Oikeusministeriö

Viite	Oikeusministeriön lausuntopyyntö 11.4.2011 OM 2/471/2009

Lausunto
Oikeusministeriö on pyytänyt Lounais-Suomen aluehallintovirastolta lausuntoa oikeusministeriön työryhmän laatimasta raportista ”Asiakkaan aseman kehittäminen julkisissa hyvinvointipalveluissa”.

Työryhmä on pitänyt perusteltuna lähentää julkisen hyvinvointipalvelun asiakkaan asemaa vastaavanlaisen palvelun yksityiseltä elinkeinonharjoittajalta hankkivan kuluttajan asemaan. Työryhmä on laatinut esimerkinomaisen luonnoksen laiksi asiakkaansuojasta julkisissa ja eräissä muissa sosiaali-, terveys-, kuntoutus- ja koulutuspalveluissa sen konkretisoimiseksi, millaista sääntelyä erojen vähentämiseksi tarvittaisiin ja millaisia vaikutuksia sääntelyllä olisi palvelujen asiakkaisiin, järjestäjiin ja tuottajiin. Toisena lakiteknisenä vaihtoehtona työryhmä on todennut olevan hajautetun sääntelymallin, jossa yksityisoikeudellista asiakkaansuojaa koskevat säännökset lisättäisiin kutakin palvelua koskevaan erityislainsäädäntöön. Työryhmä ei ole ottanut kantaa siihen, millaisella lakiteknisellä ratkaisulla sääntely tulisi viime kädessä toteuttaa.

Lisäksi työryhmä ehdottaa laajennettavaksi kuluttajariitalautakunnan toimivaltaa sekä kehitettäväksi julkisen palvelun asiakkaan neuvontaa tapauksissa, joissa palvelu on osoittautunut puutteelliseksi.

Lounais-Suomen aluehallintovirasto pitää julkisten palvelujen käyttäjän aseman parantamista ja palvelujen hyvän tason varmistamista tärkeinä kehittämiskohteina. Aluehallintovirasto ei kuitenkaan pidä perusteltuna, että julkisten palvelujen taso pyritään varmistamaan työryhmän ehdottamin tavoin luomalla uusi runsaasti lisävoimavaroja vaativa ja sopimusoikeudellisiin oppeihin perustuva hallinnollinen järjestelmä jo olemassa olevien julkisten palvelujen asianmukaisuutta varmistavien järjestelmien rinnalle. Työryhmän ehdottamassa uudessa hallinnollisessa järjestelmässä kuluttajaviranomaiset eli kuluttajaneuvojat, kuluttajariitalautakunta, kuluttaja-asiamies ryhtyisivät arvioimaan julkisten hyvinvointipalvelujen asianmukaisuutta sopimusoikeudellisten oppien pohjalta. Kuluttajaviranomaisilla ei ole nykyisellään osaamista arvioida hyvinvointipalvelujen, kuten esimerkiksi lääketieteellisen hyvän hoidon, toteutumisen asianmukaisuutta. Mahdollisella ratkaisusuositusten antajalla tulee olla erityisasiantuntemusta juuri siltä toimialalta, jonka toiminnan asianmukaisuutta se arvioi, kuten esimerkiksi nykyisin Potilasvahinkolautakunnalla on omalla alallaan, eikä aluehallintoviraston näkemyksen mukaan ole realistista eikä valtion voimavarojen käytön kannalta perusteltua, että kuluttajariitalautakunnalle luotaisiin niin laaja eri julkisten hyvinvointipalvelujen osaaminen, että se kykenisi arvioimaan nyt esitetyllä tavalla palvelujen asianmukaisuutta.

Lounais-Suomen aluehallintovirasto yhtyy työryhmässä eriävän mielipiteen jättäneen Suomen Kuntaliiton jäsenen näkemykseen siinä, että koska julkisyhteisön velvollisuudet ja asiakkaan asema ei määräydy sopimuksen perusteella eikä oikeussuhde ole muutoinkaan rinnastettavissa olennaisilta osiltaan sopimuksenkaltaisiin olosuhteisiin, niin ei kyseistä oikeussuhdetta tule säätää sopimusoikeudellisten oppien perusteella vaan niiden periaatteiden varaan, johon lakisääteisten palvelujen järjestäminen ja tuottaminen tosiasiassa perustuvat. 

