OIKEUSMINISTERIÖ

Viite: lausuntopyyntö 2.3.2005 
           5/66/2004
Asia:  lausunto

Lappeenrannan kihlakunnan syyttäjänviraston puolesta lausun Syyttäjälaitoksen rakenne- ja resurssityöryhmän välimietinnöstä seuraavan:

Lähtökohta

Työryhmän esitys siitä, että syyttäjälaitoksen hallinto säilyisi kaksiportaisena on oikea samoin kuin  pienten yksikköjen yhdistäminen suuremmiksi. Sen sijaan toisen esitetyn vaihtoehdon lähtökohta yhdistämisille on liian kaavamainen eli nykyiset yhteistoiminta-alueet. Ne ovat laajuudeltaan ja toiminnallisesti hyvin erilaisia, eikä ehdotuksella saavuteta tavoiteltuja hyötyjä, jos paikallistoimistojen määrä säilyisi ennallaan, mikä on välttämätöntä ainakin niiden paikkakuntien osalta, joilla on poliisilaitos ja/tai käräjäoikeuden kanslia. Jos toimipisteiden välimatkat ovat pitkät ja niitä on vielä useita, seuraa siitä lisää kustannuksia ja ajanhukkaa nykyiseen verrattuna. Lähtökohtana tulisikin olla niiden yksiköiden, jotka sijainniltaan ovat toisiaan lähellä, yhdistäminen yhdeksi virastoksi siten, että virastossa olisi vähintään neljä syyttäjää, jolloin yksiköillä olisi toiminnallisesti riittävät syyttäjäresurssit. Eli 30 virastoa on ehdottomasti parempi vaihtoehto kuin 18 yksikköä. Mitään erityistä resurssien vapautumista hallinnosta varsinaisiin syyttäjäntehtäviin ei kummassakaan ehdotuksessa ole saatavissa, minkä työryhmä huomioinee jatkotyöskentelyssään.

Erityisasiantuntemuksen kehittämiseen tai sen tehokkaaseen kohdentamiseen ei uudistuksella ole vaikutusta. Asiat hoitunevat nykyisiä erikois- ja avainsyyttäjäjärjestelmiä kehittämällä. Uudistusta ei voitane toteuttaa ilman kihlakuntia koskevaa lainsäädännön muuttamista. Esimerkiksi Kymen yhteistoiminta-alueen muodostaminen yhdeksi virastoksi tarkoittaisi neljään eri kihlakuntaan kuuluvien syyttäjäyksiköiden, joista kaksi on erillisvirastoa ja kaksi syyttäjäosastoa, yhdistämistä.

3. NYKYISEN ORGANISAATIORAKENTEEN KEHITTÄMINEN
                      
3.1. Kehittämistavoitteita

Esitetyillä uudistumismalleilla selkeytettäisiin hallintoa, kun VKSV:n luomia yhteistoiminta-alueita ei enää olisi. Työmäärien tasaamisella saavutettu hyöty koskisi vain niitä yksiköitä, joiden kesken siihen on tarvetta. Kymen alueella tällaista ei ole koskaan ollut, koska syyttäjäyksiköt ovat kooltaan ja syyttäjien lukumäärän suhteen siten tasavertaiset, että juttumäärät syyttäjää kohden ovat olleet yksiköiden hoidettavissa asetettujen tulostavoitteiden mukaisesti. Uudistuksella ei ole saatavissa hallinnon keventämistä ja voimavarojen vapauttamista operatiiviseen toimintaan (=syyttäjän tehtäviin?). Miten syyttäjäresurssit lisääntyisivät siirtämällä papereita pöydältä toiselle, eikä työryhmäkään ole maininnut yhtään konkreettista esimerkkiä. Tosiasiallisesti byrokratia lisääntyisi päällikön joutuessa matkustelemaan satojakin kilometrejä hallinnon hoidon takia eri toimipisteiden välillä ja myös hallintoon liittyvät kustannukset nousisivat. Mitähän työryhmä on tarkoittanut alueellisesti tasapainoisella palvelujen tarjonnalla ja sidosryhmäyhteistyöllä? Jos syyttäjävirastojen toimipisteet pysyvät ennallaan, ei uudistukseen liity tässä suhteessa mitään muutosta. Pääasiallinen sidosryhmäyhteistyö tullaan jatkossakin hoitamaan paikallisen poliisilaitoksen ja käräjäoikeuden kanssa, eikä sitä voi hoitaa asianmukaisesti toisella paikkakunnalla sijaitsevasta toimipisteestä. Millähän lailla uudistus parantaisi työryhmän mainitsemaa syyttäjätoiminnan oikeudellista laatua ja yhdenmukaisuutta. Syyttäjän syyteharkinta on itsenäistä viranomaistoimintaa, jonka sisältöön puuttuminen hallinnollisilla määräyksillä ei ole mahdollista. Päätösten yhdenmukaisuuden ja oikeudellisen laadun vaaliminen asiakkaiden oikeusturvan kannalta onnistunee paremmin pienimmissä yksiköissä, joissa syyttäjien kanssakäyminen on läheisempää,  kuin suurissa yksiköissä. 

