SISÄASIAINMINISTERIÖ
Maahanmuutto-osasto					MUISTIO
14.4.2009

KOTOUTTAMISLAIN KOKONAISUUDISTUSHANKKEEN ASETTAMISEN TAUSTAA SEKÄ NYKYLAINSÄÄDÄNNÖN OSALTA ESILLE NOUSSEITA ONGELMIA

YLEISTÄ:

Nykyinen laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta (493/1999, jäljempänä kotouttamislaki) tuli voimaan 1.5.1999 Nykyinen laki ei koske pelkästään maahanmuuttajien kotouttamista, vaan siinä säännellään turvapaikanhakijoiden vastaanotosta, ihmiskaupan uhrien auttamisesta sekä ilman huoltajaa saapuneen lapsen edustamisesta sekä pakolaisia ja turvapaikanhakijoita koskevista rekistereistä.

Maahanmuuttajaväestö kasvaa nopeasti Suomessa. Maahanmuutto Suomeen on tähän asti tapahtunut ensi sijassa muulla kuin työn perusteella. Maahanmuuttajien kotoutumisen edistämistä koskeva järjestelmä on suunniteltu keskeisesti tukemaan humanitaarisin perustein maahan muuttaneiden henkilöiden kotoutumista. Maahanmuuton kasvaessa ja monipuolistuessa ja työperusteisen maahanmuuton lisääntyessä toimintaympäristö muuttuu ja tavoitteet ja toimenpiteet tulee arvioida uudelleen. 

Hallituksen maahanmuuttopoliittisessa ohjelmassa (19.10.2006) yhtenä politiikkalinjauksena on nostettu esiin kotouttamisjärjestelmän ohjauksen tehostaminen. Samassa linjauksessa on todettu tarve laajentaa kotouttamislain soveltamisalaa. 

Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmassa on kirjattu kotouttamisen edistäminen mm. kielikoulutusta lisäämällä sekä maahanmuuttajien kotoutuminen suurkaupungeissa.

Järjestyksessä toinen selonteko kotouttamislain toimeenpanosta annettiin eduskunnalle 2.10.2008. Selonteossa on useita kehittämisehdotuksia. Keskeisenä ehdotuksena kotouttamislain kannalta on se, että kotouttamislain soveltamisalaa tulee muuttaa siten, että se ottaa huomioon maahanmuutossa tapahtuneet toimintaympäristön muutokset. Soveltamisalaa on tarkoitus laajentaa koskemaan maahantulon perusteesta riippumatta niitä henkilöitä, joiden oleskelun Suomessa arvioidaan kestävän vähintään vuoden. Selonteon kantava perusehdotuksena on kotouttamislain kokonaisuudistuksen käynnistäminen. 

Sisäasiainministeriö asetti 16.5.2008 maahanmuuttajien työllistymisen esteitä ja tuloloukkuja koskevan selvityshankkeen selvityshenkilöksi Pentti Arajärven. Selvitys julkaistiin 29.1.2009 ja siinä olevia kehittämisehdotuksia on tarpeellista ottaa huomioon myös kotouttamislainsäädännön valmistelussa.    

Kotouttamisen lähtökohtana on, että Suomessa asuvat maahanmuuttajat ovat asumiseen perustuvan sosiaaliturvan piirissä ja palvelut ja tukitoimet järjestetään pääosin osana peruspalveluja sosiaali- ja terveydenhuollossa, työhallinnossa ja opetuksessa. Nykyinen kotouttamislaki on yhteen sovitettu edellä mainitun yleisen lainsäädännön kanssa ja tämä rakenne on tarkoituksenmukaista säilyttää ottaen kuitenkin tarkasteluun se, onko kotouttamislaissa tarpeellista selkiinnyttää/tarkentaa toimenpiteitä, vastuita ja resursseja.   