Asiakkaan suojan kehittäminen tuleekin toteuttaa kutakin julkista palvelua koskevassa erityislaissa arvioiden kyseisessä julkisen palvelun palvelutyypissä ilmenevät konkreettiset ongelmat asiakkaansuojassa ja tarpeet asiakkaan suojan parantamiselle sekä tarpeiden perusteella ne keinot, joilla asiakkaan asemaa parannetaan. Työryhmän työstä samoin kuin sen pohjana olevasta selvityksestä puuttuu tämä palvelutyyppikohtainen ongelma- ja tarvekartoitus. 

Samoin aseman parantaminen tulee toteuttaa mahdollisuuksien mukaan nykyisellään olemassa olevaa hallinnollista järjestelmää ja hallinnollisia menettelyjä hyödyntäen. Hyvin epäyhtenäistä julkisten palvelujen kenttää varten ei tule säätää työryhmän luonnoksen kaltaista erillistä asiakkaan suojaa koskevaa yleislakia, jonka yleissäännökset soveltuvat huonosti useaan julkisen palvelun - mahdollisesti täysin verovaroin maksettavaan - palvelutyyppiin, ja joka luo kalliin ja tarpeettoman uuden hallinnollisen järjestelmän julkisten palvelujen asianmukaisuuden arviointiin.

Työryhmä on ehdottanut, että riitaisuudet, jotka koskevat palvelusta perittävän julkisoikeudellisen maksun palauttamista virhetilanteissa, käsiteltäisiin hallintotuomioistuinten sijaan yleisissä tuomioistuimissa. Ehdotus ei ole aluehallintoviraston käsityksen mukaan asiakkaan oikeuksien toteutumisen kannalta perusteltu. Toisin kuin riitaprosessi yleisissä tuomioistuimissa, on hallintotuomioistuinprosessi hallintolainkäyttölaissa ja uudessa valmisteluvaiheessa olevassa laissa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa rakennettu siten, että kansalainen pystyy hallintotuomioistuimen laajasta selvittämisvelvollisuudesta johtuen hoitamaan lähtökohtaisesti itse asiansa hallintotuomioistuimessa. Yleisissä tuomioistuimissa riitaprosessi vaatii käytännössä oikeudellista osaamista ja apua ja selvittämisvelvollisuus on asianosaisilla. Oikeudenkäynti hallintotuomioistuimessa ei luo kohtuutonta kuluriskiä yksityiselle asianosaiselle tilanteessa, jossa vastapuolena on julkisyhteisö. Julkisoikeudellisia maksuja koskevien riitaisuuksien käsitteleminen hallintotuomioistuinten sijaan yleisissä tuomioistuimissa merkitsisi käytännössä pakkoa turvautua juristiapuun asian hoitamisessa, merkittävää kulujen lisääntymistä sekä yksityisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluriskin huomattavaa kasvua. Asiakkaan tosiasiallinen mahdollisuus saada oikeutta toteutuu paremmin hallintotuomioistuinprosessissa kuin riitaprosessissa kun kyse on julkisoikeudellisia maksuja koskevista asioista. Samoin hallintotuomioistuimissa on erityisasiantuntemusta sosiaali-, terveys- ja koulutusasioista toisin kuin yleisissä tuomioistuimissa. Perustetta ei myöskään ole sille, että julkisoikeudellisia maksuja koskevat asiat ohjautuisivat sekä yleisiin tuomioistuimiin että hallintotuomioistuimiin.

