OIKEUSMINISTERIÖ			15.10.2007
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Viite  Lausuntopyyntö 24.9.2007/OM 11/41/2007

POHJOIS-KARJALAN MAISTRAATIN LAUSUNTO HOLHOUSTOIMEN EDUNVAL-
VONTAPALVELUJEN JÄRJESTÄMISESTÄ ANNETTUA LAKIA JA HOLHOUSTOI-
MESTA ANNETUN LAIN 8 §:N MUUTTAMISTA KOSKEVASTA HALLITUKSEN ESI-
TYKSEN LUONNOKSESTA	
	
	Pohjois-Karjalan maistraatti pitää yleisen edunvalvonnan organisointia oikeusaputoimistoihin kannatettavana uudistuksena. Nykyisin kunnissa yleiset edunvalvojat yleensä toimivat yksin, mutta uudistuksen jälkeen useat edunvalvojat siirtyvät edunvalvonta-alueella saman organisaation alaisuuteen, mikä maistraatin näkemyksen mukaan tuo mukanaan päämiesten asioiden hoidon tasapuolistumista ja yhdenvertaisuuden parempaa toteutumista. Lisäksi oikeusaputoimistojen juridisen asiantuntemuksen kautta myös asiantuntevuus edunvalvontatyössä lisääntyy. Tällä on otaksuttavasti vaikutuksia myös maistraatin valmisteluaikoihin esimerkiksi vähentyvinä lisäselvityspyyntöinä. Edunvalvojien työmääriä pystytään saman organisaation alaisuudessa tasaamaan ja toimintoja yhtenäistämään sekä tehostamaan. Tervetulleena uudistuksena voidaan pitää myös sitä, että edunvalvonnan palveluiden järjestämisvastuu siirtyy pois maistraateista, mikä on nykyisessä resurssitilanteessa hyvä asia.

	Erityisesti maistraatti on lakiehdotuksessa kiinnittänyt huomiota seuraaviin kohtiin:

1)	Yleisperustelujen osassa 4, kohdan Organisaatio- ja henkilövaikutukset kolmannessa kappaleessa todetaan oikeusministeriölle tulevan esityksen johdosta uutena tehtävänä yleisen edunvalvonnan johto ja valvonta. Tällä tarkoitettaneen edunvalvonnan järjestämisen johtoa ja valvontaa, mikä on todettu lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentissa. Maistraatin yleisiin edunvalvojiin kohdistuvaa valvontatehtävää ei liene tarkoitus siirtää oikeusministeriöön.

2)	Lakiehdotuksen 2 §:ssä säädetään edunvalvontapalveluiden tuottamisesta ja pidetään ensisijaisena toteuttamiskeinona oikeusaputoimistojen itsensä tuottamaa edunvalvontapalvelua. Toissijaisesti voidaan palvelut kuitenkin ostaa. Ostamisesta päättäisi oikeusaputoimisto neuvoteltuaan tästä oikeusministeriön kanssa. Tämä ei sinänsä ole ongelmallista. Myös ostamisen kriteereistä on lain 2 §:ssä maininta, joka rajaa mahdollisuuksia ostaa palveluja miltä tahansa organisaatiolta. Ongelmana on kuitenkin se, että ostosopimusten sisältö on 3 §:ssä lähes täydellisesti jätetty sopimusvapauden ja paikallisten oikeusaputoimistojen harkinnan varaan. Tämä on ongelmallista myös siksi, että yksittäisillä oikeusaputoimistoilla voi olla paineita vapautua tuottamistehtävästään, jolloin ne voivat olla valmiita sopimaan ostamisesta valtion maksuvastuun ja edunvalvontapalvelujen laatuvaatimusten kannalta huonoilla ehdoilla. Tuntuu arveluttavalta, ettei lakiin ole luotu asianmukaista valvontajärjestelmää ostosopimuksen tekemisessä, kun laki antaa mahdollisuuden sopia tai olla sopimatta muista ostosopimuksen ehdoista kuin sen ajallisesta kestosta. Mahdollista lienee toki säätää tästä asetuksella, vaikka esitöissä ei tätä ennakoidakaan. Asianmukaisempaa olisi ollut itse laissa säätää esimerkiksi niin, että ostosopimukset hyväksyy lopullisesti oikeusministeriö.

