Oikeusministeriölle

LAUSUNTO LUONNOKSESTA OIKEUSTURVAOHJELMAKSI (lausuntopyyntö 8.2.2012 OM 11/03/2012)

Yleisarvio. Kokonaisuudessa ohjelmasta voidaan sanoa, että se pitäytyy liian tiukasti vallitsevaan asiantilaan. Status quo -lähtökohta saa aikaan sen, että ohjelman ehdotukset toimenpiteiksi ovat suhteellisen vähäisiä, lähinnä teknisiksi ja organisatorisiksi luokiteltavia. Lainuudistusten seuranta on itsestään selvyys, eikä sitä kannattaisi nostaa varsinaiseksi oikeuspoliittiseksi toimenpiteeksi. Useimmat toimenpide-ehdotukset koskevat pitkään tunnustettuja epäkohtia. Se eivät sellaisina kohtaa vastustusta, mutta mitenkään edistyksellisenä tai innovatiivisena oikeusturvaohjelmaa ei voi pitää. Myös tämän lähtökohdan valossa ohjelman painotukset ovat alttiita arvostelulle. Päähuomion saa osakseen rikosprosessi, vaikka suomalaisen lainkäyttöjärjestelmän . eli laajemmin oikeudellisen konfliktinhallinnan - pääongelmat ovat muualla. Samoin on kysyttävä, miksi maksukyvyttömyyteen liittyvät toimenpiteet sivuutetaan kokonaan. Totta on, että velkaantumista ja maksukyvyttömyyttä käsitellään omassa oikeuspoliittisessa ohjelmassaan, mutta myös tuomioistuimille on merkittävä rooli maksukyvyttömyyden hallinnassa. Tuomioistuimet eivät käsittele, mitä korostettakoon, pelkästään riita- ja rikosasioita.

Kokonaiskuvan välttämättömyys. Mitä tarvittaisiin ehkä kipeimmin, on suomalaisen lainkäyttöjärjestelmän toiminnan ja eri riidanratkaisukeinojen kokonaiskuva. Se vaatii nykyjärjestelmän perusteellista analyysiä. Järjestelmä koostuu yleisistä tuomioistuimista, erityistuomioistuimista, hallintotuomioistuimista sekä lukuisista päätösvaltaa käyttävistä lautakuntatyyppisistä riidanratkaisuelimistä. Järjestelmä on syntynyt elimellisesti eli historiallisen kehityksen seurauksena. Missään vaiheessa ei ole pysähdytty millaisia elimiä jälkiteollinen ja nykyisin voimakkaasti kansainvälistyvä yhteiskunta tarvitsee. Toimivaltasuhteet ovat sekavat (ohjelman 19-kohdassa mainittu toimivaltajako yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten välillä on tästä yksi esimerkki), tuomioistuimet ovat omaksuneet erilaisia toimintakulttuureita ja harva lakimieskään hallitsee kunnolla vaikeaselkoista järjestelmää. Lainsäädäntökään ei kunnolla kata sitä, mitä tuomioistuimet todella tekevät. Esimerkiksi niissä voittanut sovintokulttuuriksi kutsuttu asennemuutos on syntynyt ilman lainsäännön tukea. Sitä paitsi se vallitsee joissakin tuomioistuimissa, toiset tuomioistuimet taas seuraavat perinteisiä menettelytapoja. Ylipäätäänkin emme tiedä, mitä tehtäviä kannattaa uskoa valtiolliselle lainkäytölle, mihin tehtäviin taas vaihtoehtoisen riidanratkaisun keinot sopivat. Välttämätön tutkimustieto pysyttäisin hankkimaan Helsingin yliopiston ja oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen yhteistyössä. Sen teoreettinen perustakin eli niin sanottu oikeudellisen konfliktinhallinnan tutkimus on jo olemassa. Suomalainen tutkimus tällä alueella on kansainvälisesti arvostettua.