Sisäasiainministeriössä on valmisteltu hallituksen esitys, jonka tavoitteena on antaa Maahanmuuttovirastolle toimivalta turvapaikanhakijoiden ja tilapäistä suojelua saavien vastaanoton käytännön toiminnan ohjauksesta ja suunnittelusta, ulkomaalaisten säilöönottoyksikön käytännön toiminnan ohjauksesta ja ihmiskaupan uhrien auttamisen toimeenpanosta. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lakia maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta, lakia säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä sekä lakia Maahanmuuttovirastosta. 

Muuttuneessa toimintaympäristössä ei ole enää tarkoituksenmukaista säätää kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta samassa laissa.  On tarkoituksenmukaista, että edellä mainituista asiakokonaisuuksista valmistellaan erillinen lainsäädäntö ottaen huomioon valmistelussa kuitenkin asioiden läheiset yhtymäkohdat.  

Hankkeen valmistelun edetessä on tarpeen pohtia sitä, tuleeko lain muoto olemaan nykyisen kaltainen puitelaki vai voidaanko tulevassa laissa säätää tarkemmin eri kotoutumista tukevista ja edistävistä toimenpiteistä, kuten kielikoulutuksesta.      

1. Soveltamisala sekä lain tarkoitus 

Kotouttamislain soveltamisalasäännöksen mukaan kotoutumista tukevien ja edistävien toimenpiteiden ja palvelujen piiriin voi kuulua Suomeen muuttanut henkilö, jolla on kotikuntalaissa  tarkoitettu kotikunta Suomessa.

Selonteon kehittämisehdotusten mukaan kotouttamislain soveltamisalaa tulee täsmentää ja laajentaa henkilöpiirin osalta. Nykyisen lain soveltamisala on periaatteellisesti varsin lavea, mutta yksilöllisten kotouttamistoimenpiteiden piiriin voi nykyisen lain mukaan päästä vain pieni osa maahanmuuttajista, lähinnä työttömät maahanmuuttajat. Selonteon kirjauksen mukaan tarkoituksena on laajentaa soveltamisala koskemaan maahantulon perusteesta niitä henkilöitä, joiden oleskelun Suomessa arvioidaan kestävän vähintään vuoden. 

Soveltamisalan laajentaminen ei koskisi sellaisia selvästi tilapäisesti Suomeen muuttavia ulkomaalaisia, joiden esim. työnteko kestäisi työn kausi- tai projektiluonteisuuden vuoksi vain joitakin viikkoja, kuukausia tai enintään yhden vuoden.        

Nykyisen lain tavoitteissa ei näy riittävästi myöskään kotouttamisen kaksisuuntaisuus. Kotoutumiseen osallistuvat maahanmuuttajien lisäksi työ- ja muut lähiyhteisöt sekä koko yhteiskunta. Kotoutuminen tapahtuu siis vuorovaikutuksessa suomalaisen yhteiskunnan kanssa. Kotouttamisen kaksisuuntaisuuden selventämisessä voisi hyödyntää esim. Euroopan unionin jäsenvaltioiden hyväksymiä kotouttamisen yhteisiä perusperiaatteiden(Common Basic Principles) määrittelyjä. 

Kotouttamislaissa tulisi selvemmin näkyä myös etnisten suhteiden edistäminen ja mitä tällä käsitteellä tarkoitetaan, sillä konkreettisia sisältöjä/toimenpiteitä on saatu kirjatuksi hyvin vähän kotouttamisohjelmiin eikä myöskään yhdenvertaisuussuunnitelmiin. Etnisten suhteiden edistämisen käsite voitaisiin kirjoittaa auki siten, että siinä näkyisi osallistumisen/osallisuuden kasvattaminen, vuorovaikutuksen edistäminen sekä kantaväestön ja maahanmuuttajien että eri maahanmuuttajayhteisöjen kesken, yhdenvertaisen kohtelun turvaaminen palveluissa sekä yhdenvertaisten mahdollisuuksien edistäminen mm. positiivisen erityiskohtelun avulla. 