Ajatellussa muodossa sopimusvapaus vaarantaa laatuvaatimusten täyttymisen sekä asiakkaiden tasapuolisen kohtelun ja palvelutason valtakunnallisesti. Laaja sopimusvapaus ei ole asianmukaista tämän kaltaisessa ihmisten oikeusturvaa koskevassa asiassa. On huomattava, että sopimistilanne oli hyvin erilainen maistraattien tehdessä nykyisen lain mukaisia alueellisia sopimuksia kuntien taikka muiden organisaatioiden kanssa. Maistraatilla oli intressinä vain turvata palvelun saatavuus alueellaan eikä asiaan liittynyt ratkaisua sen omasta velvollisuudesta tuottaa itse palvelua. Lisäksi maistraateilla oli, kuten on edelleenkin edunvalvojien toimintaan kohdistuva valvontavastuu, jota oikeusaputoimistoilla ei ole. Maistraatti ei myöskään tehnyt sopimusta palveluntuottajan saamasta korvauksesta, koska kunnille suoritettavien korvausten kriteerit päätettiin asetuksella. Maistraatilla ei myöskään ollut mahdollisuutta sopia tuottamisen laadullisista kriteereistä siten kuin se ehdotettavassa laissa on nyt merkittävällä tavalla mahdollista. Nyt ehdotuksen sallima sopimusvapaus voikin johtaa jopa väärinkäytöksiin tai muutoin huonoihin sopimuksiin. Mikäli ongelmaa ei voida korjata laissa, tulisi asiasta säätää joka tapauksessa asetuksella.
	
3)	Lakiehdotuksen 4 §:ssä säädetään yleisen edunvalvojan kelpoisuudesta muutoin samoin kuin nykyisessä laissa, mutta taidon ja kokemuksen lisäksi on yleiseltä edunvalvojalta edellytetty sellaista koulutusta, jota tehtävän asianmukainen hoitaminen edellyttää. Esitöissä on pidetty mahdollisena säätää asetuksella muita kelpoisuusvaatimuksia. Kun otetaan huomioon, että edunvalvojan työ on erittäin vastuullista sekä laaja-alaista asiantuntemusta ja selonottokykyä vaativaa, tulisi koulutusta koskevaksi kelpoisuusvaatimukseksi säätää soveltuva ylempi korkeakoulututkinto (vrt. esim. sosiaalityöntekijän kelpoisuusvaatimukset, Laki sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista 272/2005). Nykyisin kuntien yleisinä edunvalvojina toimivilla henkilöillä on hyvinkin kirjava koulutustaso. Koska tarkoitus on, että he suurelta osin tulisivat siirtymään oikeusaputoimistoihin ja mahdollisesti myös edunvalvojan tehtäviin, tulisi samalla säätää, ettei kelpoisuusvaatimus koskisi heitä. Tärkeätä kuitenkin on, että virkoja uudelleen täytettäessä yleisen edunvalvojan tehtäviin saadaan kyvykkäitä ja tehtävän vaativuutta myös koulutukseltaan vastaavia henkilöitä.

4)	Lakiehdotuksen 5 §:ssä säädetään yleisen edunvalvojan esteellisyydestä. Sen mukaan yleinen edunvalvoja on esteellinen edustamaan päämiestään asiassa, jossa hän tai saman palveluntuottajan palveluksessa oleva muu henkilö on aikaisemmin neuvotellut vastapuolen kanssa tai muutoin avustanut vastapuolta samassa tai muussa sellaisessa asiassa, jossa tietoon tulleilla seikoilla voi olla merkitystä asiassa. Esteellisyys saattaa muodostua odotettua suuremmaksi ongelmaksi sellaisilla alueilla, missä oikeusaputoimiston toimialue on laaja. Jos joku toimiston edunvalvojista on esteellinen ryhtymään edunvalvojaksi, näyttäisi se johtavan automaattisesti siihen, että muutkin saman toimiston edunvalvojat ovat esteellisiä. Asiaan on tosin varauduttu siten, että esteellisyystilanteessa voitaisiin määrätä edunvalvojaksi toisen palveluntuottajan yleinen edunvalvoja. Toisen palveluntuottajan velvollisuudesta ottaa tehtävä vastaan ei kuitenkaan ole lailla säädetty. Esitöissä tosin on todettu asiasta säädettävän asetuksella. Asian ottamista lakiin tulisi harkita. Lisäksi tulisi harkita hieman pitemmälle menevää sääntelyä siitä, että esteellisyystilanteessa palveluntuottajan tulisi osoittaa esteetön edunvalvoja tai edunvalvojan sijainen. Nykyisellään yleiset edunvalvojat harvoin ovat esteellisiä ottamaan vastaan edunvalvontatehtävää. Sen sijaan esteellisyyden tullessa esille yksittäisen oikeustoimen kohdalla, maistraatin työssä on jonkin verran ongelmaa aiheuttanut sijaisen löytäminen. Ellei palveluntuottajalle ole säädetty velvollisuutta osoittaa esteetöntä edunvalvojaa tai sijaista, tulevat ongelmatilanteet maistraateissa lisääntymään esteellisyystilanteiden yleistyessä, mikä vaikuttaa maistraattien työhön pitkittyvinä käsittelyaikoina.

