa, Kerava, Kirkkonummi, Lahti, Pasila, Riihimäki ja Tikkurila.  Näistä ainoastaan neljällä asemalla (Hyvinkää, Jokela, Järvenpää, Kerava) ei pysähdy  muita kuin lähiliikenteen junia. 

Vammaisia ja liikuntarajoitteisia henkilöitä koskevan avun toteuttaminen on sosiaali- ja terveysministeriön käsityksen mukaan toteutettavissa näillä neljälläkin asemalla henkilöstöjärjestelyin. Sosiaali- ja terveysministeriö ei sulje arvioinnissaan pois sitä vaihtoehtoa, että avunantovelvollisuuden toteuttaminen saattaisi johtaa jossakin tilanteessa myös henkilöstöresurssien kasvattamiseen. Kustannussäästöt eivät kuitenkaan sosiaali- ja terveysministeriön käsityksen mukaan ole hyväksyttävä peruste vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden osallisuuden edistämisen ja todellisen yhdenvertaisuuden toteuttamisen rajoittamiselle. Ministeriö kiinnittää lisäksi erityistä huomiota rautatievastuuasetuksen 24 artiklaan, jonka mukaan 22-23 artiklojen mukaisen avunannon edellytyksenä on mm. se, että rautatieyritykselle, aseman haltijalle, lipunmyyjälle tai matkanjärjestäjälle on ilmoitettu avuntarpeesta vähintään 48 tuntia ennen kuin apua tarvitaan. Avunanto saattaa käytännössä olla järjesteltävissä kyseisen ennakkoilmoitusajan turvin jo nykyisten henkilöstöresurssien puitteissa. Lisäksi VR Osakeyhtiöltä saatujen tietojen mukaan yhtiö hankkii myös esimerkiksi turvallisuuspalvelunsa ostopalveluina vartiointiyrityksiltä, joiden edustajat päivystävät välillä miehittämättömillä asemilla ja liikkuvat tarvittaessa asemien välillä. Asetuksen 23 artiklan osalta avunanto lienee toteutettavissa esimerkiksi konduktöörin toimesta asemien välisten ajallisten välimatkojen lyhyys ja mahdollinen palvelujen tarve huomioon ottaen. Myöskään 22(3) artiklan tiedottamisvelvollisuuden toteuttaminen ei sosiaali- ja terveysministeriön käsityksen mukaan pitäisi olla vaikeaa toteuttaa.

Sosiaali- ja terveysministeriö ei pidä taajamaliikenteen erityispiirteitä riittävänä perusteena sellaisen poikkeusluvan myöntämiselle, joka tosiasiassa kaventaa tiettyjen ryhmien oikeuksien toteutumista ja mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnan toimintaan.

 Kansliapäällikkö	Kari Välimäki

Ylitarkastaja		Virpi Vuorinen

TIEDOKSI	Sosiaali- ja terveysministeri Liisa Hyssälä
Peruspalveluministeri Paula Risikko
Valtiosihteeri Terttu Savolainen
Valtiosihteeri	Ilkka Oksala
Erityisavustaja Marja Tallavaara
Erityisavustaja Anna Manner-Raappana
STM/Osastot