3.1.1 Johto- ja ohjaussuhteet  

Työryhmän esittämä näkökulma nykyisistä hallintoon liittyvistä haitoista koskee Valtakunnansyyttäjänviraston luomia, hallinnollisesti torsoja yhteistoiminta-alueita sekä niitä pieniä yksiköitä, jotka toiminnallisesti ovat haavoittuvia. Valtakunnansyyttäjänvirasto on itse luonut raskaan seurantajärjestelmän. Revisiotoiminta pitäisikin kohdentaa niille alueille, joissa ongelmia on tiedossa, eikä muodollisilla säännönmukaisilla käynneillä virastoissa ole ollut virastojen kannalta tarvetta. Valtionsyyttäjien alueelliselle toiminnalle ei ole kysyntää, eikä se tosiasiallisesti ole voinut viedä kovinkaan paljon valtionsyyttäjien voimavaroja pois muusta toiminnasta. 

3.1.2 Työmäärien tasainen jakaminen  

Kymen yt -alueella ei ole ollut tarvetta työmäärien tasaamiseen yksiköiden kesken. Työryhmän esittämä väite työtapojen ja hyvien työkäytäntöjen yhdenmukaistamisesta työmäärien tasaamista edistävänä on kummallinen. Syyttäjäyksiköiden työtavat on luotu omien toimintaympäristöjen tarpeista koskien erityisesti sidosryhmiä eli poliisia, käräjäoikeutta, tullia, rajavartiostoa, kriminaalihuoltolaitosta, sosiaaliviranomaisia, paikallisia asianajajia ym. Se, että toimintatavat joiltakin osin poikkeavat syyttäjäyksiköiden välillä, ei ole suurta merkitystä. Eihän käräjäoikeuksienkaan käytäntöjä voida ajateltavan yhtenäistää vain siksi, että niissä olisi samanlaiset työtavat asiakas- ja sidosryhmistä piittaamatta. Hyvillä työtavoilla on aina kysyntää ja jokainen rationaalisesti ajatteleva päällikkö ottaa ne käyttöönsä, jos niistä on hyötyä virastonsa toiminnalle. Viraston koolla ei ole tässä merkitystä. Olennainen asia, minkä työryhmä on välimietinnössä kirjannut uudistuksen lähtökohdaksi, on todella se, että yksiköiden tulee kooltaan olla niin suuria, että ne pystyvät toiminnallisesti itsenäiseen työskentelyyn.

3.1.3 Henkilöstön erikoistuminen        

Syyttäjien erikoistuminen on hoidettavissa nykyistä erikois- ja avainsyyttäjäjärjestelmää kehittämällä. Jotta syyttäjien ammattitaito pysyisi riittävän laaja-alaisena, ei erikoistumisia ole syytä viedä liian pitkälle, kuten nyt on käynyt avainsyyttäjäjärjestelmässä. Toimistohenkilöstön mahdollisuuksista erikoistua joihinkin tehtäviin ei uudistusesityksessä ole kysymys, eikä sellaiseen ole edes mitään tarvetta.

3.1.4 Hallinnon keventäminen

Työryhmä ei ole esittänyt yhtään esimerkkiä siitä, miten hallinto kevenisi, kun nykyiset toimipaikat pysyisivät ennallaan. Päinvastoin hallinto tulisi raskaammaksi, jos viraston päällikkö joutuu hallinnoimaan pitkienkin matkojen päässä olevia toimipisteitä. Päätöksenteko etääntyisi operatiivisesta toiminnasta ja sidosryhmäyhteistyö hankaloituisi

3.1.5 Palvelujen tarjonta ja sidosryhmäyhteistyö  

Kuten työryhmä on todennut liian suurien yksiköiden muodostaminen, joissa viraston pääpaikka on kaukana toimipistettä, johtaa väistämättä sidosryhmäyhteistyön heikkenemiseen, vaikka nimenomaan esitutkintayhteistyö poliisin ja syyttäjän välillä on ollut Valtakunnansyyttäjänviraston yksiköille asettama laadullinen tulostavoite. 

3.1.6 Syyttäjätoiminnan oikeudellinen laatu ja yhdenmukaisuus

Syyttäjien päätösten laatuun ja yhdenmukaisuuteen ei viraston koolla ole merkitystä. Kun syyttäjät syyteharkinnassaan käyttävät itsenäistä oikeudellista harkintaan, on paras tapa laadun ja yhdenmukaisuuden ylläpitämiseen koulutus, onnistunut rekrytointi sekä ylimmän syyttäjänviraston ratkaisutoimintaa koskeva ohjeistus.