Esitöissä on todettu, että kokonaisvaltaisessa esteellisyystilanteessa edunvalvojaksi määrättäisiin riittävän lähellä olevan toisen palveluntuottajan yleinen edunvalvoja. Itä-Suomessa palveluntuottajan toimialue on laaja. Erityistä huomiota tulee kiinnittää palvelujen saatavuuteen lähellä päämiestä. Ongelma ei ole kovin suuri yksittäisten oikeustoimien ollessa kysymyksessä, jolloin sijainen voi olla kauempaakin. Ongelma sen sijaan tulee esille, kun joudutaan edunvalvojaksi määräämään toisen palveluntuottajan edunvalvoja, jolloin etäisyys edunvalvojaan lisääntyy. Riippuen siitä, kuinka herkästi esteellisyyden katsotaan syntyvän, voi seurauksena olla ääritapauksessa, että järjestelystä tuleekin pääsääntö eikä poikkeus. Tällöin vaarantuu palvelujen alueellinen saatavuus. 

Esteellisyyksiä saattaa tulla esille jo voimassa olevienkin edunvalvontojen kohdalla silloin, kun kuntien yleiset edunvalvojat siirtyvät oikeusaputoimistojen alaisuuteen. Esitöistä ei ilmene, miten näissä tilanteissa on ajateltu toimittavan. Luontevalta tuntuisi, että asiasta säädettäisiin siirtymäsäännöksissä, jotta tältä osin muodostuisi valtakunnallisesti yhtenevä käytäntö.

5)	Lakiehdotuksen 6 §:ssä säädetään edunvalvojan määräämisestä tehtävään. Se, että määräys kohdistetaan virkaan eikä virkaa hoitavaan henkilöön, vastaa nykyistä lakia. Uutta on järjestely, jonka mukaan palveluntuottajan tulee viipymättä viimeistään kolmantena päivänä määräyksestä tiedon saatuaan osoittaa, mille edunvalvojalle tehtävä kuuluu, jos edunvalvojia on useita. Tarkoitus ei liene kuitenkaan, että tässäkään vaiheessa käytettäisiin tehtävää hoitavan henkilön nimeä, vaan jollain tavoin eri edunvalvojat erottavaa ilmaisua, kuten esim. järjestysnumeroa. Asiaa ei ole selkeästi laissa tai esitöissä ilmaistu. Mitä tulee ilmoituksen aikamääreeseen, todettakoon, että holhoustoimesta annetun asetuksen 7 §:ssä säädetään, että holhousviranomaisen on tuomioistuimelta ilmoituksen saatuaan merkittävä tiedot holhousasioiden rekisteriin viimeistään ilmoituksen saapumista seuraavana arkipäivänä. Merkintä tehdään tuolloin Maisa-järjestelmään, mistä se siirtyy automaattisesti holhousasioiden rekisteriin. Mikäli palveluntuottajalta ilmoitus tulee vasta kolmantena päivänä, joudutaan merkintöjä korjaamaan, mikä aiheuttaa lisätyötä maistraateissa.

Mikäli kunnassa on useita yleisiä edunvalvojia, toimitaan Pohjois-Karjalan maistraatissa nykyisellään siten, että hakemusta käräjäoikeudelle tehtäessä on jo selvillä minkä järjestysnumeron omaavalle edunvalvojalle tehtävä tullaan antamaan ja hakemuksessa jo yksilöidään edunvalvoja (esim. Joensuun kaupungin 2. yleinen edunvalvoja). Tällöin ei jälkikäteistä ilmoitusta tarvita, ja merkintä Maisa-järjestelmään ja sitä kautta holhousasioiden rekisteriin voidaan tehdä yhdellä kertaa lopulliseen muotoonsa. Laissa tulisi mahdollistaa tuo käytäntö, kun kuitenkin lakiehdotuksen 7 §:ssä säädetään kuulemisvelvollisuudesta ennen tehtävää koskevan määräyksen antamista. Kuulemisen voisi suorittaa maistraatti jo hakemusta tai lausuntoa taikka omaa päätöstään valmistellessaan. Mikäli mainitunlaista menettelyä ei voida käyttää, tulisi se selvästi ilmetä esitöistä ja tuolloin tulisi säätää, että palveluntuottajan tulee tehdä kirjallisesti pykälässä tarkoitetut ilmoitukset.