Työryhmä on ehdottanut, että aluehallintovirastoille annettaisiin uutena tehtävänä julkisten palvelujen markkinoinnin valvonta sekä hyvitysvaatimusten käsittelemistä koskevien säännösten noudattamisen valvonta. Vaikka työryhmä ehdottaa aluehallintovirastolle lisää valvontatehtäviä se katsoo, että valvonta sopisi tehtäväksi nykyisten valvontatehtävien yhteydessä, eikä se aiheuttaisi merkittävää lisätyötä. Koska työryhmän arvion mukaan hyvitysvaatimusten käsitteleminen kuluttajariitalautakunnassa olisi omiaan vähentämään aluehallintovirastolle tehtäviä kanteluita, vaikuttaa työryhmän mukaan siltä, että esitys ei edellyttäisi uusia resursseja aluehallintovirastoihin. Työryhmä kuitenkin toteaa, että asiaa tulisi tältä osin arvioida vielä jatkovalmistelussa. 

Lounais-Suomen aluehallintovirasto toteaa edellä esitetystä poiketen, että mikäli aluehallintovirastoille annetaan lisää tehtäviä, merkitsee se aina lisää työtä ja tarvetta resurssille, jolla tehtävä suoritetaan. Uusia valvontatehtäviä ei voi suorittaa ”nykyisten valvontatehtävien yhteydessä” niin, etteivätkö uudet valvontatehtävät vaatisi myös lisää työpanosta. Aluehallintovirastoille tai millekään muullekaan viranomaiselle ei tule antaa uusia valvontatehtäviä mikäli niihin ei myös osoiteta samassa yhteydessä resurssia tehtävän suorittamiseksi. Muutoin valvonta jää vain nimelliseksi valvonnaksi. Aluehallintovirasto ei myöskään näe ehdotetulla uudella hyvitysmaksu- ja kuluttajariitalautakuntamenettelyllä suoraa kanteluita vähentävää vaikutusta, sillä kannella voi tällaisten menettelyjen vireillepanosta huolimatta. Nykyisinkin samoja tapahtumia käsitellään valvonnallisina asioina valvontaviranomaisissa kuten aluehallintovirastoissa ja toisaalta potilasvahinkoasioina Potilasvakuutuskeskuksessa. Aluehallintovirastoille kuuluu koko terveydenhuollon valvonta toimialueellaan joka tapauksessa, eivätkä mahdolliset hyvitysmaksut ja vahingonkorvaukset vähennä sinällään aluehallintovirastojen valvontavelvollisuutta ja valvontatehtävää.

Markkinoinnin valvonnassa aluehallintovirastoille on ehdotettu mahdollisuutta käyttää hallintopakkoa valvontatehtävässä, mutta hyvitysvaatimusten käsittelyn valvonnasta hallintopakkokeinot puuttuvat. Mikäli aluehallintovirastoille tällaisia valvontatehtäviä osoitetaan, tulisi aluehallintovirastolla olla käytössään myös hyvitysmaksujen käsittelyn valvontatehtävän suorittamiseksi hallintopakkokeinot, erityisesti uhkasakko, jotta valvonta ei jää vain hallinnollisen ohjauksen varaan. 

Siltä osin kuin työryhmä on ehdottanut kuluttajaneuvonnan ja sosiaali- ja potilasasiamiestoiminnan yhteistyön lisäämistä, kannattaa aluehallintovirasto ehdotusta. Aluehallintovirasto katsoo lisäksi, että sosiaali- ja potilasasiamiestoiminnan itsenäisyyttä ja asemaa tulisi vahvistaa nykyisestä. Pohdittavia vaihtoehtoja ovat esimerkiksi toiminnan siirtäminen valtiolle tai toiminnan järjestäminen palveluntuottajien yhteistyössä selvästi suuremmissa ja itsenäisemmissä yksiköissä. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan sosiaali- ja potilasasiamiestoimintaa tällä tavoin kehittämällä voidaan saada parannuksia sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaan asemaan. 

Aluehallintovirasto kannattaa myös ehdotusta oikeusministeriön oikeusapuohjaus -puhelinpalvelun ja palvelua koskevan nettisivun kehittämisestä siten, että asiakas saisi niiden kautta nykyistä paremmin tietoja myös julkisiin palveluihin liittyvistä oikeussuojakeinoista.

Johtaja			Kirsi Paasikoski

Hallintoylitarkastaja		Sami Kouki