Ehdotuksia 1: riita-asioiden oikeudenkäyntikynnys. Laajojen eli todellisten riita-asioiden määrä vähenee hälyttävästi. Suomessa tuomioistuimet käsittelevät kansainvälisesti arvioiden hyvin vähän riita-asioita, mistä kaikki tutkijat ovat samaa mieltä. Emme tiedä, johtuuko tämä ylikorkeasta oikeudenkäyntikynnyksestä (mikä on vallitseva näkemys) vaiko riitojen ohjautumisesta muihin riidanratkaisuväyliin. Vähenemisen syy pitäisi selvittää, Jos se on kynnyksen korkeudessa, keinoja sen alentamiseen on keksittävä. Näitä voisivat olla oikeudenkäyntikuluvastuun lieventäminen, kevennettyjen ja vähän kustannuksia aiheuttavien menettelyjen käyttöönotto sekä jäljempänä mainittava sähköisen viestinnän laaja hyödyntäminen. Käyttöön voitaisiin ottaa myös menettely, jossa asianosaiset ajaisivat asiaansa ainakin pääsääntöisesti ilman lakimiesapua. Ohimennen todettakoon, että monet tuomioistuinlaitokset kehittämistoimet - esimerkiksi käräjäoikeuksien keskittäminen - ovat vaikuttaneet pikemminkin oikeudenkäyntikynnystä nostavasti. Oikeusturvaohjelma kiertelee perimmäistä ongelmaa eli sitä, kuka maksaa kansalaisten oikeusturvan kustannukset: valtio vai kansalainen itse? Jos nykyinen kustannusrasitus sälytetään kansalaisille, varmaa on, että yhä useampi luopuu edes tavoittelemasta oikeuksiaan - mikä ei ole oikeusvaltiossa hyväksyttävä asiantila.

Ehdotuksia 2: sähköinen asiointi riidanratkaisussa. Sähköisen oikeudenkäynnin mahdollisuudet tulisi selvittää, ja etenkin sähköistä asiointia alemmissa tuomioistuimissa pitäisi lisätä merkittävästi. Apuna voitaisiin käyttää, uusien varmistusjärjestelmien sijasta, nykyisiä verkkopankkitunnuksia, joita nykyisin on kaikilla. Tähän liittyen Suomen olisi tarmokkaasti osallistua siihen on line resolution -ridanratkaisujärjestelmän kehittämiseen, joka on käynnissä Euroopan unionissa. Hankkeeseen kannattaisi yhdistää komission tiedonannon mukainen (29.11.2011 n:o 791) vaihtoehtoisen riidanratkaisun laadun valvonta ja rajat ylittävästä ODR -menettelystä tiedottaminen, mitkä on totaalisesti laiminlyöty.

Ehdotuksia 3: urapolku tuomioistuinharjoitteluun. Tuomioistuinharjoittelu on nykymuodossaan irrallinen oikeushistoriallinen jäänne. Sitä ei ole inrtegroitu sen enempää oikeustieteen opetukseen kuin tuomioistuinten rekrytointiinkaan. Asia korjaantuisi, jos harjoitteluun liitettäisiin urapolku, jonka kautta harjoitteluun osallistuneet lakimiehet voisivat siirtyä tuomioistuinlaitoksen palvelukseen. Paljoltihan näin jo tapahtuu epävirallisesti, mutta siitä huolimatta monet tuomioistuimet rekrytoivat henkilökuntansa varsin sattumanvaraisin perustein. Kaikkien etu on, että yhtäältä harjoitteluun osallistuvat saavat tasapuolisesti etua harjoittelusta, toisaalta tuomioistuimiin hakeutuu tuomarintehtäviin motivoituneita ja niihin soveltuvia lakimiehiä. Asia erikseen on, että tämän urapolun rinnalle pitäisi kehittää muita polkuja, joiden kautta muutkin kuin tuomarin uralle aikanaan päätyneet lakimiehet voi myöhemmin hakeutua tuomioistuinlaitoksen palvelukseen. Vaikka tuomarinuran sulkeutuneisuutta on pitkään valiteltu, mitään edistystä tässä suhteessa ei ole tapahtunut.