6)	Lakiehdotuksen 7 §:ään on otettu nimenomainen maininta siitä, että palveluntuottajan on otettava tehtävä vastaan, jos ehdotetulla päämiehellä on kotipaikka sen edunvalvonta-alueella. Lisäksi todetaan se seikka, että vain esteellisyys voi olla peruste kieltäytymiselle. Tämä on parannus nykyiseen. Kuitenkin kieltäytyminen ottamasta tehtävää vastaan on nykyisen lain aikana ollut ongelmallinen lähinnä silloin, kun yleiselle edunvalvojalle on tarjottu yksityisen edunvalvojan sijaisen tehtäviä. Uudestakin laista puuttuu vielä nimenomainen maininta siitä, voiko palveluntuottaja kieltäytyä tällaisesta tehtävästä vai ei. Esitöistäkään ei ilmene, mitä lainsäätäjä on asiasta ajatellut. Jos tarkoituksena on, ettei sijaisen tehtävästä tällaisessa tapauksessa voi kieltäytyä, tulisi asia mainita laissa tai ainakin esitöissä. Jos taas tehtävästä voisi kieltäytyä, olisi lakiin otettava maininta siitä, millä perusteilla sijaisen tehtävästä on mahdollista kieltäytyä, jotta asia ei jäisi tulkinnanvaraiseksi.

7)	Selvä parannus entiseen on lain 9 §:ssä mainittu edunvalvontapalveluiden järjestämissuunnitelma, joka käytännössä koskisi oikeusaputoimistoja. Tätä täydentäisi erinomaisesti vaatimus tuottamissuunnitelmasta, joka käytännössä koskisi kuntia, järjestöjä taikka yksityisiä palveluntuottajia. Uutuus varmistaa olennaisella tavalla palvelujen saatavuuden turvaamista sekä päämiesten oikeuden saada tarvittaessa yhteys edunvalvojaansa tai muuhun edunvalvontahenkilöstöön. Väline mahdollistaa myös entistä paremmin laatuvertailun eri palveluntuottajien välillä. Kuten aikaisemmin on todettu, on vaarana, että edunvalvonta-alueen yleisen edunvalvojan esteellisyys tosiasiallisesti siirtää palveluja kauemmas päämiehistä. Tästä syystä tulisi järjestämissuunnitelmassa ja vastaavasti tuottamissuunnitelmassa säätää osoitettavaksi myös miten turvataan edunvalvontapalvelujen saatavuus riittävän läheltä myös esteellisyystilanteissa.

8)	Jossain määrin ongelmallisena on pidettävä myös siirtymäsäännöksissä ehdotettua järjestelyä vuoden 2008 tileistä. Itse sääntely on selkeä sikäli, että velvollisuus tehdä tili, ellei toisin sovita, on siirtävällä palveluntuottajalla, jolloin tilejä siis tekevät kuntien yleiset edunvalvojat. Hankaluutta aiheutuu kuitenkin siinä, kun siirtymisen jälkeen tarkastetaan kunnassa tehtyjä tilejä, eikä kunnissa enää ole edunvalvojia taikka muutakaan organisaatiota, jolla olisi valmiuksia antaa maistraateille vastauksia tileistä aiheutuviin kysymyksiin taikka muihin selvityspyyntöihin edunvalvonnan toiminnasta. Laki ei mitenkään velvoita edes oikeusaputoimistoissa palvelevia entisiä kunnan yleisiä edunvalvojia antamaan selvitystä toiminnastaan ajalta ennen valtiolle siirtymistä. Olisi harkittava, voidaanko asiasta ottaa lakiin velvoittava säännös, jotta ainakin näissä yleisimmissä siirtymätapauksissa (kunnat/oikeusaputoimisto) voitaisiin tilintarkastukset toimittaa asiakkaiden oikeusturvaa vaarantamatta. Muissakin tapauksissa olisi harkittava, voidaanko laissa mitenkään turvata maistraattien mahdollisuudet saada asianmukaista selvitystä vuositilien tarkastamiseksi ja edunvalvojien toiminnan valvomiseksi ajalta ennen yleisen edunvalvonnan valtiolle siirtymistä.

9)	Holhoustoimesta annetun lain 8 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että edunvalvontaan määräämisen edellytykseksi tulisi terveyden tilasta johtuvien syiden ja hoitoa vaativien asioiden lisäksi se, että hoitoa vaativat asiat eivät tule asianmukaisesti hoidetuksi muulla tavoin. Esitöissä on todettu, ettei kysymyksessä ole asiallinen muutos, vaan selvennys. Tuo selvennys on käytännön työn kannalta tervetullut. Se tuo apua rajanveto-ongelmiin, joihin valmistelutyössä jatkuvasti törmätään. Toisaalta yleisen edunvalvonnan siirtyminen valtiolle saattaa luoda kunnille paineita siirtää välitystiliasiakkaitaan yleiseen edunvalvontaan. Selvennys toimii tällöin hyvänä työkaluna myös torjumaan
     turhia edunvalvontoja.

Lea Iivonen			   Ritva Lamminen
Maistraatin päällikkö		   Henkikirjoittaja