Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto
PL 25
00023  VALTIONEUVOSTO

Lausuntopyyntönne 24.9.2007, OM 11/41/2007

LAUSUNTO LUONNOKSESTA HALLITUKSEN ESITYKSEKSI, JOKA KOSKEE HOLHOUSTOIMEN EDUNVALVONTAPALVELUJEN JÄRJESTÄMISESTÄ ANNETUN LAIN JA HOLHOUSTOIMESTA ANNETUN LAIN 8 §:N MUUTTAMISTA  

Helsingin kaupunki päätti antaa oikeusministeriölle seuraavan lausunnon luonnoksesta hallituksen esitykseksi, joka koskee holhoustoimen edunvalvontapalvelujen järjestämisestä annetun lain ja holhoustoimesta annetun lain 8 §:n muuttamista:

1 Yleistä

Esityksessä ehdotetaan, että edunvalvontapalveluiden järjestämisen yleinen johto, ohjaus ja valvonta kuuluisivat oikeusministeriölle ja edunvalvontapalveluiden alueellisesta järjestämisestä vastaisivat valtion oikeusaputoimistot.

Edunvalvontapalveluiden luonteesta johtuen sen järjestämisen yleisen johdon, ohjauksen ja valvonnan sijoittamista oikeusministeriön alaisuuteen on pidettävä perusteltuna.

Oikeusaputoimistojen ja edunvalvontatoimistojen tehtävissä on yhteisiä piirteitä. Kuitenkin edunvalvojan tehtävä päämiehensä asioissa on laajempi, koska se käsittää oikeudellisten asioiden lisäksi myös päämiehen omaisuuden hoitoon kuuluvat asiat. Edelleen näyttäisi siltä, että edunvalvontatoiminta on sekä henkilöstömäärältään että kulurakenteeltaan poikkeava verrattuna oikeusaputoimistoihin. Edunvalvontapalveluiden kysynnän arvioidaan edelleen kasvavan. Toiminta myös tuottaa tuloa oikeusaputoimintaa paremmin. Edunvalvontatoiminnan sijoittaminen oikeusministeriön alaisuudessa omaan organisaatioon olisi luontevin malli. Ehdotettua kytkentää oikeusaputoimistoihin voidaan pitää esitetyistä muista vaihtoehdoista tarkoituksenmukaisimpana.

2 Yksityiskohtaisten perustelujen osalta todetaan seuraavaa

4 § Yleisen edunvalvojan kelpoisuus ja tehtävät

Ehdotuksessa on perustellusti kiinnitetty huomiota yleisen edunvalvojan kelpoisuusvaatimuksiin. Edunvalvojan tehtävään liittyy ankara vastuu. Yleinen edunvalvoja ei voi myöskään kieltäytyä edunvalvontatehtävän vastaanottamisesta esimerkiksi vetoamalla tehtävän sisällön vaikeuteen.  Kelpoisuusvaatimuksena tulisi olla ylempi korkeakoulututkinto.

5 § Yleisen edunvalvojan esteellisyys

Oikeusvaltiossa ulkoisen luotettavuuden periaatteen toteutumista voidaan pitää ehdottamana lähtökohtana. Käytännön asianajotoiminnassa esteellisyyteen toimeksiantosuhteessa suhtaudutaan erittäin vakavasti. Ryhtyminen toimeksiantoon, mistä saattaa aiheutua esteellisyyden vaara on moitittavaa ja saattaa aiheuttaa organisaatiossa toimiville jopa rangaistusluonteisia seuraamuksia. Toimintaorganisaation tulisikin olla sellainen, että se jo itsessään ehkäisee esteellisyystilanteiden syntymistä.

Ehdotuksessa on lähdetty ajattelutavasta, että organisaation sisällä syntyvän esteellisyyden vallitessa edunvalvojan päämiehelle järjestetään sijainen. Edunvalvojan sijaisen määrääminen edellyttää kuitenkin aina viranomaispäätöksiä ja aiheuttaa myös kustannuksia päämiehelle. Mikäli päämiehelle joudutaan määräämään edunvalvojaksi toisen oikeusaputoimiston edunvalvoja, aiheuttaa tämä päämiehelle ylimääräisiä matkakuluja. Tässä tilanteessa esteellisyyskysymys olisi tarkoituksenmukaisemmin ratkaistavissa niin, että edunvalvonnassa olevan henkilön vastapuoli osoitettaisiin oikeusapuasiassa muun organisaation asiakkaaksi. Tällöin ylimääräisiltä kustannuksilta vältyttäisiin käytännössä kokonaan. Menettelytapaa voidaan perustella silläkin, että edunvalvonta yleensä tarkoittaa pitkäkestoista yhteistoimintaa päämiehen ja edunvalvojan välillä ja oikeusavun antaminen lyhytaikaista kanssakäymistä päämiehen kanssa, mikä olisi siten helpommin hoidettavissa tilapäisjärjestelyillä.

Tilanteessa, missä saman edunvalvontaorganisaation edunvalvojat ovat esteellisiä, ehdotettu velvollisuus edunvalvontatehtävän vastaanottamiseen toisessa oikeusaputoimistossa on perusteltua.