Ehdotuksia 4: lakimieskoulutuksen uudistaminen. Lakimieskoulutus ei tietenkään kuulu oikeusministeriön toimialaan. Tosin ministeriö järjestää monille lakimiesryhmille täydennys- ja erikoistumiskoulutusta. Tässä koulutuksessa ei, kuten ei myöskään yliopistollisessa koulutuksessa, ole otettu huomioon riidanratkaisun vallankumousta. Koulutus tähtää toimimiseen muodollis-juridisen sääntökokonaisuuden parissa. Riitojen yhteiskunnallisia ulottuvuuksia tai riidanratkaisuun sisältyvää vuorovaikutusta ei ymmärretä. Tästä syystä koulutus ei monessa suhteessa vastaa niitä haasteita, mitä käytännön työtehtävät tuovat mukanaan. Vielä vähemmän tällaisen koulutuksen saanut lakimies täyttää riidan osapuolten odotukset. Koulutukseen tulisi lisätä oikeussosiologista, konfliktiteoreettista ja konfliktinhallinnallista ainesta: moderni lakimies ei voi olla enää pykäläteknikko. Tältäkin osin tiedämme varsin hyvin, mitä pitäisi tehdä - se vain tulisi toteuttaa, mikä vaatii melkoista asenteiden ja juristi-identiteetin tarkistamista. Mitä tulee yksityiskohtiin, ulosottohenkilökunnan koulutus on heikolla tolalla. Esimerkiksi kihlakunnanvoudeilla ei yleensä ole juridista peruskoulutusta, siitä huolimatta he tekevät merkittäviä lainkäyttöratkaisuja.

Ehdotuksia 5: insolvenssimenettelyjen yhdistäminen. Suomen omaksumaa erillisten insolvenssimenettelyjen järjestelmää on pitkään arvosteltu. Ulosotto, yksityishenkilön velkajärjestely, konkurssi ja yrityksen saneeraus ovat erillisiä ja itsenäisiä menettelyjä. Tällainen perusratkaisu pirstoo maksukyvyttömyyden oikeudellisen hallinnan, tiettyyn menettelyyn ohjautuminen tai ajautuminen ratkaisee paljolti velallisen kohtalon ja yksi ja sama velallinen joutuu käymään läpi perättäisiä menettelyjä. Valmistelu yhteismenettelyn toteuttamiseksi pitäisi aloittaa. Tutkimuksessa ajateltu kahden yhtenäismenettelyn järjestelmä tarjoaa ainakin lähtökohdan. Siinä yhtäältä ulosotto ja yksityishenkilön velkajärjestely, toisaalta konkurssi ja saneeraus yhdistetään. Hanke on erityisen ajankohtainen Euroopan velkakriisin syvetessä. Uudistuksen yhteydessä maksukyvyttömyyden sääntelyn voidaan tehdä asiallisia muutoksia, erityisesti velallisten omatoimisuutta tulisi suosia nykyistä vahvemmin.

Ehdotuksia 6: konkurssilain täydentäminen. Vuoden 2004 konkurssilain valmistelussa immateriaalioikeuksien sääntely jätettiin erikseen valmisteltavaksi. Avoimeksi jäi myös (vaikkakaan sitä ei yhtä suoraan sanoa) kansainvälisliityntäisten kysymysten käsittely. Varsinkin jälkimmäiset ovat muuttuneet konkurssipesän selvityksen arkipäiväksi. Konkurssilainsäädännön kokonaisuudistus tulisi saattaa näillä osa-alueilla loppuun. Samalla voitaisiin ottaa huomioon myös alan uusin kehitys, joka on ollut viime vuosina valtavaa.

Porthaniassa 23. maaliskuuta 2012

Risto Koulu
OTT, prosessioikeuden professori (Helsingin yliopisto)