3.2. Syyttäjäyksikön koon merkityksestä    

Yksiköiden tulee kooltaan olla niin suuria, että ne pystyvät itsenäiseen toimintaan, kuten työryhmäkin on todennut. Valtakunnansyyttäjänvirastosta on saatavissa tiedot siitä, mitkä yksiköt ovat täyttäneet tämän vaatimuksen. Toimivia, itsenäisiä yksiköitä ei ole syytä ”teilata”, koska hallintouudistukset vaikuttavat aina myös sen kohteeksi joutuvien virkamiesten työmotivaation heikentymiseen, mikäli uudistusta ei mielletä parannukseksi entisestä. 

4. TYÖRYHMÄN ESITYKSET

4.1 Paikallisen syyttäjäntoimen järjestäminen  

Työryhmän esittämistä vaihtoehdoista kohdassa 4.1.2 esitetty on selkeästi parempi kuin kohdassa 4.1.1 esitetty edellä esitetyin perustein. Nykyisten yhteistoimintajärjestelyjen kehittämiseen ei ole syytä mennä, koska ratkaisu ei ole osoittautunut toimivaksi.

4.3 Ehdotuksen vaikutukset henkilöstön asemaan 

Uudistuksella on merkittävä vaikutus ainakin huomattavalle osalle nykyisten syyttäjäyksiköiden  päälliköille, joista tulisi toimipisteiden ”esimerkillisiä vanhempia syyttäjiä” (toivottavasti tämä ei tule olemaan virkanimike). Sama koskenee joidenkin yksiköiden osastosihteerejä. Kun lisäksi UPJ:n myötä virastoihin tulee eri vaativuusluokkiin kuuluvia syyttäjän ja toimistosihteerin virkoja, tulee kaikki virat julistaa haettaviksi samalla tavoin kuin kihlakuntauudistuksessa.

4.4 Säädösmuutostarpeet

Esitettyä uudistusta ei voitane tehdä kihlakunnansyyttäjästä annetun lain (työryhmän mukaan YSL?) 
5 §:n 2 momentin nojalla, mikä on tarkoitettu lainkohdan sananmuodon mukaisesti paikallisen syyttäjätoimen järjestämiseksi. Ehdotukset sisältävät vähintään yli 30 syyttäjäyksikön samanaikaista lakkauttamista ja samalla huomattavia, ainakin johtavien kihlakunnansyytäjien virka-asemiin liittyviä muutoksia. Esitys on muutoinkin hallinnollisesti kummallinen, koska ilmeisesti työryhmä on tarkoittanut, että uusi syyttäjänvirasto kuuluisi vain yhteen kihlakuntaan joko erillisvirastona tai kihlakunnanviraston osastona. Esimerkiksi Kymen alueella nykyiset Lappeenrannan ja Kotkan kihlakunnan syyttäjänvirastot sekä Imatran kihlakunnan syyttäjäosasto kuuluisivat jatkossa Kouvolan kihlakunnan syyttäjäosastoon vai mitä työryhmä lienee tarkoittanut? Muutosta ei voida tehdä esitetyssä laajuudessa ilman, että samalla muutetaan kihlakuntia koskevia säädöksiä. Työryhmä on esittänyt, että paikallistoimistoissa voisi olla esimies, jonka  tehtäväksi työryhmä on maininnut juttujaon. Tosiasiassahan kyseinen virkamies joutuisi huolehtimaan samoista tehtävistä kuin nykyisinkin varsinkin, jos yksikön keskuspaikka olisi etäämpänä. Hänen mahdollisuudet tehtävän hoitamiseen olisivat kuitenkin rajoitetummat. 

Viraston sijoituspaikka 

Mikäli uudistuksessa päädytään 30 yksikön määrään, tulee Lappeenrannan ja Imatran syyttäjäyksiköt yhdistää virastoksi, jonka sijoituskuntana olisi Lappeenranta ja toimipiste Imatralla. Mikäli päädytään työryhmän esittämään entistä Kymen lääniä koskevaan alueeseen, tulisi yksikön sijoituskunnaksi silloinkin määrätä Lappeenranta. Työryhmä ei ole perustellut, miksi Kouvola olisi parempi vaihtoehto kuin Lappeenranta. Lappeenrannan kaupunki on asukasluvultaan selvästi suurempi kuin Kouvola ja Lappeenrannasta olisi lyhyemmät yhteydet paikallistoimistoihin kuin Kouvolasta. Koska Kymen yt- alue sijaitsee valtakunnan rajalla käsittäen neljä rajanylityspaikkaa, ovat tulli ja rajavartiosto merkittäviä sidosryhmäyhteistyötahoja. Itäisen tullipiirin keskus on Lappeenrannassa. Tullin tutkimien juttujen määrä koko alueella on merkittävä. 

Lappeenrannassa 28. päivänä huhtikuuta 2005

Pekka Niskanen
Johtava kihlakunnansyyttäjä
Lappeenrannan kihlakunnan syyttäjänvirasto  

Liitteet: Lappeenrannan käräjäoikeuden ja kihlakunnan poliisilaitoksen lausunnot