Ongelmalliseksi edunvalvojan ja vastapuolen edustajan esteellisyys tulee silloin, kun puhutaan suurista edunvalvonnan ja oikeusavun asiakasmääristä, joiden asioiden hoitaminen siirretään tapahtuvaksi saman organisaation sisällä. Esimerkiksi Helsingissä edunvalvontatoimiston päämiesten lukumäärän voidaan arvioida vuoden 2008 lopussa olevan noin 3.400 päämiestä. Ehdotuksen 5 §:n 1 momentin sanamuoto on sellainen, että siinä tarkoitetun esteellisyyden olemassaoloon ei voida etukäteen varautua. Tämä saattaa johtaa piilevään oikeustoimen pätemättömyyteen ja siitä johtuvaan oikeudellisen epävarmuuden tilaan. Asiantila saattaa paljastua vasta pitkänkin ajan kuluttua ja esteellisyydestä johtuvaan pätemättömyyteen voidaan vedota epäasiallisessa tarkoituksessa. Se saattaa myös aikaansaada organisaatiossa toimijoiden osalta virkavirhemahdollisuuden. Ei myöskään ole järkevää joutua tilanteeseen, missä suurelle joukolle edunvalvonnassa olevia henkilöitä mahdollisesti jouduttaisiin hankkimaan uusi edunvalvoja. Jotta ehdotettua esteellisyyssäännöstöä voitaisiin käytännössä noudattaa, se edellyttäisi päämiesmääriltään suurten edunvalvontayksiköiden pitämistä erillään oikeusaputoimistoista.

6 § Edunvalvojan yksilöiminen

Pykälässä ehdotetun lisäksi edunvalvojan yksilöiminen voitaisiin myös antaa holhousviranomaisen toimivan maistraatin tehtäväksi, mikäli edunvalvontapalvelujen tuottaja ja maistraatti ovat näin sopineet. Tämä vähentäisi ilmoituksiin liittyvää työtä.

9 § Edunvalvontapalveluiden järjestämissuunnitelma

Pykälässä edellytetään oikeusaputoimistolta vuosittaisen järjestämissuunnitelman laatimista.

Suunnitelman laatiminen ja toteuttaminen on kiinteästi sidoksissa organisaation talousarvioon. Kun organisaatiossa on kaksi erillistä toimintokokonaisuutta, on ymmärrettävää, että resurssien jakamisessa organisaation sisällä saattaa syntyä jännitteitä. Olisikin toivottavaa, että uudistuksen yhteydessä säädöstasoisella määräyksellä määriteltäisiin edunvalvontatoiminnan laadulliset ja määrälliset kriteerit. Tällainen määrittely olisi sopusoinnussa myös lakiehdotuksen 2 §:n kanssa, missä muun muassa todetaan, että oikeusaputoimisto voi ostaa edunvalvontapalveluita vain siltä, jolla on riittävä taito ja voimavarat.

13 § Siirtymäsäännökset

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädetään, että siinä tarkoitetut uudelleenjärjestelyt, jotka johtavat henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, katsotaan liikkeenluovutukseksi. HE-luonnoksen siirtyvän henkilöstön palvelussuhteen ehtoja koskevassa jaksossa ei ole erikseen mainittu, että toiminnan uudelleenjärjestely, jossa henkilöstöä siirtyy kunnan palveluksesta valtion palvelukseen, katsotaan liikkeenluovutukseksi. Se, että kyseessä on liikkeenluovutus, ilmenee kuitenkin suoraan puitelain 13 §:n 2 momentista. Epäselvyyksien välttämiseksi samansisältöinen maininta olisi paikallaan sisällyttää myös HE-luonnokseen. Näin varmistetaan se, että kuntien palveluksessa oleva henkilöstö, joka pääasiallisesti on hoitanut edunvalvontaan liittyviä tehtäviä, lain voimaantullessa siirtyy valtion palvelukseen ns. vanhoina työntekijöinä. 

Kuntien palveluksessa olevan henkilöstön siirtymisajankohtaa ei voida rajoittaa siihen ajankohtaan, jolloin hallitus antaa esityksensä. Mikäli näin kuitenkin menetellään, on olemassa vaara, että syntyy runsaan vuoden ajanjakso, jolloin yleisen edunvalvonnan kehittäminen resurssien osalta pysähtyy kokonaan. On arvioitavissa, että Helsingissä yleiseen edunvalvontaan tulee vuodessa noin 450 uutta päämiestä, joka merkitsee yhden edunvalvojan ja kahden avustavan henkilön työpanosta. Näin ollen tilanne muodostuu kestämättömäksi, jos vuoden 2008 aikana ei voida lisätä henkilökuntaa.

3. Holhoustoimesta annetun lain 8 §:n muuttaminen

Edunvalvojan määrääminen on toimenpide, millä on vaikutusta henkilön perusoikeuksiin. Lisäksi siitä väistämättä aiheutuu hänelle myös kuluja. Edunvalvontaa lievempien keinojen ensisijaisuuden harkitsemista on aiheellista korostaa. Ehdotus täyttää tämän tarkoituksen.

Lisätiedot:
Teppo Tiina, vs. hallintosihteeri, puhelin 310 36018

HELSINGIN KAUPUNGINHALLITUS

Jussi Pajunen		Tapio Korhonen	
kaupunginjohtaja		rahoitusjohtaja