Kotouttamislaissa tulee lisäksi täsmällisemmin määrittää ne henkilöryhmät, jotka kuuluvat lain soveltamisalan piiriin; esim. ulkomaalaiset, EU-kansalaiset, ulkomaalaislain 51 §:n perusteella oleskeluluvan saaneet henkilöt etc.

- Tulee pohtia kuuluuko soveltamisalan piiriin kotikuntalain mukaisesti Suomessa vakinaisesti asuva maahanmuuttaja vai sidotaanko soveltamisalan henkilöpiiri pelkästään esim. jatkuvaluonteiseen oleskelulupaan? 

- Miten lain tavoitteisiin/tarkoitukseen kirjataan kotoutumisen kaksisuuntaisuus sekä etnisten suhteiden edistäminen?

- Lain soveltamisalassa tulee määrittää täsmällisemmin mitä asiakokonaisuutta kotouttamislaki säätelee ja mitä henkilöryhmää on tarkoitus kotouttaa?   

- Laissa tulee määrittää se, ettei kotouttamistoimenpiteiden ole tarkoitus olla velvoite kaikille maahanmuuttajille, vaan kyseessä on  pikemminkin mahdollisuus.

2. Kotouttamisohjelma 
Kotouttamislain mukaan maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseksi ja tukemiseksi laaditaan kotouttamisohjelma. Ohjelma sisältää suunnitelman kotoutumista edistävistä ja tukevista toimenpiteistä, palveluista, yhteistyöstä ja vastuista sekä maahanmuuttajien tarpeiden huomioon ottamisesta muita yhteiskunnan palveluja suunniteltaessa ja järjestettäessä. Ohjelmaan sisällytetään myös etnisen tasa-arvon ja hyvien etnisten suhteiden edistäminen ja syrjinnän ehkäiseminen.  
 Kunta vastaa kotouttamisohjelman laatimisesta, toimeenpanosta, kehittämisestä sekä ohjelman toteutumisen ja vaikutusten seurannasta. Kunnan aloitteesta työ- ja elinkeinotoimiston ja tarpeen mukaan muiden viranomaisten on osallistuttava oman toimialansa osalta ohjelman laatimiseen ja toimeenpanoon. Kunnan tulee huolehtia siitä, että maahanmuuttajia, kansalaisjärjestöjä, työntekijä- ja työnantajajärjestöjä ja muita tahoja kuullaan kotouttamisohjelmaa laadittaessa ja toimeenpantaessa. 

Nykyisen kotouttamislain perusteella valtionhallinto ei voi antaa kunnille sitovia ohjeita kotouttamisohjelman sisällöstä, sen laatimisesta tai hallinnollisesta käsittelystä. Ohjelmien kattavuuden ja vaikuttavuuden kehittämisessä valtionhallinnon vaikutusmahdollisuudet rajoittuvat suosituksiin, informaatio-ohjaukseen ja muuhun yhteistyöhön kuntien kanssa. 

Kotouttamisohjelmien merkitys vaihtelee kunnittain. Pidetäänkö kotouttamisohjelmaa velvoittavana tai ohjaavana kuten lainsäädännössä on tarkoitettu, riippuu paljon siitä, millä tasolla se kunnassa käsitellään ja hyväksytään. Ohjelman vaikuttavuuden kannalta on oleellista kuinka se on otettu huomioon kunnan toiminta- ja taloussuunnitelmassa, talousarviossa ja kunnan strategiassa. Kotouttamisohjelman statukseen vaikuttaa myös sen laatimisprosessi. Sitoutuminen ohjelman toimeenpanoon on voimakkaampaa, jos se on valmisteltu laajassa yhteistyössä eri tahojen kanssa. 

Selonteon kirjauksen mukaan kotoutumista edistävät toimet tulee kotouttamisohjelmissa suunnitella niin, että toimenpiteistä vastaavilla viranomaisilla on taloudelliset mahdollisuudet sitoutua kotoutumissuunnitelmissa sovittujen toimenpiteiden järjestämiseen. Maahanmuuttajat tulee kytkeä kotouttamisohjelmien laadintaan. Tärkeätä on myös, että elinkeinoelämän näkemykset otetaan ohjelmassa huomioon. Kotouttamisohjelmiin tulisi lisäksi sisällyttää maahanmuuttajien järjestöjen toiminnan tuki sekä kotoutumista tukevia erityisiä 3. sektorin tehtäviin sopivia toimenpiteitä kuten omakielistä ohjausta ja neuvontaa, ns. matalan kynnyksen kohtaamispaikkoja, vertaistukea ja ystäväperhetoimintaa sekä etsivää työtä. 

- Voidaanko laissa säätää paremmin ohjelman velvoittavuudesta ja sen sisällöstä? 

- Voidaanko lailla säätää siitä, että kuntien kotouttamisohjelmien sisältöä  on tarkistettava/päivitettävä esim.  joka viides vuosi ottaen huomioon mm. kuntien taloustilanne?   

- Valtioneuvosto hyväksyy valtakunnallisessa kotouttamisen ja etnisten suhteiden puiteohjelmassa kotouttamisen poikkihallinnolliset tavoitteet. Tulisiko puiteohjelmasta tai tavoitteen asettamisesta säätää kotouttamislaissa?

- mitkä tahot ovat velvoitettu osallistumaan ohjelmien laadintaan/uudistamiseen? 
     
3. Kotoutumissuunnitelma

Kotoutumissuunnitelma on maahanmuuttajan henkilökohtainen suunnitelma niistä toimenpiteistä, joita hän tarvitsee kielen oppimiseen, jatko-opintoihin ja työllistymiseen ja ylipäätään Suomeen asettautumiseen. Kotoutumissuunnitelmassa otetaan huomioon myös maahanmuuttajan perheen kotoutumista edistävät ja tukevat toimenpiteet ja palvelut. Oikeus kotoutumissuunnitelmaan on lain mukaan Suomessa asuvalla maahanmuuttajalla, joka on työtön työnhakija tai toimeentulotuen tarpeessa tai alle 18-vuotias. Oikeus kotoutumissuunnitelmaan kestää kolme vuotta maahanmuuttajan ensimmäisen kotikunnan väestötietojärjestelmään merkitsemisestä. Aikaa voidaan pidentää enintään kahdella vuodella laissa mainituilla perusteilla. Tähän viiden vuoden aikaan ei lueta eräitä perhevapaita ja sairauslomia. Lähtökohtaisesti maahanmuuttaja, kunta ja työ- ja elinkeinotoimisto laativat yhdessä kotoutumissuunnitelman, mutta jos maahanmuuttaja ei ole kunnan sosiaalipalvelujen tarpeessa, maahanmuuttaja ja työ- ja elinkeinotoimisto voivat laatia suunnitelman keskenään.

Kotoutumissuunnitelma on laadittava viimeistään silloin kun asiakkaan työttömyys tai toimeentulotuen saaminen on kestänyt yhtäjaksoisesti kaksi kuukautta.  Maahanmuuttaja on pyrittävä ohjaamaan kotoutumista edistävään tai tukevaan toimenpiteeseen kuukauden kuluessa suunnitelman laatimisesta. 

Kunnan vastuulla olevia kotoutumissuunnitelmia ei vielä tehdä kattavasti. Erityisesti kunnissa, joiden palvelujärjestelmässä maahanmuuttoasioiden koordinointia ei ole osoitettu erilliselle yksikölle, suunnitelma jää usein laatimatta.

Selonteossa kotoutumissuunnitelman osalta kehittämisehdotuksena on kirjattu esimerkiksi se, että maahanmuuttaja tulee ohjata kotoutumista edistävään toimenpiteeseen mahdollisimman pian suunnitelman laatimisesta, suunnitelmien toteutumista tulee seurata ja tarkistaa suunnitelmat tarvittaessa.

Kotoutumissuunnitelman laadinnan lähtökohdaksi otetaan maahanmuuttajan ja hänen perheensä tarpeet. Suunnitelmaan liittyvien oikeuksien ja velvoitteiden määrittely tarkistetaan kotouttamislain uudistuksen yhteydessä. 

- Tulee määrittää uudelleen kenellä oikeus yksilölliseen kotouttamissuunnitelmaan ottaen huomioon soveltamisalan muutos. Koskeeko jatkossa myös muita kuin pääasiassa työttömiä maahanmuuttajia?

- Tulee pohtia mitä oikeuksia ja velvoitteita kotoutumissuunnitelma antaa ja asettaa sekä maahanmuuttajalle että viranomaiselle. Viranomaisten tulee esim. seurata kotoutumissuunnitelman toteutumista yhdessä maahanmuuttajan kanssa ja varmistaa kotoutumissuunnitelmissa määriteltävien toimenpiteiden saatavuus ilman kohtuuttomia odotusaikoja.

- Oikeudesta kotoutumissuunnitelmaan on tarpeen selkeämmin määrittää sen keston aikaraja.  Toimenpiteiden kesto tulee sovittaa maahanmuuttajien henkilökohtaisiin tarpeisiin. Tärkeää olisi myös pyrkiä toimenpiteiden esim. kielen opiskelun ja työharjoittelun samanaikaisuuteen.

- Kotoutumissuunnitelmakautta voitaisiin jaksottaa nykyisestä kolmesta vuodesta siten, että suunnitelmassa edettäisiin välitavoitteiden kautta esim. siten että lähtökohtaisesti varsinainen  kotoutumissuunnitelmakausi (kotoutumiskoulutuskausi) olisi ensimmäinen  vuosi. Ensimmäisen kotoutumissuunnitelmakauden jälkeen työelämään suuntautuvat kotoutujat ohjattaisiin TE -toimistoihin, joissa heille laaditaan jatkosuunnitelma. Suunnitelman nimi olisi tässä vaiheessa jo työnhakusuunnitelma.

- Kotoutumissuunnitelman laadintaa tulee nopeuttaa entisestään, jotta maahanmuuttaja pääsee nopeammin kotoutumista tukevien toimenpiteiden pariin; TE- toimistoon ilmoittautuvien kohdalla suunnitelma tulisi laatia samanaikaisesti kun henkilö ilmoittautuu työttömäksi työnhakijaksi.

- Mitä uutta voitaisiin kirjata kotoutumissuunnitelman sisällöstä lakiin, jotta siitä tulisi entistä realistisempi ja tehokkaampi kotoutumisen väline? 

4. Kotoutumiskoulutus

Kotoutumissuunnitelmien edellytetään sisältävän kattavasti sellaisia toimenpiteitä, jotka edistävät kotoutumista ja soveltuvat yhteisesti sovittuun palvelukokonaisuuteen. Keskeinen väline näiden taitojen saavuttamiseksi on kotoutumiskoulutus, jota järjestetään sekä työvoimapoliittisena että omaehtoisena koulutuksena. Kieli- ja kotoutumiskoulutuksen hankinta on TE -keskuksissa integroitu osaksi muun työvoimakoulutuksen hankintaa.

Kotoutumiskoulutusta on kehitetty viime vuosina erityisesti opetushallituksen laatimien opetussuunnitelmasuositusten kautta, mikä on tuonut yhtenäisyyttä eri puolilla maata eri tahojen järjestämälle koulutukselle. 

Koulutuksen työelämälähtöisyyttä on kehitetty pitkäjänteisesti. Olennainen osa koulutusta on maahanmuuttajien osaamisen kartoittaminen ja kehittäminen sekä työharjoittelujaksot. Työelämälähtöisyys on tunnustettu kansainvälisestikin suomalaisen kieli- ja kotoutumiskoulutuksen vahvuudeksi. Tavoitteena on maahanmuuttajien nopea ja sujuva sijoittuminen työmarkkinoille tai ammatilliseen tai muuhun jatkokoulutukseen. Osaamisen käyttöönotto edellyttää järjestelmällistä tiedonvaihtoa esim. työ- ja elinkeinotoimiston ja kouluttajien kesken.

Selonteon linjausten mukaan kotoutumiskoulutusta tulee kehittää lainsäädännöllä. Kotoutumiskoulutuksen säädöspohja on tällä hetkellä verraten heikko.

- tulee pohtia uusia lähestymistapoja kotoutumiskoulutuksen suunnittelussa ja sen kehittämiseksi; esim. opintoseteleiden parempi hyödyntäminen sekä lisäresursseja "massaostoihin" perustuvien hankintaprosessien vuoksi

- voitaisiinko kotouttamislaissa tai vaihtoehtoisesti erillisessä laissa määritellä  selkeästi alkuvaiheen ohjaus ja kotoutumiskoulutus/ kielenopetus, jolloin  siihen sisältyvät sisällöt, järjestämisvastuut ja kotoutujan velvoitteet olisi mahdollista kuvata nykyistä konkreettisemmin.

- tulisi määritellä myös selkeästi ne tahot jotka ovat vastuussa alkuvaiheen ohjauksesta.

5. Kotoutumistuki:

Kotoutumistuella turvataan maahanmuuttajan toimeentulo kotoutumissuunnitelman toteuttamisen aikana. Kotoutumistuki muodostetaan työmarkkinatuesta ja toimeentulotuesta. Kotoutumistuen soveltamisalue on laajempi kuin työmarkkinatuen. Sitä voidaan myöntää myös muiden kuin työviranomaisten järjestämissä toimenpiteissä ollessa eli niissä toimenpiteissä, jotka työ- ja elinkeinotoimisto päättää rinnastaa työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin. Aktiivitoimenpiteeseen osallistujalla on oikeus saada kotoutumistukea ilman tarveharkintaa.  

Kotoutumistukea koskevien säännösten mahdollinen kehittämis- ja muutostarvetta tarkastellaan ottaen huomioon Pentti Arajärven selvitys maahanmuuttajien työllistymisen esteistä ja tuloloukuista sekä ns. SATA-komitean linjaukset.

6. Viranomaisten toimivalta:

Keskushallinnon tasolla tehtiin vuoden 2008 alusta lukien muutoksia ministeriöiden toimialoihin, ja maahanmuuttoasiat on keskitetty sisäasiainministeriöön. Alue- ja paikallistasolla vastuu ja toimivalta ovat säilyneet entisellään. Sisäasiainministeriöllä ei ole kotouttamista edistävää alue- tai paikallishallintoa, mutta sisäasiainministeriö tulosohjaa työvoima- ja elinkeinokeskuksia työ- ja elinkeinoministeriön kautta. Koska kotoutuminen merkitsee keskeisesti erilaista koulutusta ja työvoima- sekä sosiaali- ja terveyspalveluja, ovat työ- ja elinkeinoministeriö, opetusministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö edelleen tärkeitä yhteistyötahoja, ja koordinaation tarve on edelleen merkittävä.

Ministeriöiden tehtäväsiirrot eivät lisänneet myöskään voimavaroja kotouttamiseen, ja työvoimapoliittisena koulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen määrärahat ovat edelleen työ- ja elinkeinoministeriön momenteilla.

Työ- ja elinkeinoministeriö hallinnoi kotouttamiskoulutukseen käytettävää määrärahaa. TE-keskusten työvoimaosastot maksavat pakolaisten ja paluumuuttajien vastaanoton korvaukset, hankkivat kuntapaikkoja pakolaisille ja maksavat korvaukset pakolaisten vastaanottamisesta. TE-keskukset tekevät paljon sellaista työtä maahanmuuttajien kotouttamisessa, joka perinteisesti ei kuulu niiden ydintehtäviin ja vaatii erityistä perehtymistä. Kotouttamisen kannalta hyvin merkittäviä ovat työ- ja elinkeinotoimistot. 

Samalla kun maahanmuuttoasiat keskitettiin sisäasiainministeriöön, siirrettiin kuntia koskeva hallinto sisäasiainministeriöstä valtiovarainministeriöön vuoden 2008 alusta. 

Valtion viranomaiset eivät voi antaa kunnille ohjeita. Vaikuttaa siltä, että maahanmuuttajien pääsy kotoutumista edistäviin palveluihin vaihtelee kunnittain erittäin paljon. 

- Hankkeessa tulee tarkastella kotouttamisen koordinointivastuuta  ja vastuunjakoa eri viranomaisten välillä ja viranomaisten ja muiden toimijoiden välillä (maahanmuuttaja/työnantaja/viranomainen, ja järjestöjen rooli).  
Voidaanko laissa esim. lisätä järjestöjen roolia kotouttamisen edistämisessä?  

- laissa tulisi säätää täsmällisemmin kunnan sekä muiden viranomaisten velvollisuuksista kotouttamisen edistämisessä. 

- miten laissa voidaan tehostaa velvoittavia yhteistyömuotoja viranomaisten kesken?
 
KANSAINVÄLINEN VERTAILU:

Hankkeessa on tarpeellista selvittää kotouttamisen viitekehystä ja tämän hetken painopisteitä kotouttamisessa Euroopan unionissa. 

Hankkeen alussa on myös tärkeää tarkastella tarkemmin joidenkin lähialueen EU-maiden kotouttamislainsäädäntöä sekä järjestää opintomatka (SM:n ydinryhmällä) selvittämään esim. Norjan kotouttamispolitiikan malleja ja onko Norjasta tai muista maista saatavissa uusia toimeenpantavia ideoita/malleja kansalliseen kotouttamislainsäädäntöön.  

RESURSSIT : 

Aikuisten maahanmuuttajien kotouttamiseen tarkoitetut määrärahat ovat pääosin työ- ja elinkeinoministeriön pääluokassa. Tämä vaikuttaa rajoittavasti sisäasiainministeriön hallinnonalan vaikutusmahdollisuuksiin kotouttamisen ja kotouttamispalvelujen kehittämisessä. 

Kunnille maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseksi maksettava laskennallinen korvaus on suuruudeltaan sama kuin vuonna 1993.  Laskennallisten korvausten ei voida enää arvioida kattavan palvelutuotannosta aiheutuneita kustannuksia. Tämän johdosta laskennallisia korvauksia tulisi korottaa 20 %, jotta ne vastaisivat kustannuskehitystä.

Maahanmuuttajapalveluissa keskimääräisen henkilöstömitoituksen sekä valtion että kuntien palveluissa arvioidaan olevan 1,5-kertainen muuhun väestöön verrattuna. Tämä edellyttää sekä kunnissa että valtiolla joko henkilöstöresurssin lisäystä tai uudelleen kohdennusta. Valtionhallinnossa merkittävin resurssitarve on työ- ja elinkeinotoimistoissa työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla. Maahanmuuttajaväestön määrän ja palvelutarpeen kasvu on vaikeasti sovitettavissa yhteen valtion tuottavuusohjelman toimeenpanon kanssa.

Useat tämän hetken kotouttamiseen liittyvät ongelmat heijastuvat resurssien puutteeseen. Uudessa laissa kunnille tulisi lisätä tiettyjä velvoitteita. Ilman valtiolta saatavia määrärahalisäyksiä kuntia on kuitenkin vaikea velvoittaa uusiin tehtäviin. Ongelmia ei voida yksistään ratkaista lisäämällä määrärahoja. On tärkeä huolehtia myös siitä, että viranomaistoimijoilla on riittävästi henkilöresursseja maahanmuuttajien ohjauksessa, neuvonnassa ja koulutuksessa. 

Voimavarojen lisääminen nopeuttaa todennäköisesti maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä, jolloin he siirtyvät mm. sosiaaliturvan käyttäjistä sen maksajiksi. Tällöin voimavarojen lisääminen on myös taloudellisesti perusteltua.  

Eri valiokunnat ovat lausunnossaan kotouttamislain selonteosta todenneet, että kotouttamistoimenpiteiden toteutumatta jääminen on johtunut usein resurssien puutteesta ja että esim. kotouttamislain soveltamisalan laajentaminen edellyttää merkittävästi lisäresursseja.  Valiokunnat ovat pitäneet tärkeänä, että selonteossa nostetaan esiin maahanmuuttajakertoimen ottaminen osaksi valtionosuusuudistusta ja korostetaan pakolaisten vastaanotosta kunnille maksettavien korvausten saamista vastaamaan kustannusten nousua. 

KOTOUTTAMISEN JA KOTOUTTAMISLAIN SEURANTA:

Kotoutumisen, kotouttamisen ja etnisten suhteiden seuranta ei ole toistaiseksi kattavaa eikä systemaattista. Esimerkiksi kuntien järjestämästä kotouttamisesta ei ole olemassa yhtenäisiä ja vertailukelpoisia seurantatietoja. Kotoutumista ja maahanmuuttajien elinolosuhteita on tutkittu erillistutkimuksin.

Kotoutumisen seurantaa ja arviointia on tarpeen tehostaa nykyisestä olennaisesti. Seurannan ja arvioinnin lisäksi on otettava huomioon myös kustannustehokkuus. Haasteellisin on mahdollisuus luoda seurantajärjestelmä kuntien järjestämien kotoutumista edistävien toimenpiteiden osalta, koska palvelut järjestetään osana peruspalveluita eikä palvelujen käyttäjiä eritellä kansalaisuuden tai etnisen taustan perusteella. Joissain tapauksissa on mahdollista selvittää palvelujen käyttöä kielen perusteella.

Sisäasiainministeriö on kotouttamisrahastoon kuuluvana kansallisena hankkeena koordinoimassa ja kehittämässä vuoden 2009 aikana kotouttamisen ja etnisten suhteiden indikaattoreita sekä maahanmuuttajabarometritutkimusta. 

Päämääränä on kehittää kotouttamisen ja etnisten suhteiden seurantaa niin, että toteutettavilla mittareilla voidaan yksiselitteisesti ja luotettavasti arvioida kotouttamisen vaikuttavuutta, kotoutumista ja etnisiä suhteita. Mittaristoa laadittaessa tulee kehittää ja luoda kotoutumista mittaavia indikaattoreita, jotka arvioivat kotouttamisen onnistumista elämänkaaren eri vaiheissa (alle kouluikäiset, kouluikäiset, nuoret, aikuiset ja ikääntyneet/vanhukset) sekä eri sektoreilla (sosiaali- ja terveydenhuolto, opetustoimi, työllistyminen, asuminen, kulttuuri ym.). Seurantajärjestelmässä tulee arvioida myös viranomaisten toimia maahanmuuttajien tarpeiden huomioon ottamisessa yhteiskunnan palveluja ja toimenpiteitä suunniteltaessa ja järjestettäessä. 

Maahanmuuttajabarometritutkimus tukisi ja täydentäisi kotouttamisen ja etnisten suhteiden seuranta- ja indikaattorijärjestelmää, ja siihen kehitettäviä laadullisia ja määrällisiä mittareita. Maahanmuuttajien näkemyksiin ja mielipiteisiin pohjautuvan barometritutkimuksen tulosten perusteella saataisiin määrärajoin kattavaa tietoa kotoutumisen ja etnisten suhteiden tilasta Suomessa maahanmuuttajien itsensä kokemana: miten kotoutuminen on onnistunut yhteiskunnassa, miten palvelujärjestelmässä on maahanmuuttajien erilaiset tarpeet huomioitu, ja minkälainen yleinen asenneilmapiiri maahanmuuttajia kohtaan yhteiskunnassa on.